亲历者分析：张庭案中裕华区市监局的行政处罚有问题吗？

编者按：张庭等涉网络传销事件引发公众广泛热议，这其中涉及颇多法律问题值得我们关注。该文以亲历者的第一视角对该事件进行了回顾，对关键节点的关键事件进行了图表化重现，并对其中所涉及的管辖、办案期限、合理再罚、超前办案等问题进行了较为深入地分析，值得阅读！

作者简介

罗世龙，武汉大学法学院2019级本科生，武汉大学青年马克思主义者培养工程第六期学员。

目  次

一、导言：张庭案基本情况简介

二、正文：张庭案部分法律分析

（一）无权管辖

（二）重复管辖

（三）办案期限涉嫌严重超期

（四）到底如何理解一事不再罚？

（五）预卜先知？：不合理的超前立案

笔者目前正在北京某律所实习，有幸亲自深度参与张庭、陶虹网络传销案件，日前，该案行政处罚听证程序业已结束，最终听证结果尚未可知，为了让关注该案的公众更加深入地了解与本案有关的相关情况，同时也是为了在诸多新闻报道中传递最真实的声音，笔者写就该篇法律分析文章，拟对裕华区市监局行政处罚部分涉嫌违法或不合理之处进行归纳总结。需要专门说明的是，为集中论述考虑，本文不涉及事实证据部分的法律分析，也不涉及此次听证会前后办案机关各种处理做法的法律评析，但其实这两部分中裕华区市监局的做法也并非没有问题。

一、导言：张庭案基本情况简介

在具体展开法律分析之前，有必要先对该案的基本案情进行简要介绍以防止给大家造成不必要的误解：

自张庭（原名张淑琴）淡出娱乐圈之后，其与老公林瑞阳（原名林吉荣）一起从商，共同创建了化妆品“TST庭秘密”品牌，短时间内即让该品牌护肤品成为当红品牌，销售量更是猛增。然而，就在张庭事业最辉煌之时，于2021年5月份，“TST庭秘密”运营主体达尔威公司因为涉嫌网络传销被湖北省保康县市场监管局立案调查，就在保康县市场监管局调查过程中，2021年6月石家庄市裕华区市场监管局也开始立案调查达尔威公司及关联主体（这里涉嫌重复管辖，后文法律分析部分有所论及）。在调查过程中，裕华区市监局以“涉传”为由查封、冻结达尔威公司及关联主体的巨额财产，引起各方舆论强烈关注。2021年9月3日，湖北省保康县市场监管局正式下发行政处罚决定书，拟没收达尔威公司违法所得人民币共计19279910.18元并罚款人民币1700000.00元。此时，裕华区市监局并未终止调查，而是继续调查并向达尔威公司出具“石裕市监限提（2022）001号”《限期提供材料通知书》，要求达尔威公司限期提供与涉传有关的各种材料。2022年1月8日，达尔威公司出具复函对石家庄市裕华区市场监管局作出回复，质疑裕华区市监局并无管辖权等事宜。此后，裕华区市场监管局继续进行调查，并于2022年7月29日下发“石裕市监罚告〔2022〕F01号”行政处罚告知书，拟对包括张淑琴、达尔威公司、林吉荣、陶虹在内的十九名主体进行处罚，拟没收违法所得共计人民币11332553528.13元，并对达尔威罚款1600000元。2022年11月7日，张庭网络传销案事件迎来最新进展，据多家媒体报道，历时四天的听证会于当日结束。最终，办案人员坚持认为张庭公司构成传销，但张庭公司的代理团队（该团队由中国政法大学何兵教授牵头组织的三十位左右律师组成，笔者系其中两名律师的律师助理）则认为不构成，并建议撤案。实际上，除了在是否构成传销这一争点上，双方各执一词、僵持不下外，在其他方面也存在较多争议（部分争议如下文所述）。

简要来说，从事件的时间发展顺序上来看，本案基本情况如下表所示：

而前后两次行政处罚决定之对比（保康县处罚在先，裕华区处罚在后），如下表所示：

另外，裕华区市监局拟处罚告知书中当事人间关系如下图所示：

二、正文：张庭案部分法律分析

关于裕华区市场监管局对达尔威等行政相对人作出没收违法所得、罚款等行政处罚决定这一行政行为涉嫌违法或不合理之处，兹总结并论述如下：

（一）无权管辖

裕华区市场监管局其实根本无权管辖该案。因为根据当时有效的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第九条之规定：

“电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的违法行为由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。

平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。”

