今天的你，需要行政法典吗？

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编者按：随着民法典的出台和实施，行政法典的呼声也日益高涨。那么我们是否真的需要一部行政法典？如果需要，我们需要一部怎样的行政法典呢？进一步来说，如果出台了行政法典又将对我们的生活产生怎样的影响呢？本文作者用生动的语言进行了梳理与展示，相信读完本文您一定会对这一系列问题有更深入的了解！

作者简介

夏克淳，北京外国语大学，19级本科生。热心时事，想做一个真正的公民。

一、我们还不够了解行政法

2021年4月21日，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中提出：研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

行政法典的编纂工作赫然在列。

“行政法”这一词眼在许多普通老百姓的印象里并不熟悉，甚至部分大学生群体对法律的了解都仅限于“民法”“刑法”“宪法”等领域。可是，行政法作为一门重要的部门法，它又深刻地影响着人们的生活。以上海市一件真人真事为例：

某日，就读于“上海脚痛大学”的大学生小王骑着自行车在魔都川流不息的非机动车道上飞驰。面对前方非机动车道上的拥堵状况，小王未经多想便扭头骑上了侧面的人行道。可才骑出5分钟，小王就在下个路口被交警拦下，并因为在人行道上骑自行车遭到50元人民币的罚款处罚。

对此小王很是不服。第一，小王表示自己确实不知道这规定，属于初犯，且是法律认识错误。第二，小王表示自己并未造成任何后果，属于情节轻微。而且法规明确规定了情节轻微的，可以批评教育后放行。第三，细心的小王查阅了《上海市非机动车管理条例》与《道路交通安全法》后发现：上位法规定的罚金范围是5-50元，而下位法却缩小范围至20-50元。小王认为下位法应该无权变更上位法关于公民义务的具体规定。综上，小王面对此次处罚，心中充满委屈。

当天晚上，心怀委屈的小王想起了劳东燕老师的一句话：“社会需要心地善良而又愿意较真的公民。”五十元人民币是小事，尽管相较两元的共享单车租赁费也还是个不小的数目，但小王认为，任何一个公民都有义务就自己对政府的不满之处提起申诉，这才是真正重要的。于是，在咨询了相关人士后，小王最终选择行政复议作为维护自身的合法权益的手段。

可小王在实际维权的过程中却遇到了一些阻碍。首先，上海市通用的线上集成式办公网络平台——“一网通办”居然不具备提起行政复议的功能，只有行政复议办公地点变化与其他注意事项的通知。之后，小王通过电话咨询在政府网站找到了行政复议的平台，但在上海市政府网站上下载的申请书模板竟然跟一网通办上的模板存在出入。虽然小王最终如愿提起了行政复议，但程序的曲折更加增添了小王的委屈之感。

小王上述的经历与常见的经济纠纷、劳动纠纷不同，矛盾发生在两个不平等的主体之间，即上海市政府与大学生小王之间。这其实就涉及到了行政法的领域。同时，小王选择的行政复议手段，其实也属于法律规定的三大行政救济途径之一。

那么，行政法究竟是什么？行政法具有怎样的性质？我国存在行政法典吗？行政法典将如何影响我们的生活？在积极推进法治中国建设的时代，特别在《法治政府建设实施纲要〈（2021-2025）》刚刚发布的背景下，我们应该尽可能地去了解行政法。如果你今天经历了小王的遭遇，你又会怎么做？

二、行政法是什么

行政法是关于行政的法律制度，其精髓在于“控权”两个字。行政法意义上的“行政”指的是行政主体为了公共利益，对公共事务的组织与管理活动。在现实生活中，政府在上述活动中往往扮演着核心角色。简而言之，行政法涉及的案件永远都可以笼统得概括为一个官对一个民做了一个行为，然后民如何寻找救济的故事。

上述故事中，小王查找的《上海市非机动车管理条例》与《道路交通安全法》就属于行政实体法的范畴，而小王寻求的行政复议正是行政法三种救济途径之一，其他的两种是国家赔偿与行政诉讼。

小王在行政复议的过程汇业产生了些许好奇：“我听说过民法典、刑法典、民事诉讼法典和刑事诉讼法典。很多相关问题翻翻这几本书都能找到对应法条。可为什么感觉食品、交通、教育等方面的法律就多如牛毛牛毛，而且看起来挺杂乱的，各个地方都不一样，到底有没有统一的法典？”

