行政许可撤销若干问题研究——刘振坤诉罗城县烟草专卖局行政许可撤销案评析

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马明欢，江湖混名：花花小怪，坐标云南昆明，法律硕士，Emma’s mommy,重度耳机依赖患者，某银行搬砖小勇一枚。

摘要：中央电视台《焦点访谈》就广西河池市罗城县烟草专卖局“办证难、撤证乱、执法随意不规范”等问题作了专题报道，该事件的当事人刘振坤曾经到法院提起行政诉讼，最终这起行政许可撤销纠纷案以罗城县烟草专卖局败诉结案。通过对案例的剖析研究，总结出办理过程中受理申请的先后顺序，撤销许可的理由依据，撤销与吊销的辨析，撤销具体程序四项疑难问题及其处理方式。特别针对撤销程序法律规定缺失的问题，结合法院判决理由，开创性的提出撤销程序参照适用行政处罚吊销程序，以保障被撤销人受到告知、陈述申辩、申请听证三项重要权利的解决对策。

关键字：行政许可；撤销；程序

目录

一、基本案情

二、案例评析

（一）受理申请的先后顺序

（二）撤销许可的理由依据

（三）撤销与吊销的辨析

（四）撤销程序的开创性指导

三、参照适用的法理分析

四、结语

2015年2月11日的《焦点访谈》播出了“明白证·糊涂办”节目。节目报道了广西河池罗城县办理烟草专卖零售许可证存在的一系列问题：办证遇到刁难、撤销许可证程序不合法、许可证监督检查执法随意不规范。在节目中还提到一个细节：零售户把罗城县烟草专卖局告上法庭，法院判决烟草局败诉，但是烟草局没有履行法院的判决。出于了解事件全貌的目的，通过搜索并下载法院的判决书，加以阅读，发现判决书阐述的关于行政许可若干问题非常值得探讨，甚至对于行政许可撤销程序具有开创性的指导意义。依据《行政许可法》、《行政处罚法》及案件涉及的《烟草专卖许可证管理办法》〔1〕、《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》〔2〕等法律法规，对刘振坤诉罗城县烟草专卖局行政许可撤销纠纷案进行评析。

〔1〕 2007年2月5日中华人民共和国国家发展和改革委员会令第51号。

〔2〕 《国家烟草专卖局关于印发烟草专卖许可证申请与办理程序规定的通知》（国烟专〔2007〕549号）

一、基本案情〔3〕

刘振坤于2013年11月6日上午8:50到罗城县烟草专卖局申请办理零售许可证，但由于材料不齐，未被受理。刘振坤于当日下午16:10补齐材料，经过烟草局审查后，认为符合申请规定，作出准予许可的决定。在此期间，有第三人谢开军于2013年11月6日上午10:20到烟草局申请办理零售许可证，并当场提交了全部申请材料，烟草局经过审查后认为谢开军申请符合规定，作出准予其许可的决定。按照《罗城仫佬族自治县烟草制品零售点合理布局规划》规定，刘振坤和谢开军二人的经营店铺位于同一地段，该地段只可以设立一个零售点。尔后谢开军据此提出异议，罗城县烟草局法规部门经审查认为办证工作人员存在疏忽，作出的给予刘振坤的行政许可决定不符合《行政许可法》第57条：“有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定”的规定，为此，罗城县烟草局依职权于2013年12月30日作出撤销刘振坤准予许可的决定，收回了其零售许可证。刘振坤不服决定，向河池市烟草专卖局申请复议。复议结果维持了撤销决定，刘振坤不服，遂向法院提起行政诉讼。

〔3〕 案例来源于罗城仫佬族自治县人民法院（2014）罗行初字第12号行政判决书，判决书从最高人民法院的中国裁判文书网（http://www.court.gov.cn/zgcpwsw）下载。