可知，电商经营者违法行为（即本案网络传销行为）应由其住所地或者实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。而裕华区既不是相对人住所地也不是相对人实际经营地，故可知，对于本案而言，裕华区市场监管局实际上并无管辖权。

尽管当时有效的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定：

“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

以及第七条规定：

“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。”

这似乎表明只要有违法行为发生于裕华区，裕华区市场监管局对此就能够管辖。但是，该部门规章第六、七条之规定仅是针对市场监管行政处罚作出的一般规定，第九条规定则是针对电商违法行为行政处罚作出的特别规定，根据特别法优于一般法的法律适用原理可知，针对本案管辖问题，应当优先适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第九条之规定而非第六、七条之规定。

此外，裕华区市场监管局引用《反不正当竞争法》第二十条之规定以对相对人虚假宣传行为作出行政处罚，然而，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十条之规定：

“对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等大众传播媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地市场监督管理部门管辖。广告发布者所在地市场监督管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移送广告主、广告经营者所在地市场监督管理部门处理。

对于互联网广告违法行为，广告主所在地、广告经营者所在地市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。

对广告主自行发布违法互联网广告的行为实施行政处罚，由广告主所在地市场监督管理部门管辖。”

可知，针对违法广告行为，应由广告发布者所在地、广告主所在地或者广告经营者所在地市场监督管理部门管辖。而裕华区既不是广告发布者所在地，也不是广告主所在地，更不是广告经营者所在地，故裕华区市场监管局对相对人虚假宣传行为并无管辖权。

也许会有人以《工商总局关于进一步做好查处网络传销工作的通知》第三条规定：

“……网络传销案件由违法行为发生地工商、市场监管部门负责查处。涉及多个地域或者违法行为发生地不易确定的网络传销案件，由最先立案的工商、市场监管部门或者主要违法行为发生地工商、市场监管部门负责查处……”

为基础，主张只要相对人确实在裕华区实施了违法行为，裕华区市场监管局对此就有管辖权。但是，作为部门规范性文件的《工商总局关于进一步做好查处网络传销工作的通知》在效力层级上低于作为部门规章的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，而且，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》实施于2019年，新于发布实施于2016年的《工商总局关于进一步做好查处网络传销工作的通知》，根据上位法优先于下位法、新法优先于旧法的法律适用原理可知，于本案中，理应优先适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》而不是《工商总局关于进一步做好查处网络传销工作的通知》，故，实际上裕华区市场监管局对本案并无管辖权。

综上所述，裕华区市场监管局对相对人违法行为并无管辖权，其立案调查行为本身既已违法。

（二）重复管辖

退一步讲，即使承认可以依据《工商总局关于进一步做好查处网络传销工作的通知》第三条之规定得出：因相对人违法行为发生于裕华区，故裕华区市场监管局有权管辖本案。然，裕华区市场监管局立案调查也因涉嫌重复管辖而违法。

依据《工商总局关于进一步做好查处网络传销工作的通知》第三条规定：

“县、市级工商、市场监管部门查处网络传销案件，应在立案前或立案同时逐级报备至省级工商、市场监管部门。报备内容应包括：涉案主体名称，涉案主体利用网络平台进行传销活动的官网域名及会员管理平台域名、注册地或主要涉案人员姓名、住所地，案件线索来源，立案时间及案情简要介绍等情况。上级工商、市场监管部门经比对后，发现其他工商、市场监管部门已经对同一涉案主体立案查处的，应及时将相关情况通报下级工商、市场监管部门，并做好案件查处的协调指导工作。各省级工商、市场监管部门应加强系统内外横向沟通，调度掌握全面情况，及时组织案件查处。

网络传销案件由违法行为发生地工商、市场监管部门负责查处。涉及多个地域或者违法行为发生地不易确定的网络传销案件，由最先立案的工商、市场监管部门或者主要违法行为发生地工商、市场监管部门负责查处。发生争议的，按照有利于案件打击处置、保证案件公正处理的原则协商解决；协商不成的，由共同上一级工商、市场监管部门指定有关工商、市场监管部门立案查处。重大、疑难网络传销案件，由工商总局指定管辖。”

可知，若多个市场监管部门针对同一网络传销案件进行查处，应由最先立案的市场监管部门负责查处。而在裕华区市场监管局于2021年6月5日立案调查之前，保康县市场监管局实际上已于2021年5月25日立案调查该案件。因而，裕华区市场监管局立案调查行为已构成重复管辖，裕华区市场监管局理应撤销该案，协助保康县市场监管局进行调查，而不是另行调查。

