【视角】布斯教授：中国破产法的四十年演变（上）

编者按

2024年4月11日，Charles D. Booth（以下简称布斯教授）作客美国东西方中心（East-West Center），谈论了他眼中20世纪80年代以来中国破产法的演变，并接受了与会观众的提问。他将中国破产法自第一次颁布以来至今的演变分为4个时期，分别介绍了每个阶段的立法工作和实践情况，并接受与会观众的提问，本系列推文将分成上下两期完整呈现访谈内容。

Charles D. Booth是现任夏威夷州立大学威廉·理查森法学院亚太商法研究所迈克尔·J·马克斯杰出商法教授和主任，同时也是国际破产学会（III）的创始成员，以及国际商业和消费者法学会的成员。他曾于1989年至2005年在香港大学法学院任教，并于2000年至2005年担任亚洲国际金融法研究所（AIIFL）所长。在香港曾担任《香港法律杂志》编辑委员会成员、香港税务审查委员会委员及香港存款保障上诉审裁处委员等。

20世纪80年代至今中国破产法的演变

布斯教授：非常感谢东西方中心的邀请，今天我将向大家介绍中国破产法自20世纪80年代直至今日的演变。与在座的大多数人不同，我是伴随着破产法长大的，我的父亲和祖父都是破产法律师，所以我们会经常讨论破产法领域的问题，特别是在晚餐的餐桌上。在我担任教职之前，也曾在华尔街做破产法律师，并在那里接触到了一些涉及中国的跨境破产案件，在处理这些案件的过程中我发现自己对中国的破产制度和实践颇感兴趣。

1986年，我来到夏威夷大学法学院任教，在这里，我非常幸运地获得了前往亚洲学习工作的基金资助，让我得以有机会去往亚洲研究了中国、香港地区、日本新加坡等地的破产法。

在我的介绍开始之前，让我们先将中国破产法的演变分为四个时期，分时期地介绍将有助于实现我们讨论的目的。其中，第一阶段是从20世纪80年代开始到1994年，第二阶段是从1994年到2007年，第三阶段是2007到2017年这十年，第四阶段是从2017年到现在。在最后，我也将尝试对中国破产法的未来演变做出一些预测。

布斯教授：1988年，我首次来到中国，恰逢他们的新破产法，也就是第一部破产法，开始实施。该法于1986年颁布，1988年正式实施。我记得当时在某中国大学与一位资深的法学教授讨论这部法律时，他的比喻是“破产法也许是一味良药，但那时的中国还没有需要这味药来医治的疾病”。那是在1988年，正如这位教授所预料的那样，全国范围内的破产案件数量极其稀少，1989年只有90个案件，次年只有32个案件，此后案件数一直徘徊在几百件的低水平。但之后情况发生了改变，1994年时全国范围内的破产案件达到了1000件，2001年达到了大约9000件的峰值。

在20世纪80年代之后，中国开始着力发展经济并转变经济结构，许多旧的国有企业遇到了财务困境，事实上这一情况是很容易理解的。首先在座的各位需要大体了解一下国有企业的特点，不仅在中国，在许多国家至今仍存在这些企业。它们不仅是商业运营的主体，还承担着提供社会福利的功能。在中国，某些国有企业可能拥有10万甚至100万名员工，除了经营业务外，还提供住房、医疗，甚至护照办理等福利。因此，这些企业不仅是商业实体，更像是一个与商业运营紧密相关的小型社区。如果一个国有企业进入无法偿还债务的阶段，这些社会福利的提供将面临难题。

1986年中国颁布的第一部破产法只适用于国有企业。这部法律非常简短，共有43条，只设定了基本的破产制度。不久之后，中国的民事诉讼法也进行了一些修订，提到了非国有企业的破产制度，共有8条规定。这些法律加起来也只有五十多条，自然不会很全面。因此，当时中国的最高人民法院逐年发布司法解释，来填补破产法律的空白。随着每年的发展，中国的破产法律逐渐变得完善。

随后，政府开始为某些特定城市的国有企业发布政策法令，因此那时中国的一些城市也开始有了破产方面的地方性法规和地方政府规章。然而，即使有这些司法解释以及地方性法规、政府规章的补充，当时的破产制度仍不足以解决中国的问题。于是，1994年中国开始起草新的破产法。

