热点聚焦 | 李文钊：论应急事件的国家治理体系
来源：《北京日报》2020年3月9日，略有删减
李文钊｜中国人民大学公共管理学院教授
始于2019年12月发生于武汉的新型冠状病毒感染的肺炎疫情，正在对中国人民的生命安全和身体健康产生危害，进而对中国经济社会运行带来了较大风险。中共中央政治局常务委员会先后两次召开专题会议，讨论肺炎疫情防控，并将疫情防控作为当前中国的头等大事。在全国人民共克时艰应对肺炎疫情的同时，2020年2月3日召开政治局常务会议在进一步部署肺炎疫情防控工作的同时，率先提出：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”。这说明，我们党具有较高的学习和反思能力，不仅着眼于当前问题的解决，而且着眼于从制度和体制机制建设出发避免类似危害事件的发生，减少应急事件对中国影响。
一、中国需要进一步完善国家治理体系和治理能力
疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，它要求我们进一步完善中国的国家治理体系和治理能力。一个国家的治理体系和治理能力建设，最终是要解决本国所面临的问题与挑战，实现人民富裕和国家繁荣。没有良好的治理，国家很难实现可持续发展和长治久安。正是因为我们党认识到国家治理体系和治理能力对于中国的重要性，先后在十九届三中全会和十九届四中全会对中国特色的国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署。十九届三中全会主要是从深化党和国家机构改革来推进国家治理体系和治理能力现代化，十九届四中全会则是从坚持和完善中国特色社会主义制度来推进国家治理体系和治理能力现代化，通过这两次会议，中国特色的国家治理体系和治理能力正在形成之中。
由于公共问题和事务的复杂性、动态性和确定性，中国在应对这些事项中形成了一些体制机制。其中，比较典型的包括：横向的“五位一体”的战略布局，它要求中国在进行国家治理时，按照政治、经济、社会、文化和生态来推进国家治理，并且形成了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护的政府职能体系；纵向的“上下分层”和“条块结合“的体制，它要求中央和地方各司其职，条条负责专业性事项，块块负责属地事项，条专和块统相结合是未来改革方向；跨区域的一体化和都市圈战略，中国根据城市发展规律，当前正在推行京津冀协同发展战略、长三角一体化发展战略和粤港澳大湾区发展战略，促进区域治理体系和治理能力现代化。应该说，这些体制机制的改革、演化和创新，既反映中国国家治理体系的韧性，也反映了我们所具有的学习能力和适应能力。当然，中国也认识到应急事项在国家治理中的重要性，并且尝试建立国家应急管理体制。不过，与人类所面临的不确定性和复杂性挑战相比，国家应急管理体制在国家治理中的重要性还没有得到突显，这使得在防灾减灾应灾能力还不足。
国家应急管理体制和常态管理体制应该成为国家治理体系的车之两轮和鸟之两翼，两者应并行发展、协调运行和共同推进，从而实现国家长治久安。这是一个不确定性时代，可以预期人类将面临各种突发事件的挑战，这使得国家要按照应急和常态两种事件状态来分别建立运行体系，使得国家很快能够在不同运行系统中有效切换，从而避免应急事件对整个体制有效性的冲击。尽管中国经过2003年SARS危机、2008年的汶川地震之后，开始重视国家应急管理体制建设，如形成了应急预案、应急的体制、机制和法制的“一案三制“，《突发事件应对法》等法规相继出台，中国也成立了应急管理部。但是，从当前肺炎疫情应对来看，这些体制还没有得到很好的运行。究其原因，我们仍然需要对应急事件给予更高层次的重视，将它放在与常态管理同一个层次来思考。对中国而言，从理想状态来看，应该尽量避免应急体制的启动，与此同时，当应急事项发生时，应急体制能够很快启动。简而言之，中国在建立应急和常态管理体制之后，要有能力同时在三种模式之下运行，即应急管理体制模式运行、常态管理体制模式运行和应急与常态管理体制并行运行。以新型肺炎疫情防控为例，中国当前面临的挑战就是需要能够将应急管理体制和常态管理体制同时运行，一方面在应对疫情的同时，另一方面要保证经济社会正常运行。这很显然，对于中国是巨大挑战。从另一方面来说，当中国能够同时适应应急事件和常态事件的运行时，中国国家治理体制的弹性会更大。
二、建构职责明确、依法行政的国家应急管理体系