法院审理后认为，罗城县烟草局作为烟草专卖零售许可证专门管理机关，具有作出撤销烟草零售行政许可的职权，但应当严格依法进行。《行政许可法》虽然对撤销程序没有具体规定，但根据该法第5条和第7条，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。此规定是全部行政许可都应当遵循的基本原则，罗城县烟草局在作出不利于刘振坤的撤销决定时，没有告知刘振坤，亦没有给予其陈述和申辩的机会，违反了行政许可公开原则，同时也侵犯了刘振坤的陈述权和申辩权。据此，法院认定罗城县烟草局撤销行为程序违法，判决撤销罗城县烟草局的撤销决定，由罗城县烟草局重新作出具体行政行为。本案判决后，双方没有提起上诉，一审判决发生法律效力。

二、案例评析

（一）受理申请的先后顺序

《行政许可法》第57条规定“有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定”。《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》第28条〔4〕也有相同规定。这就是行政法上同时面对多个许可申请时“受理在先”原则的直接体现。由此，确定受理行政许可申请的先后顺序直接影响到申请人是否可以得到许可，关乎当事人的合法权益。本案中的一大争议问题即为受理申请顺序在先的究竟是原告刘振坤还是第三人谢开军。按照法院查明的事实，刘振坤和谢开军均于2013年11月6日申请，刘振坤8:50先申请，但由于材料不齐，未被受理，直至16:10补齐材料后被受理；而谢开军则在10:20进行申请并当场得到受理。据此，烟草局认定谢开军受理申请在先，刘振坤在后，撤销了已经授予刘振坤的烟草零售许可决定。

〔4〕 《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》第28条：两个或两个以上申请人的申请因合理布局所限，无法都给予行政许可的，应当根据受理的先后顺序作出是否准予行政许可的决定。

但原告刘振坤提出，根据《行政许可法》和《烟草专卖许可证管理办法》的相关规定，行政许可的受理、作出决定、送达等都是以“日”作为期间计算，其与第三人谢开军属于同日申请，不存在先后受理申请的情形，被告烟草局以受理申请在后，撤销了原告刘振坤已经取得的许可决定，显然错误。法院最后判决时对于受理申请的先后顺序问题没有提及，更没有对刘振坤上述诉讼理由进行说明解释。

尽管判决书回避了该问题，但笔者认为刘振坤的上述理由成立，应当得到法院支持。尽管从精确的具体的时间（某小时某分钟）上看，两个申请人存在受理申请的先后顺序，但除了刘振坤举例的《行政许可法》和《烟草专卖许可证管理办法》的相关规定是以“日”作为期间计算这一理由外，还可以参考类似受理申请的法律规定：知识产权的申请。知识产权虽然性质上属于民事权利，但由于涉及到社会公共利益，大部分知识产权需要经过行政机关进行权利确认。商标和专利作为典型的知识产权，需要按照法律规定进行申请权利确认的程序。按照《商标法》、《专利法》及《专利法实施细则》、《商标法实施条例》的相关规定，出现两个或者两个以上的申请人同时申请的情形时，同样适用“申请在先”的原则。但所谓的“同时”仅指同一天（同日），不需要精确到小时甚至分钟。只要两个或者两个以上的申请人在同一天（同日）进行申请，即使存在小时或分钟的差别，也不计算在内，一律视为同时申请，没有申请的先后顺序。参考这一规定，在申请行政许可时，仅应当以“日”作为期间计算单位，时、分则不计算在内。也就是说，一旦存在多个申请人同一天提出许可申请并被受理的情形，即使相互之间存在小时或分钟的差别，也视为同时申请，没有受理申请的先后顺序。这样以“日”作为期间的最小计算单位较为合理：首先，“日”作为社会工作时间（工作日），便于计算，有利于申请人安排具体的申请事宜；其次，“日”符合普通大众对时间的感知理解程度，时、分则过于精确，与大多数人的使用习惯相悖；最后，排除了可能出现的受理申请时、分也相同的极端情形处理难题。

