典型案例｜贵州省遵义市大沙河国家级自然保护区违规开发旅游项目问题突出

2018年11月8日至11日，中央第五生态环境保护督察组对遵义市道真县大沙河国家级自然保护区开展了现场检查。督察发现，相关部门违规审批规划，大沙河国家级自然保护区内违建问题突出。

一、基本情况

贵州大沙河自然保护区是以银杉、黑叶猴等珍稀濒危物种及其自然生境为主要保护对象的野生生物类自然保护区，1984年设立县级自然保护区，2001年经贵州省人民政府批准晋升为省级自然保护区；2018年6月，经国务院批复升格为国家级自然保护区。

第一轮督察反馈指出了贵州省生态敏感区管理比较粗放、部分自然保护区和风景名胜区违法建设、管理不到位等问题，对此，贵州省督察整改方案明确要求，整顿、规范自然保护区内各类旅游活动。

二、主要问题

（一）原贵州省旅游局旅游规划审批侵占自然保护区缓冲区核心区。2013年10月，按照贵州省打造全省100个重点旅游景区的相关要求，道真县人民政府组织编制了《道真县大沙河仡佬文化生态旅游度假区建设发展规划》，在邀请专家评审后，向原贵州省旅游局呈送了书面报告。2013年11月，原贵州省旅游局组织专家对规划再次进行评审。2014年2月，专家评审意见明确提出：项目选择需对应自然保护区规划进行调整，同国家自然保护区保护规划统一。但原贵州省旅游局未充分考虑专家评审意见，审核通过了该发展规划，并下发了《关于100个旅游景区建设发展规划审核情况的通知》。

督察发现，该规划确定的规划面积45371公顷，其中26990公顷在大沙河自然保护区范围内；规划的黔北天池大沙河水库景区、茶各坝景区、三元生态茶园休闲度假景区、文家坝休闲农业体验景区、野人谷生态探秘体验景区，均与大沙河自然保护区核心区、缓冲区重叠。

（二）原省林业厅在组织调整大沙河自然保护区总体规划时为旅游开发建设让路。2016年，道真县人民政府牵头组织，大沙河自然保护区管理局具体委托贵州省林业调查规划院编制了《贵州大沙河省级自然保护区功能区调整论证报告》，经专家评审后于2016年5月确定调整方案，2016年12月7日，原贵州省林业厅批复《贵州大沙河省级自然保护区总体规划（2016-2025）》。表面上看，此次保护区总体规划调整符合程序性规定，调整方案总面积也未发生改变，核心区、缓冲区面积还有所增加。

但经深入审阅规划文本和图纸发现，本次规划调整实际上在部分敏感区域“偷梁换柱”，将一部分具有旅游开发价值的核心区和缓冲区调整为实验区，将一部分保护价值较低的实验区调整为核心区和缓冲区。如，仙女洞片区在调整之前均为核心区和缓冲区，在调整之后该片区部分区域调整为实验区；之后，大沙河自然保护区管理局组织编制《贵州大沙河省级自然保护区生态旅游规划（2016-2025）》，在该区域规划了观景台、悠哉茶道坊等生态旅游项目。此次调整还将仙女洞至芭蕉山巡护步道及步道中心线两侧各5米范围的核心区和缓冲区，“挖心式”调整为实验区，随后在此道路基础上修建了无任何审批手续的仙女洞至大槽湾挂壁栈道项目。

图1 大沙河自然保护区总体规划调整前后对比

（三）保护区内仍然存在违规旅游开发项目。2014年5月，道真县政府与重庆名豪实业（集团）股份有限公司就大沙河仡佬文化生态旅游度假区项目签订招商引资协议，明确包含芭蕉山茶山、野人谷等区域在内的开发范围，总面积约53000亩，该区域涉及大沙河自然保护区部分核心区、缓冲区。2015年1月，重庆名豪集团委托编制《道真自治县大沙河仡佬文化国际生态旅游度假区总体规划》，规划面积达56.84平方公里，项目共包含两城（大千新城、天子养生城）、两镇（仡佬古镇、比斯特风情小镇）和六景区（野人谷、茶山花海、童话世界、温莎湖、黔乡风情、小须弥山朝圣之旅），其中野人谷和小须弥山朝圣之旅均与大沙河自然保护区的核心区、缓冲区重叠。

2017年初，仙女洞至大槽湾挂壁栈道开始建设，目前已建成300余米，全部位于调整前的核心区和缓冲区，且其中约60米位于调整后的核心区范围；2017年8月，观景台（观猴台）开始建设，总面积400多平方米，全部位于调整后的核心区，两个项目均未办理相关行政审批手续。地方在申请晋升国家级自然保护区过程中，故意隐瞒核心区和缓冲区正在建设旅游设施的事实，违背了将旅游活动限定在实验区的承诺以及保护区总体规划的要求。

图2 保护区内已开工建设的观景台（观猴台）仙女洞至大槽湾挂壁栈道

三、原因分析

贵州省有关部门，遵义市及道真县对自然保护区的特殊性和重要性认识不到位，在具体工作中存在生态保护为经济发展让路的问题。

贵州省旅游发展委员会（原贵州省旅游局）片面追求旅游产业发展，在专家评审意见明确提出有关要求的情况下，仍然审核通过《道真县大沙河仡佬文化生态旅游度假区建设发展规划》，存在审查把关不严，甚至乱作为的问题。

原贵州省林业厅及大沙河国家级自然保护区管理局作为保护区管理部门和大沙河自然保护区直接管理单位，对大沙河自然保护区内存在的违规旅游开发项目监管不严，履职不到位，甚至在调整保护区时有意为旅游发展让路。

道真县党委、政府片面追求经济发展，在与企业签订招商引资协议时，擅自突破大沙河自然保护区保护范围，存在审查把关不严和乱作为问题。

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