三、法典化进程

说起行政法典，我国从古至今一直在探索。民法典的颁布实施更是激发了行政法学界和实务界编纂法典的热情。

早在唐玄宗时期，我国就编纂成了一部具有行政性质的法典——《大唐六典》。这也是我国古代最早的“行政法典”。《大唐六典》对中央和地方国家机关机构、编制、职责、人员、品位、待遇等都进行了较为详细的规定。至清代，《五朝会典》编纂完成，成为中国封建社会最为完备的行政法典。

1986年，在全国人大法律委员会顾问陶希晋的倡导和组织下，由法工委领导的行政立法研究组正式成立。受《民法通则》颁行的启发，陶希晋先生提出，我国已拥有刑法、刑诉、民法、民诉等四法，应该接着制定行政法和行政诉讼法，构成完整的六法体系。

但由于对行政法与行政诉讼法的目标、性质、内容、范围等都没有清晰认知或统一的意见，很长一段时间行政基本法的起草始终停留在讨论阶段。

2017年民法总则的颁布与民法典编纂行动的启动，再一次激发了众多行政法学者的热情。也许可以模仿民法典的编纂工作流程，分两步走，先制定行政法总则，再完成各分则，最后形成行政法典。

2017年12月28日，中国政法大学召开“行政法总则与行政法法典化”学术研讨会，来自学术界和实务界的众多行政法专家，展开了热烈的讨论。专家和学者们就行政法典化的必要性和实现路径充分交换了意见。

2020年，《中华人民共和国民法典》通过。习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出，“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”此后，行政法法典化的呼声日益强烈。

2021年，中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025）》（后简称《规划》）。《规划》提出：“加强对权力运行的制约和监督健全规范共同行政行为的法律规则，研究制定行政程序法。”众多学者认为（例如姜明安教授）， 编撰我国行政程序法典是完成这一重要任务，最有效和最切实可行的途径。

2021年，全国人大常委会年度立法工作计划提出，要研究启动行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。自此，我国行政法典的编纂工作正式提上日程。

四、为什么要法典化？

法典不仅是对过去经验的汇总，它更是“人类理性的结晶”，引领和推动国家法治进程。

（一）对于法治政府的构建

日前，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（下文简称《纲要》），确了立今后五年法治政府建设路线图。最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云曾指出：法典化是法治国家的重要标志，行政法典则是法治政府的重要标志。我国行政法以“控权”作为核心内容，以合法行政等六大原则为基本要求，将在我国法治政府建成过程中，发挥不可替代的作用。

姜明安教授还曾指出：中国的依宪治国和法治不同于西方的宪政和法治，其特色之一就是突出对公权力的制约规范，既强调控制公权力，把公权力关进制度的笼子，又强调激励公权力，充分发挥公权力治国理政为民办事的积极作用。 法典化、体系化后的行政法将更加清晰，更加有条理，将进一步推动我国法治政府的建成。

（二）对于普通公民

在我国精细又复杂的法律体系中，行政法作为一个单一的部门法，就占据近三分之一的江山。200多部法律，700多部法规和数以万计的规范性文件使普通人民群众往往望洋兴叹，不知如何入手，或者陷入只见树木不见森林的困境。而法典的编纂能够为我国公民提供清晰、体系化的法律指引。这对提高群众的行政法律意识，尤其是行政相对人和行政相关人对行政法的理解程度，都大有裨益。公民能够具有良好的行政法律意识，懂得行政法常见的相关规定，并于必要时刻，能够在司法从业人员的帮助下，利用行政法维护自身的合法权益，并依法监督政府和其他授权组织的对公共事务的管理工作，这一切都离不开行政法典。

五、行政法典化的路径与影响

以是否将行政法体系进行完全法典化为标准，行政法法典的编纂路径可分为两种：完全法典化进路和程序主义进路。

程序主义进路强调回应行政法实践需求，以行政活动遵循的一般性行政程序法律规范为法典的核心内容，对行政实体法、救济法等，仅部分法典化。支持此观点的学者有：姜明安教授、王万化教授、王贵松教授等人。