此外，对于同日申请造成的没有受理先后顺序的特殊情形，也可以参照商标、专利申请进行处理，即首先协商，协商不成的抽签决定〔5〕。具体而言，对于两个或者两个以上申请人同时申请许可的，由受理申请的行政机关分别书面通知各个申请人。各申请人应当在收到通知后在一定时期内自行协商确定申请人，并将书面协议报送受理申请的行政机关；不愿协商或者协商不成的，由受理申请的行政机关通知各申请人以抽签的方式确定一个申请人，驳回其他人的申请。行政机关已经通知但申请人未参加抽签的，视为放弃申请，但行政机关应当将许可结果书面通知未参加抽签的申请人。

〔5〕 协商不成的，还有一种处理方式为驳回所有申请人的申请。但考虑到许可事项对申请人及社会公众的利益可能有重大影响（比如出租车牌照），不建议采取该种处理方式。

（二）撤销许可的理由依据

罗城县烟草专卖局发现对刘振坤的许可决定违反了一个布局点只可以设立一个零售点的合理化布局要求，准予刘振坤的行政许可行为有瑕疵，故按照受理顺序及时纠正，撤销了刘振坤的许可决定。这一做法本无可厚非，但罗城县烟草专卖局的撤销决定是根据《行政许可法》69条1款3项“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可······（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的”及《烟草专卖许可证管理办法》46条第3项“烟草专卖许可证的发证机关或者其上级烟草专卖行政主管部门发现有下列情形之一的，可以根据利害关系人的请求或者依职权撤销烟草专卖许可证，收回烟草专卖许可证：······（三）违反法定程序审批发放烟草专卖许可证的”作出的，即行政机关依职权撤销行政许可的理由依据是行政许可行为违反法定程序。法院判决也认定罗城县烟草专卖局撤销许可的决定是依据上述法律法规作出的职权行为。

也许是因为撤销许可的理由依据不是争议焦点，罗城县烟草专卖局及罗城县法院对“违反法定程序”这一撤销理由及引用法条依据都表示认同。但仔细思考，就发现该理由依据存在问题。所谓“违反法定程序”，有三种具体表现：程序增加——行政机关强制增加了法律没有规定的额外的程序；程序缺失——行政机关遗漏了依法所必须经过的特定程序；程序颠倒——行政机关违反了法律设定的各环节的先后顺序，有倒流反转的情况。罗城县烟草专卖局在本案中仅仅是发现许可了两个申请人，而按照合理化布局要求只能设立一个零售点，存在工作疏忽，于是撤销其中一个许可决定。在这一过程中，对顺序在后的刘振坤的许可决定，并不存在上述违反法定程序的三种情形，以“违反法定程序”作为撤销理由依据显然不恰当。

根据《罗城仫佬族自治县烟草制品零售点合理布局规划》规定，原告刘振坤和第三人谢开军二人的经营店铺位于同一地段，该地段只可以设立一个零售点。这一合理化布局要求符合《烟草专卖许可证管理办法》第14条3项“申请烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件······（三）符合当地烟草制品零售点合理布局的要求”和《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》第28条“烟草专卖局审批零售类许可证，应当符合当地烟草制品零售点合理布局规划”的规定，也没有违背《行政许可法》、《烟草专卖法》等上位法的规定，合法有效，可以看作是在该地段申请烟草零售许可证的法定条件之一。而罗城县烟草专卖局却在该地段准予了两个行政许可，如果认为两个行政许可存在受理申请的先后顺序，那么很显然，顺序在后的刘振坤的许可应当予以撤销。此时，撤销的理由并不是顺序在后的许可违反法定程序，而是因为已经准予了顺序在先的许可，后面的申请不符合只能设立一个零售点的法定条件，故引用的法律依据也只能是对应的《行政许可法》69条1款4项及《烟草专卖许可证管理办法》46条4项：对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，可以撤销行政许可。因此，罗城县烟草专卖局撤销许可的理由依据并非是准予许可“违反法定程序”，而是对“不符合法定条件”的申请人准予许可。

（三）撤销与吊销的辨析

原告刘振坤提出，行政许可被撤销，执照自然被吊销，因此，被告罗城县烟草局的撤销决定本质上属于行政处罚，但没有适用《行政处罚法》相关规定，也没有告知原告享有听证的权利，剥夺了原告依法享有的陈述权、申辩权。此观点显然有误，撤销属于行政机关的自纠行为，并非行政处罚，不能“张冠李戴”的适用《行政处罚法》相关规定。法院同样认定撤销属于行政机关的职权行为，没有支持原告要求被告撤销行为适用《行政处罚法》的诉求。