从公共管理的视角看，应急事件可以看作是公共管理面临的另一种类型的任务，这种任务能否有效解决，关键取决于应急事件属性能否与应急管理体制有效配合。事实上，人类也可以从其应对常态事项中学习和借鉴应对应急事件的方法和措施，同样也可以从应对应急事件中来完善常态管理，通过对应急和常态事件的管理来提升对环境的适应能力。十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革，目标是建构系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，对于政府治理而言，其目标是建构职责明确、依法行政的政府治理体系。因此，系统完备、科学规范、运行高效的职能体系不仅是对常态事件治理的要求，也是对应急事件治理的要求。要建构系统完备、科学规范、运行高效的国家应急管理体系，一方面要明确各级政府和部门在应急事件管理方面的职能，另一方面要形成与职能相匹配的体制机制，使得职能能够转化为治理效能。
根据应急事件自身的属性来配置中央与地方的职能，形成发挥两个积极性的国家应急管理体系。根据2007年出台的《突发事件应对法》，突发事件被定义为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类。在这四类事件中，自然灾害、事故灾难一般会局限于当地，它属于地区性事件，而公共卫生事件和社会安全事件通常由发生在当地，但又可能引发成为全国性甚至全球性应急事件，其中公共卫生事件最为突出，一个地方的传染病有可能成为全国性、甚至全球性公共卫生事件。很显然，中国当前的肺炎疫情就是一个公共卫生事件从地区性扩散为全球性的典型，如果疫情能够在武汉一个地区得到有效控制，就不可能产生全球性公共卫生事件。因此，国家应急管理体系首先需要根据应急事件的特性在分配中央与地方政府职责，通过明确中央与地方各自在应急事件上的职责，来形成中央与地方应对应急事件的合力。
由于应急事件本身的突发性、不确定性等特点，这使得应急事件的处置和应对需要赋予地方政府。而一旦应急事件涉及多个区域时，或者地方政府不足以应对，以及地方性应急事件可能发展成为全国性时，中央政府需要对应急事件进行不同程度的介入。介入的方式可以各种多样，如提供专业支撑、人力物力保障和制度支持等。通过明确地方政府的职责，这使得地方政府拥有应急事件的优先处置权，当职责和权力相对称时，我们既可以及时处置应急事件，又可以避免地方性应急事情因为处理不力而发展为全国性应急事件。对应急事件的处理中，公共卫生事件就有可能因为处理不力而发展成为全球性公共卫生事件，从而使得整个国家的经济社会运行秩序受到挑战。在应急事件的治理中，中央政府应该更多在决策咨询、体制机制建设、支持援助、监督检查等方面发挥作用。中央政府要起到“风险“最后兜底角色，加强对地方各级政府应对应急事件的规划，在预防应急风险方面可以发挥更大作用，同时还需要督促各级地方政府及时处理和应对应急事件，避免应急事件的扩散，减少应急事件对经济社会的影响。
基于应急职能，建立应急状态下社会运行的法律体系，形成依法行政的国家应急管理体系。法治不仅是解决常态社会运行的重要工具，也是处理应急事件的关键手段，其核心是要建构与应急状态相符合的法律秩序。对于应急事件的依法处置，要区分两种情况：一种是根据法律来处理应急事件，此时的依法行政是狭义的，强调法律适用于应急事件；另一种是因为应急事件而社会陷入应急状态，这里不仅应急事件需要依法处理，而且整个社会的运行都需要按照应急状态下的法律规则来运行。当前，前面一种情况，中国已经形成了比较完备的法律体系，如《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《防震减灾法》等，并且还可以根据需要建立新的法律体系。对于这类事件，需要按照法律依法行事。目前，比较困难的是，当整个社会因为突发事件而不能够按照常态运行时，应该遵循什么样的法律体系。或者，当一个社会需要在常态和应急两种状态同时运行时，需要遵循什么样的法律体系，这是当前中国面临一个难点。正是在这个意义上，2020年2月5日，习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，强调全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障，正是要解决当疫情防控持续很长时间时社会如何依法运行。
三、完善国家应急管理体制，促进应急问题的有效解决
系统完备、科学规范、运转高效的国家应急管理体系需要体制支撑，通过体制来保证职能实施，实现依法行政，促进应急问题的解决。对于一个完善的国家应急管理体制，至少应该包括行政决策、行政组织、行政执行、行政协同、行政合作、行政监督等体制。而这一体制运行的基础则是上面的职能在各个治理主体中有效配置，通过体制来解决应急问题。