完全法典化进路的最终目标则指向于一个包括行政实体法和行政程序法在内的完整法典。完全法典化的具体实施路径在学界和实务界可再细分出三类。

第一类，一步到位方案。最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云认为，我国制定完整行政法典的时机已经成熟，无需模仿民法典，采用制定通则——单行法律——法典的道路或其他类似的路径。

第二类，两步走方案。先制定《行政法通则》对行政法领域的重大问题进行规范，再制定《行政法法典》。支持者包括马怀德、钟瑞华，李洪雷等人。但上述三位教授同时也认可“三步走”方案。

第三类，三步走方案。先制定行政法总则，再完成行政法各分则或分编，最后形成完整的行政法典。支持者包括应松年，马怀德、薛刚凌、章志远、钟瑞华，李洪雷等人。章志远教授就认为，我国应先采取“提取公因式”的办法，将行政法基本概念、基本原则、权利义务等行政法律制度中具有普世性和引领性的规定纳入总则，构建起行政法典的基本框架。再根据实际情况制定行政救济法等分编。

第四类：四步走方案。先完善《国家赔偿法》《行政复议法》等行政单行法，再分三步走制定行政法总则、分则/分编，最后形成行政法典。该观点代表人物有杨登封教授。

“行政法典化”只有五个字，但学界与实务界却对行政法典的性质与具体实现路径产生了五种以上的分歧。而学界与实务界争论的核心问题可以归纳为以下几点。

（一）行政法本身的特质

民法调整的是平等主体之间的权力与义务关系，其体系核心是“权利”，根本思维方式也是请求权基础思维。与民法不同，行政法调整的是“官”与“民”这对不平等主体之间的法律关系，“行为”则是基石性概念，作为桥梁连接着双方主体。不同政府部门和不同的行政领域的行政“行为”差异巨大。因此，包括姜明安教授在内的诸多学者认为：在行政法领域，程序与救济的规则比实体法律规定更加具有普适性，也更适合被归纳入统一的法典。例如，具体的行政领域包括市场监管、卫生、教育、互联网、生态环境等。其中每个领域的具体行政行为都千差万别，将其体系化法典化的难度极大。但是政府信息公开、行政处罚、行政许可、行政复议等行政程序或行政救济程序互相都有着较大的重合之处。因此，也正如美国行政法学者施瓦茨所说， “行政法的焦点在于行政程序——行政机关行使权力所必须遵守的程序”，而不是实际的行为本身。结合考虑统一法典化的立法难度，对行政程序进行法典化才是最实际和有效的做法。

但钟瑞华与李洪雷教授认为：第一，制定完全对行政法典并不意味着完全取代和吸收部门行政法，就像民法典并没有完全涵盖公司法、保险法等单行法。完全的行政法典只涵盖有共识性的、稳定性较强的行政法规则，专门的部门领域例如市场监管、卫生、教育等，还是由部门行政法规定进行规范。第二，只将行政程序法进行法典化存在名不副实的问题。仅就程序进行规定难以凸显实体法的重要性。另外，制定出的法典在体系结构和规范容量上也存在瑕疵。

不过，也有学者认为，制定行政程序法典并不意味着完全忽略实体法部分。二者可以在部分领域兼容。行政法的有些规则即有实体性质，又有程序性质，例如行政主体规则等。因此，在行政程序法典中纳入这些规则也是可行和必须的。但法典的主要内容还是程序规则。

（二）制度准备

倡导“一步到位”制定完全版行政法典的梁凤云先生认为，我国当前已经具备深厚的制度积累。行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法等“行政五法”已经构成了我国行政法典的基本框架和基本思路。此外，我国还有200多部法律，700多部法规和数以万计的规范性文件来规定各个领域各个地区的行政法空间。因此，梁凤云先生认为我国行政法典编纂工作已拥有深厚的制度基础。

但反对完全法典化进路的姜明安教授也指出：我国法规基础虽然深厚，但实际上却较为庞杂与分散。要将200多部法律，700多部法规和数以万计的规范性文件都编纂成一部法典，即使不是不可能，也是很难或者现阶段无法做到的。而且我国正值行政体制改革与转型时期，各种行政实体法律制度仍未定型，这与法典稳定的客观特质相矛盾。法典是对社会生活的高度抽象处理，而我国当下的社会生活却在积极革新，且各地区各层级的行政体制差异较大。因此，异质性的单行立法更符合我国行政机关灵活解决实际问题的客观需求。综上，许多教授认为，我国当下的制度环境尚不支持编纂完整的的行政法典。