显然，原告刘振坤把行政行为的撤销与行政处罚的吊销相互混淆。这其中固然有个体户刘振坤本人法律知识有限导致的误解，然而，这并不是个案，即使在我国现行的法律法规中，也有将撤销与吊销相互混淆的情形。例如《宗教活动场所管理条例》〔6〕第14条规定：宗教活动场所违反本条例规定的，县级以上人民政府宗教事务部门可以根据情节轻重，给予警告、停止活动、撤销登记的处罚。在此对宗教场所登记行为的撤销，实质上应当是行政处罚的吊销。由此可见，无论是立法规定〔7〕亦或执法实务中，撤销与吊销作为两个相近的法律概念，极易混淆。对二者进行辨析，正确区分法律属性，理清相互界限，对行政机关依法行政具有重要意义。

〔6〕 1994年1月31日中华人民共和国国务院令第145号发布。

〔7〕 又比如，《注册会计师法》第39条1款规定：会计师事务所违反本法第20条、第21条规定的，由省级以上人民政府财政部门给予警告，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，并可以由省级以上人民政府财政部门暂停其经营业务或者予以撤销。这里对会计师事务所的撤销，实质上也是行政处罚的吊销。

撤销，指由于行政行为在成立时具有瑕疵或违法情形，由法定机关作出决定使该行为归于自始无效。而吊销，则指由于当事人行为违法，由行政机关剥夺当事人从事某项活动的权利或资格的处罚。由于吊销的对象只能是许可证或执照〔8〕，被吊销后当事人丧失资格，不得再从事之前许可其从事的特定活动，而撤销的行为如果是行政许可行为的话，那么在准予许可到撤销许可的时间段内，当事人同样可以为准予许可的某种行为，但被撤消后又不得继续从事该行为，从法律效果上看撤销与吊销确实有相似之处，都给人以使当事人丧失继续从事某种特定行为的表征。当然，并不能因此将二者混为一谈，二者的详细区别如下表所示：

〔8〕 《行政许可法》第8条：“行政处罚的种类：······（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”。

〔9〕 《行政处罚法》第8条关于行政处罚种类的规定在逻辑上是按照由轻到重的排列方式列举的，作为第5项的“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”处罚种类，其惩罚力度仅次于限制人身自由的“行政拘留”；而且，该处罚种类依据《行政处罚法》第9条和第10条，只能由法律和行政法规进行设定。由此可见，吊销属于比较严厉的处罚，需要相对人行为违法程度较高时才适用。

（四）撤销程序的开创性指导

法院认定，罗城县烟草局作为烟草专卖零售许可证专门管理机关，具有作出撤销决定的职权。《行政许可法》虽然没有对撤销程序作出具体规定，但按照该法第5条和第7条的规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。此规定是全部行政许可都应当遵循的基本原则。被告在作出对原告不利的行政决定时，没有向原告告知，亦没有给予原告陈述和申辩的机会，违法了行政许可法的公开原则，同时亦侵犯了原告的陈述权和申辩权，综上所述，被告罗城县烟草局作出撤销决定的具体行政行为程序违法，判决撤销罗城县烟草专卖局的撤销许可决定，并重新作出具体行政行为。

法院撤销判决的理由是撤销许可决定的行政行为程序违法，因为罗城县烟草专卖局在作出撤销决定之前没有向刘振坤告知，也没有给予陈述和申辩的机会。也就是说，罗城县烟草专卖局的撤销行为缺少了告知、听取陈述申辩的必经环节，属于程序缺失。该判决理由具有开创性，对撤销行政许可的具体程序具有重要的指导意义。