此外，根据《工商总局关于进一步做好查处网络传销工作的通知》第三条规定可知，裕华区市场监管局在对本案进行立案调查前或者立案同时应逐级报备至省级市场监管部门，或许正是由于裕华区市场监管局并未按照规定逐级报备，所以才会导致重复管辖情形的出现，毕竟，在保康县行政处罚决定书中已经写明，保康县市场监管局在立案前已经逐级报备至省级市场监管部门，若裕华区市场监管局立案时也如此作为，则不应出现重复管辖情形。

（三）办案期限涉嫌严重超期

裕华区市场监管局自立案之日起至下发行政处罚告知书止，前后逾一年，早已超过法定办案期限。

无论是依据旧部门规章《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条之规定：

“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。

案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。”

还是依据新部门规章《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条之规定：

“适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。

案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定、权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款等时间不计入前款所指的案件办理期限。”

我们都能看出，裕华区市场监管局办理该案件已严重超期，涉嫌程序违法。

（四）到底如何理解一事不再罚？

裕华区处罚紧随保康县处罚之后，并未给相对人合理的整改期间，有违《行政处罚法》所规定的处罚与教育相结合原则，有违《行政处罚法》立法意旨。

要想准确判定裕华区处罚与保康县处罚二者间的关系就不得不对行政法上的一事不再罚原理（区别于行政处罚法第29条所规定的对同一违法行为不得进行两次以上罚款的行政处罚这一具体法律适用规则）进行深入认识。

1.理论简介

（1）何为“一事不再罚”之“一事”？

一事不再罚的实践争议点相当一部分在于如何判断“一事”。总体而言，“一事”分为自然事件之“一事”与行政相对人违法“一事”两大方面。其中，自然事件之“一事”并不含规范判断/价值判断，只要有主体存在，并进行一定的活动或者保持某种状态的存在，即可构成一个自然事件，而不考虑该活动主体的意志因素和活动后果。如果活动停止或发生改变或者主体发生了变化，则该事件即行终止，同时，一个新的事件也立即开始。

行政相对人违法“一事”之判断则充满了价值判断色彩。行政相对人的违法构成，是指决定相对人某一行为应受行政处罚制裁所必须具备的一切主、客观要件。通过梳理学界各说可以发现，相对人违法之“一事”的判断主要有三种学说，一为“目的动机说”，即将行为人的目的和动机作为一个实质性的区别标准，用于判定是否属于“一个违法行为”。此说代表人物是姜明安教授，其曾直言：“一个违法行为是指同一行为主体基于同一目的和动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为过程的违法行为。”二为“法律规范说”，即强调认定“同一违法行为”的标准是该行政违法行为所违反的法律规范是否同一。该说代表人物是方世荣教授，其认为：“同一违法行为即同一违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律、法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。”三为“构成要件说”，即借用刑事法犯罪构成要件理论作为认定是否是“同一违法行为”的方法，认为“一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。……同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。……只能根据违法构成的理论进行分析，符合一个违法构成，就是一个违法行为；符合数个违法构成的就是数个违法行为。……同一依据是指同一法律依据。”学者胡锦光教授也持构成要件说，比如，其认为“判断是否是同一个违法行为，关键在于违法行为的构成要件。即符合法律、法规及行政规章规定的违法构成要件，就是一个违法行为；如果符合两个违法行为的构成要件，就是两个违法行为。”此外，实际上，余凌云、章志远教授等学者也主张“构成要件说”。综合来看，目前通说是“构成要件说”。若采纳构成要件说，这就意味着只要一个违法行为的主观方面或者客观方面发生了改变，那么这一违法行为既已终止，此后若出现新的违法行为，应认定为另一独立的违法行为。需要注意的是，这里的“构成要件”实际上是一种规范评价，这就意味着可能存在的一种情况是：即使行为人的构成要件故意在自然意义上未发生改变，但是考虑到规范评价因素的介入，也可以在特定情况下认定行为人的构成要件故意实际上发生了改变（规范评价意义上的改变），从而区隔开旧的违法行为与新的违法行为。这就是后文所言的“切割法”之理论基础所在。倘若不采现有通说构成要件说，切割法反而很难说得通。