这一时期非常重要，因为如果进程顺利，中国本可以在五年内出台一部新的破产法，但当时出现了很多障碍。首先，中国面临的问题的严重性表明，他们不能只是等待破产法的出台，而是必须立即采取行动。这展现了中国方法的灵活性、实用性、务实性和多方协作的特点。他们在某些城市尝试了一些新方案，例如债转股、国有企业之间的债务抵消、并购等，有时与破产相关，有时并不涉及破产。当时的中国尝试了各种方案，通过不同方案之间的相互协作来解决问题。

在这个过程中，中国的立法者意识到，对于许多国有企业来说，如何处理工人是一个大问题。如前所述，如果一个国有企业有10万或100万名工人，若要对其进行严格的破产清算，那么如何照顾这些数额庞大的下岗工人将成为不可忽视的社会问题，这拖慢了法律起草的进程。

布斯教授：然后，1997-1998年的亚洲金融危机爆发了。当时，与邻国相比，中国非常幸运，受到的冲击相对较缓。需要指出的是，尽管我们讨论的是中国破产法，但我们必须将中国放在亚洲的背景下。当时，除了新加坡外，所有司法管辖区的法律都不够完善，无法应对亚洲金融危机。当时亚洲大多数破产法提供的问题解决框架是以清算为基础的程序，即将破产公司的所有资产集合起来出售，然后按照优先顺序分配给债权人。当时的亚洲几乎没有企业重整机制。而如果在座的各位熟悉美国破产法典第11章，就会发现在第11章的问题解决框架下，最普遍的做法不是遇到破产就适用清算程序，而是先试图重整，保持公司的运营，目的是让重整后的公司能够产生更高的现金流，从而使得债权人得到比清算程序更多的偿付，破产企业也能脱困重生。

亚洲金融危机爆发后，中国的许多邻国面临了严重的经济问题，尤其是银行业。许多国家的银行业遭受重创，出现了系统性的银行危机。当时，马来西亚、日本和印度尼西亚的银行资金大量流失，亟需救助。许多国家颁布了法律或法令，成立国家牵头的资产管理公司来处理银行的不良债务，建立了“好银行坏银行”系统。

提到这一点是因为中国破产领域的立法者看到这些情况后，采取了类似但规模更大的方案。他们没有成立一个国家牵头的资产管理公司，而是为中国的四大银行各自成立一个资产管理公司。当时的计划是，这些资产管理公司将存在十年，但后来它们实际上成为了中国金融体系的一部分。结果是，到2000年以后，这些被资产管理公司救助的银行在香港证券交易所上市，并成为了当时香港历史上最大的IPO项目，这是全球瞩目的巨大成就。高盛（Goldman Sachs）和美国银行（Bank of America）当时都投资了这些中国银行，而讽刺的是，当几年后美国面临危机时，美国银行急切寻求增加他们在中国银行的投资，因为后者的表现极为出色。

这段时期中国破产法的演变展示了他们在起草新的破产法的同时，采取了完全独立的方法来拯救其银行系统，展示了中国政府多轨并行工作的出色能力。

布斯教授：但结果是，尽管中国尝试了多种机制，并且就如何处理工人的问题进行了激烈的辩论，新的破产法在很长一段时间内仍未能实施。虽然到2001年和2002年，大部分条款已经确定，但中国仍未能在当时颁布法律。回顾那个时期，有一个难以回避的问题是：如何处理一些很大、很重要、历史非常悠久的国有企业的破产问题？它们是否应受新的破产法律的约束，还是应在法律之外作特殊处理？直到2007年新法颁布时，国有企业和非国有企业的破产处理方式也没有被统一起来，法律中仍然有一个双轨系统。

就我的观察来看，当大多数的国家颁布新的企业破产法时，案件数量实际上最初是下降的而不会上升的，尤其是在亚洲。你可能会问，为什么会这样？新的法律更好，起草得更清晰，为什么案件数量会下降而不是上升呢？原因在于，参与方喜欢可预测性，尽可能地实现确定性，他们不想成为试验新法律的小白鼠。

亚洲当时的一个例外可能是日本，日本的案件从新的破产法颁布开始就增加了。但在中国，我们看到法律颁布后，2008年案件有所增加，从前一年的3200件增加到约4000件，但远低于2001年的8900件。且随后，案件数量的不断下降，降至2400件、1900件、1300件。但最终的趋势发生了变化，2017年案件数量达到9700件，最终超过了2001年的数量，此后迅速增加。