（三）实践因素

当今世界各国还没有编纂行政实体法典成功的案例。王万华教授在整理遍布全球各大洲共30个国家或地区的行政法典后发现，各个国家均采取了程序主义的进路，只对行政法的实体部分进行有限的法典化。尽管“荷兰看似是个例外，其于1994制定了集行政实体规则和程序规则为一体的《基本行政法典》，但法典的内容主要还是行政程序法。”从域外各国的实践经验来看，编纂完整版的行政法典的可行性还有待商榷。

但是，许多学者也强调，我国当今的实践基础与域外国家数十年前的实践基础有非常大的差异。因此，我国行政法典化进程的实施可行性也完全不同。第一，我国有丰富的行政改革智慧与行政审判实践经验可以提炼。第二，随着多年以来法治政府与依法治国的推进，我国在立法、司法、执法三方面都有着丰富的实践经验积累。立法方面有行政五法作为法治政府的框架。司法方面，人民法院每年审理四十多万件各类行政案件。执法方面，则有六十多个行政管理领域数以亿计的实践案例。综上，我国的实践基础与域外国家编纂行政法典时的基础有非常大的区别。

六、行政法典将深刻影响日常生活

尽管学界与实务界尚存在巨大分歧，但法典化对我们生活带来的便利却是清晰可见的。依旧以小王的亲身经历为例：

首先，在实体规定方面，小王认为《上海市非机动车管理条例》作为下位法限缩上位法《道路交通安全法》规定给予行政处罚的幅度范围，违背了下违法不得抵触上位法的规定。对于《上海市非机动车管理条例》是否真的违背《道路交通安全法》相关规定，本文暂不讨论。但是，法典化体系化后的行政法律规定，必定将会使交通安全方面的规定更加清晰，既方便司法界裁决，也方便小王查阅相关资料。

其次，在救济程序方面，小王在申请行政复议的途中遭遇了些许挫折并产生了不少疑惑，在上海市“一网通办”平台和市政府网站来回“奔波”。这其实涉及到了信息技术与现代行政的结合问题，属于行政法与公共管理学科的交叉地带。在信息时代，行政机关可以借助信息技术快速处理行政事务，上海市“一网通办”和浙江省的“浙里办”就是典型的例子。同时，在行政内部和公民之间，信息与数据流通共享程度的逐渐增大，客观上对行政权力运行的透明性也提出了更高的要求。而信息时代带来的一系列变化，在法律上则体现为行政程序的完善与革新。法国于2015年10月出台的《公众与行政机关关系法典》就对公众对电子提交权、电子申请受理与服务、行政文件获取等领域作出了特别的规定。相信在我国行政法典颁布实施的那天，类似小王的公民能够在寻求行政救济的路上走得更加舒心。

参考文献

[1] 郭修江,杨科雄,王佶腾. 新时代行政立法的法典化[N]. 人民法院报,2021-02-05(005).

[2] 王贵松：《我国行政法法典化路径》，载微信公众号“行政法实务”，https://mp.weixin.qq.com/s/rII4XoyM-CsB7Kyy4o4pxQ

[3] 梁凤云：《直接制定行政法典的时机已经成熟》，载微信公众号“民主与法制周刊”， https://mp.weixin.qq.com/s/cC4AfqKE0FlA6hoDp8yMbQ

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[5] 屈赫赫、贺伊杰：《争鸣 | 应松年、马怀德、姜明安、薛刚凌、杨登峰、钟瑞华、李洪 雷、章志远：我们应当如何实现行政法法典化？》，载微信公众号“民主与法制周刊”，https://mp.weixin.qq.com/s/j9Ge0cJ95WrSePxzde7B9w

[6] 姜明安.关于编纂我国行政程序法典的构想[J].广东社会科学,2021(04):220-232+256.

[7] 钟瑞华,李洪雷.论我国行政法法典化的意义与路径——以民法典编纂为参照[J].行政管理改革,2020(12):72-79.

[8] 王万华.我国行政法法典编纂的程序主义进路选择[J].中国法学,2021(04):103-122.

[9] 章志远.中国特色行政法法典化的模式选择[J].法学,2018(09):86-94.

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本文责编 ✎ Zorro

本期编辑 ✎ Leila

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