求是讲座 | 汤姆•克里斯滕森：公共服务提供中的行政负担
2022年5月18日，我院通过视频会议平台举办了求是学术讲座第205讲暨“公共管理理论”前沿系列讲座第五讲。挪威奥斯陆大学政治学系终身教授、我院特聘教授、挪威国家科学院院士汤姆•克里斯滕森（Tom Christensen）作了题为“公共服务提供中的行政负担——特征与挑战”的讲座。马亮教授主持讲座，来自院内外的200余位师生参加了本次讲座。
首先，克里斯滕森教授就行政负担的主要研究问题进行阐述，提出行政负担的定义和与此产生关联的行政成本；如果行政负担是间接而来、上级分配和建构出来的，又意味着何种意义？行政负担的主要研究视角有哪些？
根据该领域内相关学者的研究，行政负担是指政策实施对公民个体带来的繁重负担，具体表现为公民在与政府互动中经历的学习、心理和服从成本。他把行政负担具体解释如下：
一是学习成本。由于门槛效应的存在，公民自身可能并不了解行政程序，需要耗费精力去查阅、了解公共行政中的程序与规则。公民付出很多的成本并持续累积成本，而这与社会资源和社会资本有关。
二是服从成本。人们排队办理各项业务，会受到公共部门合规审查的限制，于是就不得不为满足要求而付出成本。如果资源很少的人遇到很多复杂的形式和程序，那么就会难上加难。
三是心理成本。如果人们的偏好没有得到满足，他们会感到失去了自主权，并认为政府行政的程序是不公平的。或者就实质而言，他们认为自身应该得到更多或更好的服务。
为化解行政负担问题，应当设计相应的策略，必须使得行政负担得到平衡。他认为，这主要包括如下方面：
政府应该承担多少负担？公众应该承担多少负担？这主要是一个政治和行政问题，而不是一个技术问题。由此，行政负担与行政执行相关，需要分析流程是否适合于公众的需求，以及服从和心理成本是否过高。当然，这些问题同样与街头官僚的互动以及他们的态度和判断力有关。
在具体的管理中，根据受众和策略的类型不同，行政负担会有所不同。从马太效应上看，资源少的受众面临双重困难，在优先进入和得到优质服务上，都可能会处于不利地位，甚至越来越糟。从分配上讲，行政负担关乎谁在何时得到什么的问题，影响社会平等与公平。所以，人们为了获得更好的服务，必须投入大量的时间和努力。当他们没有多少社会和非社会资源时，就会处于困难的境地。
此外，行政负担也是构建的，意味着它是政治和行政行动者选择的直接结果。他们设计的项目和政策，或多或少会增加负担。他们可以安排项目的实施，但是这些项目会带来很多成本。
处理行政负担需要考虑不同的情境，他指出这些情境的差异。首先，在公众层面上，从过程上探讨他们是否觉得自己受到了良好和公平的对待，以及在实质上他们是否得到了他们想要的优质服务？这与政府信任有关，通常是一个主观的过程。另外，在政府与公众、政府和外部利益相关者，以及影响政府与公众、政府和外部利益相关者之间信息和关系的行动者（例如非政府组织）等情境下，都需要深思熟虑。
他指出，政府在行政负担化解中发挥重要的作用。
第一，作为政治和行政首脑，通过法律法规、政策和项目直接影响行政负担；但是，也有更间接的政治方式，例如通过声誉管理干预实施。
二是行政领导和中层管理人员。他们能够影响更多的行为模式以达成目的。随着信息的转向，学习成本可能会增加；但是，他们可能会主要影响服从成本。
三是行政人员。他们之所以有影响力，是因为他们接近公众及其负担。当人们排队等待服务时，他们可能会降低服从成本，而且还可能影响与公众接触时的心理成本。
总体上，政府化解行政负担的方式表现为如下性质：不透明性（冗长的程序使公众的生活变得复杂，由看似适当的论点来支持）、可控性（能够控制具体细节）与中立性（政客们进一步强调政治原则，但声称这是行政细节）。
最后，他总结了行政负担的研究视角。
一是工具视角。正式结构将引导行动者的思想和行动，他们对负担的感知和互动将随着组织的级别、类型、等级地位和任务的变化而变化。
二是文化视角。基于路径依赖性和被认为是适当的操作，人们在一些公共机构通过非正式的规范增加行政负担；但是在另一些国家，文化可以是面向服务的，可以帮助减轻负担。
三是人口统计视角。部分社会经济因素可能影响人们对行政负担的态度。但是，也可能存在队列效应，公务人员会根据路径依赖或累积经验采取行动。
推荐阅读材料
[1]Martin Baekgaard, Tara Tankink, Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti, Perspectives on Public Management and Governance, Volume 5, Issue 1, March 2022, Pages 16–21, https://doi.org/10.1093/ppmgov/gvab027
[2]Donald Moynihan, Julie Gerzina, Pamela Herd, Kafka’s Bureaucracy: Immigration Administrative Burdens in the Trump Era, Perspectives on Public Management and Governance, Volume 5, Issue 1, March 2022, Pages 22–35, https://doi.org/10.1093/ppmgov/gvab025
[3]Donald Moynihan, Pamela Herd, Hope Harvey, Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions, Journal of Public Administration Research and Theory, Volume 25, Issue 1, January 2015, Pages 43–69, https://doi.org/10.1093/jopart/muu009
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供稿：边策
编辑：曾桢
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