目前，我们难以获得中国官方公布的案件统计数据，大多数国外的法律评论者使用的数据实际上来自非政府主体。当前估计，2022年案件数量可能达到3万件，2023年和2024年案件数量可能进一步增加。案件数量激增的原因有很多。

首先，新法比旧法要好得多，它更全面，解决了更多问题。那时，中国和许多其他司法管辖区一样，想要借鉴美国破产法第十一章的某些方面。第11章一直被视为各国评判其破产重组系统的基准。不过，这又是另一个话题，我个人认为第11章在其他国家并不适用，因为它在美国成功的原因具有独特性：法官有数十年的从商经验，强大的债权人委员会，以及提供担保融资的实体。许多国家，如中国，在制定新法律时并没有这些优势。因此，法律的完善和问题的解决需要一些时间。

布斯教授：真正导致案件数量显著增加的两大主要变化发生在2016年和2017年。首先，当时的中国政府开始意识到需要提高法官的专业水平和专业知识。曾经，很多审理破产案件的法官在这一领域没有任何经验，每个案件对他们来说都是新的挑战。因此，在2016年和2017年，中国的某些地区设立了专门处理破产案件的法庭，招聘优秀的拥有极高学位的毕业生。我在香港曾有幸参与了世界银行的一个项目，负责北京破产法官的首轮培训。我发现这些法官训练有素，教育背景非常好。

然而，中国与许多大陆法系国家一样，法官是从法学院毕业后直接成为法官的，不像美国或英国，法官在其职业生涯即将结束时才会担任这一职务，拥有丰富的业务经验。因此尽管中国的法官们的专业能力在不断提高，但处理非常富有技术性和复杂的案件时仍然很困难。这也是为什么随着法官经验的增加，我们看到了案件负担的增加，因为专业能力的提升使得他们能够应对更多的案件。

第二个导致案件受理数量激增的原因是中国搭建了非常出色的在线备案系统和破产系统。中国为此搭建了不同的网络平台，包括用于提交申请的平台、法官工作的平台、破产管理人的平台等。一旦这些系统上线，就能确保案件按照规定的流程顺利地进展。过去，当案件无法被在线处理时，往往需要花费时间来发现问题以及是什么在拖延进度。但一旦系统上线，我们看到案件处理得更快了。

这里我还要提醒一点：中国法官每年的考核指标之一是他们结案的数量。然而，这种考核机制实际上与破产案件的特点相悖。因为对于法官来说，直接宣布破产清算，允许有担保的债权人行使其权益，让所有债权人尽可能多地拿回资产，从而可以高效地结案，显然更有利于他们取得更优异的考核成绩。而如果处理的复杂的破产重整案件需要耗费法官更多的时间，不利于迅速结案。这就成了一个问题，也是目前中国的法院体系正在解决的问题之一。

布斯教授：我们看到，近年来中国破产案件的数量快速增加。但大部分案件并不是大案子，不是像恒大这样的大公司的破产案件。恒大是最近新闻中经常被提及的一个房地产企业，其债务规模巨大，据估计高达3400亿美元。中国现有的破产系统可能还不真正具备处理如此大规模案件的能力。

目前，中国房地产业面临的问题非常严重，住房建设方面出现了严重的过度建设。我一直在尝试弄清中国空置房屋的数量，这非常困难，但我想其数字一定非常惊人。与美国不同的是，在中国购买住房时通常需要预付款，因此有数百万的个人预先支付了房款。但这些房屋尚未完工，未能交付，房地产企业就陷入了财务困境，这可能导致社会动荡。在20世纪80年代，中国政府担心的社会动荡与下岗工人及其权益保障有关，但现在情况不同了，其问题在于中产阶级个人预付款购买的住房未能交付。

中国的独生子女政策创造了庞大的家庭财富。由于不需要在兄弟姐妹之间分割资产，独生子女继承了父母的全部财产，许多中国公民因此有了大量的闲置现金。并且，中国的投资机会较少，房地产成为了人们投资的主要领域。我在香港呆了17年，我发现那里的人们一直有一种信念，即应当将钱投入房地产，因为房地产只会涨价不会跌价。而这导致了一个大问题，即供应和需求的不匹配，这是中国政府目前正在试图解决的问题。

下期预告

在后半段的讲座中，布斯教授接受了与会观众关于国有企业、房地产等领域的破产以及中国破产案件数量在不同阶段波动的其他原因，小编将在下期继续为读者呈现，敬请期待。

责任编辑：林斌

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