正如判决理由所言，《行政许可法》、《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》等法律法规对于撤销都没有具体程序的规定，只有撤销情形或事由的规定。《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》也只有注销程序的规定。对于行政机关，在法律法规没有明确规定的情况下，如何撤销行政行为，该履行哪些程序，可谓是“摸着石头过河”。可以推测，由于没有法律依据，绝大部分行政机关在作出撤销决定时，也和罗城县烟草专卖局一样，事前没有进行告知、听取陈述申辩，就直接下达撤销决定书。按照罗城县法院的判决，这样做属于程序违法，应当予以撤销。仔细梳理分析法院判决的法条依据，可以发现，法院虽然也没有明确提出撤销行政许可程序的具体规定，但却指出了方向：参照行政处罚吊销的程序。

法院认为行政机关在作出对当事人不利的撤销决定时，需要向当事人告知，听取当事人的陈述和申辩，依据为《行政许可法》该法第5条和第7条，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。对比《行政处罚法》第4条和第6条，行政处罚遵循公正、公开的原则；公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。不难发现，二者在公开原则及当事人的陈述权、申辩权方面的表述完全一致。《行政处罚法》关于行政处罚吊销程序的若干规定，比如事先告知、听取意见、申请听证〔10〕等，作为陈述权、申辩权的细化延伸，在《行政许可法》对撤销程序没有具体规定的情况下，可以进行借鉴参照适用。

〔10〕 听证给予当事人一个正式陈述意见、说明情况、当面质证的机会，是当事人行使陈述权和申辩权的扩展形式，对维护当事人合法权益具有重要作用。因此，所有的行政处罚都要听取陈述和申辩，但只有较为严厉的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚需要听证；同样的，所有的行政许可也要听取陈述和申辩，但只有法律规定事项、涉及公共利益、直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可需要听证。行政许可撤销行为直接涉及被撤销人（申请人）的重大利益，也应当赋予当事人申请听证的权利。

其次，陈述和申辩作为法律赋予当事人的一种程序权利，其理论基础在于法律对当事人弱势地位的特别关注与保护，有助于“兼听则明”，保证行政行为客观、真实与全面，也间接体现了对当事人人格的尊重。引发吊销的原因一定是当事人存在违法行为，需要对其进行行政处罚，且由于处罚较为严厉，为最大限度保护当事人合法权益，需要进行听证；而撤销除了和吊销一样有当事人存在违法行为（欺骗、贿赂）原因之外，还有行政机关自身工作存在瑕疵（滥用职权、玩忽职守；超越职权；违反程序等）。如前所述，撤销和吊销属于不同法律概念，存在诸多区别，但二者在使当事人丧失继续从事某种行为的法律效果上看却极为相似。因此，无论撤销的原因是当事人违法亦或行政行为存在瑕疵，撤销行为都直接涉及被撤销人（申请人）的重大利益，为了最大限度保护当事人合法权益、保障当事人的陈述权和申辩权，撤销适用吊销的事先告知、听取意见、申请听证等程序较为适宜。特别是对于行政行为瑕疵原因导致的撤销，当事人并不存在任何过错，却要承受撤销带来的不利后果，当事人对撤销许可需要的程序保护较之其他许可行为更高、更严格。

再者，按照信赖利益保护原则，“行政相对人对于行政机关行为的存续力所生之信赖，受到法律保护”〔11〕。作为该原则的体现，《行政许可法》第8条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第69条3款也规定“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”当事人在得到许可后，具备了从事特定行为的资质。出于对行政机关许可行为法律效力的信任，当事人很可能已经为了从事许可行为投入了大量的财力物力，一旦撤销许可，势必对当事人的合法权益造成损害，当事人也会依据上述条文进行抗辩，认为行政机关不应撤销。此时，当事人信赖利益如何保护，行政机关是否“擅自”改变已生效许可，撤销许可是否会对公共利益造成重大损害，出现法律规定的行政行为瑕疵情形时是否“可以”撤销等争议问题有必要进行澄清与说明。对于上述争议问题的解决，应当以保护当事人的信赖利益、严格限制行政机关行使撤销权力作为出发点，通过参照适用吊销程序的事先告知、听取意见、申请听证等对撤销进行程序上的严格限制。