行政决策体制是当前国家应急管理体制最重要组成部分，它直接决定整个体制是否启动，以及后续其他体制的运行。根据前面的职责配置原理，为了避免将地方性、小范围的应急事件上升到全国性、全球性的应急事件，就需要将决策权力配置给地方政府和专业人士，真正实现一线处理和解决问题。对于自然灾害、事故灾难而言，国家应急管理体制中的行政决策相对较容易，发生之后可以由所在地区处理，而当地没有能力时，可以由国家来帮助。而当自然灾害、事故灾难涉及跨区域时，可以由国家来进行协调。目前，比较困难的是公共卫生事件，它通常起源于本地，但是在处理不好时可能引发全国性公共卫生事件，这次肺炎疫情就是典型。在这种情况之下，我们仍然需要将决策权力配置给地方政府，让他们第一时间来应对和处理。与此同时，国家可以提供专业性支撑，以及考虑是否需要全国范围来启动整个国家的应急管理体制。只有将行政决策权根据应急事件本身的特色配置，才能够及时将应急问题有效解决。
行政组织体制是具体来负责应急事件的政府机构，它既是行政决策的主体，又是后续其他体制运行的载体。尽管应急事件和常规事项属于两类不同性质的任务，我们可以分别针对应急事件来设立组织，如应急管理部，针对常规事项设定组织，如财政部、商务部等。通常而言，针对局部性和小范围的突发事件，可以由专业性部门来应对。但是，一旦应急事件形成了较大的经济社会影响时，此时整个社会的秩序会面临冲击。在这种情况之下，应急事件的处理不仅是专门的应急部门的职责和任务，也是所有政府组织的事项。这意味着，这些政府部门需要对自身职责重构，讨论在一种应急状态之下如何来行使自身职责。此时，任何一个组织同时需要处理自身的常规职能和应急事项应对职能，需要在这两个方面有机配合。例如，财政部门需要在保证正常财政运行的基础之上，为应急事件提供财政支持。
行政执行体制则是行政机构具体应对应急事件时需要考虑的方式、方法、工具和手段等，通过执行来达到问题解决的目的。古人很早就认识到，徒法不足以自行。没有高效的行政执行体制，仍然突发事件都不会得到有效处理。对于小范围的突发事件而言，行政执行相对比较容易。当前社会行政执行面临的最大挑战是当整个社会都处于突发状态时，如何通过行政执行体制有的高效运行来化解危机，使得社会恢复到正常状态。以疫情应对为例，如何通过有效的行政执行来内防蔓延和外防扩散成为主要挑战。对于突发公共卫生事件而言，行政执行涉及到很多部门和组织配合时，难度更大一些。
行政协同和行政合作是国家应急管理体制的另一个重要内容，前者涉及政府不同部门之间、不同层级政府之间、不同地区政府之间协调，后者则涉及政府与社会之间有效合作，其核心是如何通过共同行动来应对突发事件。专业化的分工使得政府是按照分部门、分层级、分地区等方式组织，而突发事件会呈现整体性、系统性和全局性的特征。要有效应对突发事件，尤其是公共卫生这类复杂的突发事件，就需要实现跨部门、跨层次、跨系统和跨地区的合作。事实上，中国当前在应对肺炎疫情时就十分强调联防联控，注重不同部门之间协同，国务院联防联控机制就是其中典型。不过，仍然会有很多地方政府之间协调和配合程度不高，如有一些地方暂扣另一些地方的防控物质等。在应对突发事件中，除了需要政府内部的有效协同之外，还需要政府与社会之间有效合作，任何政府行为都需要来自民众的配合和共同生产。以公共卫生事件为例，很多防控都需要在村级和社区层面展开，这个时候民众自觉遵守政府的法律和与政府一道开展防控就会显得格外重要。此外，任何突发事件的应对，也离不开民众的捐赠、社会组织参与和居民自主治理。政府与社会之间信息有效沟通则是促进双方有效合作的前提，信息交流越充分，民众越会理解、配合和参与突发事件应对。
行政监督是国家应急管理体制的反馈机制，它能够纠正错误的决策和执行行为，保证体制自身的活力和效力。任何一个系统要有效运行，必须要建立反馈机制，通过正反馈来强化有效做法，通过负反馈来纠正错误行为。在行政监督体制的建构方面，中央政府可以发挥更大作用，它需要对不同类型和层级政府是否按照法律和法规来应对突发事件进行监督检查，并且对各个地方可能采取的错误行为进行监督，以失去突发事件的高效解决。中央政府根据行政监督的信息，也可以实现资源的调配，促进应急事件的性质、范围和影响与治理能力有效配合。当一个地方不足以应对突发事件时，中央政府就可以通过协调其他地区政府来进行合作，如全国十六省市对湖北十六市的对口支撑就是中央政府发挥资源调配的重要方式，促进疫情严重的湖北省尽快解决问题。中央政府在行使行政监督权时，也可以借助社会力量的支持，通过收集社会对突发事件处理的意见和建议来完善国家应急管理体制。
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编辑：曾桢
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