关于“一事”判断的简要框架图如下图所示：

一事：同一违法行为框架图

（2）持续行为与一事不再罚

在刑法中，持续犯又被细化为继续犯与状态犯两种犯罪形态。与此相似的，在行政处罚中，也存在两种违法形态。区分“继续犯”与“状态犯”，通常应看是否存在行为与法益侵害状态的同时持续，能否持续性地满足构成要件符合性（该当性）。在“继续犯”中，违法行为虽然已经形成，但是其仍然在持续地侵害法益，而且违法后果伴随着时间的延长而增加。例如，超速行驶行为中，车速一直超过了限速标准，那么，该违法行为就一直在侵害着公共交通安全，并且随着时间的延长而扩大着危害后果。而在“状态犯”形态中，违法结果已经固定，违法构成已经形成，时间的延续仅仅是状态的持续。例如无证驾驶、超载、车辆改装等。

“继续犯”在被发现之时，可以采用切割法将此前持续之行为划分为“数事”并进行处罚，但是，“状态犯”在被发现之时，对于其此前的状态，无论存续多久，都只能作为“一事”处理，而不能分割为“数事”。

对行政法上的“继续犯”和“状态犯”适用一事不再罚原则时，处断的措施是有差别的。“继续犯”通常采用分割方式已如前述，对于“状态犯”的处罚，要根据其自身特点采用相应的措施。因为，“继续犯”是动态的，所以，行为主体的消极不作为即可终止违法行为，执法人员强行禁止也可以终止违法。例如超速，要么当事人不再积极主动驾车超速，要么执法人员强行制止其继续超速行驶即可。但是，对于“状态犯”，当事人消极的不作为难以消除违法状态，当事人只能通过积极的作为方式才能予以消除。例如无证驾驶、超载及车辆改装，当事人只能通过积极的作为方式才能予以消除，如要主动拿到驾驶证、主动减除超员/载、恢复车辆至改装前合法状况等。同时，有些时候，执法人员也不是简单地强行终止该违法状态就能解决问题，而是结合“状态犯”具体违法情形，依据自身裁量权，做出不同的处罚决定。如在发现“状态犯”之后，如果执法现场在交通不便的偏远地区，或者晚上，马上制止当事人继续驾车，当事人可能就无所适从，这样的执法也过于僵化和缺少人文关怀。

在上述“状态犯”被查处并受到处罚的同时，如果在行政主体裁量下，允许其在一定的时间和地段范围内继续行驶，则在此阶段，行政主体（包括已做出处罚之主体和其他行政主体）不得再次做出重复处罚行为。例如，在闹市区查处无证驾驶，如果立即终止其驾车行为则会造成交通阻塞和其他不利后果，行政处罚主体应该允许其继续驾车驶离该地，并规定在此后的合理期限（如２个小时）内不再做出同样的处罚，否则有违一事不再罚原则。但是，如果在行政处罚主体限制的合理时间之后或地段之外，当事人仍然没有改变原来的违法状态，则随后的处罚将不违背一事不再罚原则。因为前期的行为已由一个完整的行政处罚予以终结，在行政处罚主体许可的合理之宽限条件失效（即时间的经过或规定地段之外）之际，原来的状态已经处理完毕，随后的状态另行起算，成为一个新的“一事”。

（3）小结

总之，无论是何种行为（状态或动作），只要其主观表现被改变，作为一个行为的延续性就被切断。因为按照前述通说“构成要件说”，若作为违法行为构成要件之一的主观方面发生变动，当然就会影响到违法行为本身，从而区分开前行为与后行为。进而可知，对于违法行为，如果行政执法主体已经将处罚决定向其告知，则该行为就已经得到一个完整的处罚，即使动作以后继续，但是，由于构成要件故意改变，随后的行为应该重新起算。这里的构成要件故意改变实际上主要是一种规范意义上的改变，因为有可能此时行为人的故意实际上自始至终持续着，并未中断。此外，这一判断并不因违法行为究竟系“继续犯”或者“状态犯”而有所区别，因为从违法行为构成要件方面来看，二者均属持续性违法行为，具有相同的构成要件。尽管“状态犯”中的“行为”并非如“继续犯”那般具有持续性，但是其具体违法状态的改变是基于具体“行为”而发生的，也就是说，“状态”变更的必要前提是“行为”发生，而“行为”发生就意味着构成要件的改变。