〔11〕 周刚志：《行政法学专论》厦门大学出版社2009年版，第105页。

具体的程序规定比照《行政处罚法》提出以下设想：

首先，行政机关在作出撤销决定前，应当告知当事人拟作出撤销决定的事实、理由和依据，并告知其依法享有陈述权、申辩权和行使陈述权、申辩权的期限。当事人在规定期限内进行陈述、申辩的，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

其次，行政机关在作出撤销决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利以及提出听证的期限；当事人在期限内提交听证申请书的，行政机关应当依法举行听证，并向当事人出具听证通知书。

最后，行政机关及其执法人员在作出撤销决定之前，有下列情形之一的，撤销行为无效〔12〕，但当事人主动放弃陈述、申辩或听证权利的除外：（一）没有向当事人告知撤销的事实、理由和依据的；（二）拒绝听取当事人的陈述、申辩的；（三）没有向当事人告知有要求举行听证的权利；（四）没有向当事人告知提出听证期限的；（四）当事人提出听证申请，但行政机关拒绝组织听证的。

〔12〕 《行政处罚法》第41条的表述是“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。这里的“不成立”应当理解为“无效”，否则当事人遭受违反法定程序的行政处罚侵害时，会因为处罚行为“不成立”而不能获得复议及诉讼的救济，等于遭受双重侵害。

此外，对于辅助性、程序性的细节规定，例如文书送达、听证组织等内容，可以直接参照适用《行政处罚法》的相关条文。

三、参照适用的法理分析

行政法作为公法，受到“法无规定即禁止”、“法无授权不可为”的依法行政原则〔13〕约束，在法律法规对撤销程序没有明确具体规定的情况下，仅仅通过一份法院判决就创设出类似行政处罚吊销的程序规定，是否存在违反依法行政原则之嫌？答案是否定的。正如刑法作为制裁最为严厉的法律，在追究当事人刑事责任时，必须严格遵从被称为“帝王原则”的罪刑法定原则。该原则的一项延伸要求即为在定罪的依据上，不得将法律条文类推适用于被告人。然而，出于保护被告人基本权利的目的，禁止类推原则也有例外，即绝对禁止不利于被告人的类推适用，但允许有利于被告人的类推适用。

〔13〕  对于该原则还有不同的表述，也可以称为“法治原则”、“合法性原则”。

又比如，2015年最新修订的《立法法》第80条2款“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”第82条6款“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”可见，法律禁止规章减损当事人权益或增加义务，但是并不排斥规章增加当事人权益（包括增加严格程序以保护当事人合法权益）或减少义务。

因此，尽管法律对撤销程序没有明确规定，但只要行政机关以法律效果相似的行政处罚吊销为参照，创设一套严格、具体、细致的撤销行为程序，不仅没有减损当事人权益或增加义务，而且还能够更好的保护当事人权益，参照适用并不违背依法行政原则。

四、结语

客观的说，如果仅仅从现行法的角度，由于没有具体的撤销程序规定，罗城县烟草专卖局的撤销决定虽然程序上仅有一份依职权作出的撤销决定书，但也不应当被视为违反法定程序。法院从保护相对人合法权益的角度，认定烟草局在作出对刘振坤不利的行政决定时，没有告知和给予陈述、申辩的机会，判决败诉，也有一定道理。问题的产生和关键，还在于法律法规对撤销程序的缺失，没有明确具体的条文规定。

党的十八届四中全会明确作出了全面推进依法治国的重大战略部署。当然，依法行政的首要前提就是必须“有法可依”。在当前法律对行政许可撤销程序没有明确规定的情形下，除了在“顶层设计”层面考虑推动修订《行政许可法》，增加有关撤销程序的规定之外，行政机关不妨从最大限度保护当事人合法权益的角度，以法院判决为指导，按照《立法法》修订精神，在撤销行政许可时参照适用行政处罚吊销程序，特别是切实保障被撤销人受到告知、陈述申辩、申请听证的三项重要权利。这不仅可以确保行政机关合理行使撤销权，还能够最大限度的保护当事人的合法权益。

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本文责编 ✎ Ben

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