实践中最能体现前述理论总结的情形就是交通行政处罚领域中的违法停车行为：如果行政执法人员已经通过某种方式告知其处罚，则自当事人获悉之时，该行为即行终止，随后，车辆继续违法停占道路的行为已经属于一个新的行为。也许这个例子大陆地区民众觉得匪夷所思或者不太合适，但是在台湾地区确实很容易被理解，因为这种做法有相应的法律规范支撑。比如，为了督促违法停留的车辆尽快驶离，采用切割法，以一定的时间为基准，对违法停车行为进行划分，台湾地区“道路交通处罚条例”第85条之1将“每逾二小时”作为得为连续举发之规定。早在2005年，其“大法官解释释字第604号”就认为：“以‘每逾二小时’为连续举发之标准，衡诸人民可能因而受处罚之次数及可能因此负担罚锾之金额，相对于维护交通秩序、确保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度。惟有关连续举发之授权，其目的与范围仍以法律明定为宜。”其解释理由书中也阐述道：“如考量该违规事实之存在对公益或公共秩序确有影响，除使主管机关得以强制执行之方法及时除去该违规事实外，并得藉举发其违规事实之次数，作为认定其违规行为之次数，即每举发一次，即认定有一次违反行政法上义务之行为发生而有一次违规行为，因而对于违规事实继续之行为，为连续举发者，即认定有多次违反行政法上义务之行为发生而有多次违规行为，从而对此多次违规行为得予以多次处罚，并不生一行为二罚之问题，故与法治国家一行为不二罚之原则，并无抵触。”再如，2012年10月24日，大陆地区深圳市人大常委会提请深圳市第五届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议的《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例修正案（草案）》规定：公安机关交通管理部门，对持续违法停车的，可每六小时处罚一次。在非繁忙路段持续违法停车的，可以每二十四小时做出一次相应的处罚决定。在新加坡、我国香港等发达国家和地区也早就有类似做法。

2.具体运用于本案时的结论

案涉传销活动应认定为“状态犯”而非“继续犯”，因为传销活动中发展人员之行为仅在一定时间段内即可完成，但是，其后所持续的不法状态并不会随发展人员之行为停止而自动终结，也即，虽然在传销活动中，不法行为业已中止，但不法状态往往仍在持续之中。所以，仅仅要求行为人停止作为尚不能彻底消除传销活动带来的不法影响，还需行政机关针对具体情形要求行为人作出相应的行为来消除传销活动带来的不法影响，这就需要行政机关给行为人预留合理的履行期限。

然而，在保康县市场监管局于2021年9月3日针对达尔威作出行政处罚决定书后，裕华区市场监管局并没有为达尔威预留出任何整改时间以促使达尔威消除其此前违法行为带来的消极影响，而是直接对达尔威2021年9月-2022年7月的违法活动予以处罚，这不符合具体适用于状态犯时的一事不再罚原则，有仅仅为了处罚而处罚之嫌，与《行政处罚法》所规定的处罚与教育相结合原则相悖。

（五）预卜先知？：不合理的超前立案

裕华区市场监管局针对相对人2021年9月-2022年7月间的违法行为作出处罚决定，但是其立案时间却是2021年6月5日，远远早于违法事实开始时间，也即，裕华区市场监管局在应查处之违法事实发生以前业已立案，这属于超前立案，既不符合立案条件，也不符合常理。

退一步说，即使不认可案涉传销活动是状态犯的结论，而认定组织传销活动系继续犯。裕华区市场监管局的做法也并不合理。诚然，针对继续犯，可以采取切割法将此前持续之行为划分为“数事”进行处罚，但是这样做的前提是，之前已有行政机关告知相对人达尔威其商业营销模式因涉嫌传销而违法并处罚之，而达尔威此后不顾该告知及处罚决定，继续从事违法活动，然后另有行政机关再次发现该违法事实并立案调查、予以处罚。可是在本案中，实际上是裕华区、保康县市场监管局于同一时段内先后立案调查，针对的都是达尔威同一违法事实（在2018年1月1日-2021年7月这一时间段内构成重合），并不符合切割法适用的具体场景。倘若裕华区市场监管局系在保康县市场监管局立案调查并作出处罚决定一段时间后再次发现达尔威组织传销活动，然后立案调查并对此作出处罚决定，这才符合切割法适用之场景，才没有违反一事不再罚之原理。

换句话说，行政机关立案的前提应是其已初步发现相对人可能涉嫌某些违法行为，然后立案进行进一步调查核实，以确认相对人是否确实构成违法活动，若构成，则其行为究竟违反何种法律规范，应负何种法律责任。而具体就本案而言，裕华处罚决定所针对的事实系发生于2021年9月-2022年7月，则裕华区市场监管局应于2021年9月及其以后立案调查，怎么可能是在2021年9月之前的2021年6月5日立案呢？难道裕华区市场监管局的工作人员能够未卜先知相对人必定会在保康县处罚后2021年9月-2022年7月间继续实施违法行为？这显然不符合常理。

本文责编 ✎ 稻壳豚

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