美丽中国先锋榜（20）｜陕西镇坪县发展美丽经济带动脱贫摘帽

编者按

近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发，供大家学习借鉴，不断推进美丽中国建设。

【引言】

2017年5月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时指出：推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。这就要坚持和贯彻新发展理念，正确处理经济发展和生态环境保护的关系，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点、成为展现我国良好形象的发力点，让中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。

【摘要】

镇坪县在经历“山上砍树卖棒棒、地下挖矿卖煤炭、河道建坝卖水电”的艰难探索中，一直面临着既要解决政绩考核、历史问题、项目建设、群众陋习等重重矛盾，又要突破绿色空间、绿色招商、绿色产业互动发展的难解之局。

2013年以来，镇坪县在践行“两山”理念上，初步探索走出了一条以生态立县为根本的美丽经济之路。坚定绿色决策，将“靠山吃山、靠水吃水”变为“养山吃山、养水吃水”。优化绿色空间，把“山水风光好，家园美如画”作为发展第一品牌，森林覆盖率保持88.6%、南江河水质常年保持II类以上、优良天数保持350天以上。实施绿色招商，建立生态准入负面清单，以优异的生态环境、良好的营商环境吸引绿色投资。发展绿色产业，以生态旅游引入绿色消费，靠绿色市场开发特色产品、升级全域产业，通过多渠道实现生态强县、绿色富民。2018年，成为安康市第一个整县脱贫摘帽县。

美好生态是贫困山区的核心竞争力，发挥优势关键在人、在思路，找到结合、选准路径、集中发力，是脱贫发展的择优之选。

【 关键词 】绿色空间 美丽经济 脱贫攻坚

一、背景情况

镇坪地处陕西省最南部，辖 7 镇 58 村，总面积 1503 平方公里，总人口 5.96 万人。这里山好、水好、空气好，绿水青山赋予了这方土地丰富的生态资源，森林覆盖率高达 88.6%，南江河水质保持在II类以上，空气质量全年优良天数 350 天以上。年均气温 12.1°C，冬无严寒，夏无酷暑。与绿水青山、丰富资源形成强烈反差的，是镇坪的贫困：20 世纪 80 年代，全县努力只为一口饱饭；直到 2013 年，仍然是国家扶贫重点县，贫困面大，贫困程度深，建档立卡贫困村 43 个，占行政村总数的 74%，建档立卡贫困人口 5673 户 16099 人，贫困发生率高达 32%。

为了改变“坐拥绿水青山，深陷贫困泥淖”的窘境，20 世纪 80 年代后期，县域发展“棒棒经济”，财政用钱靠木头、群众挣钱靠砍树，生态急剧恶化。少了树、蓄不住水，20 世纪 90 年代后期洪灾频繁：县城在 1998 年一半被淹；2000 年洪灾致全县 2.1 万人受灾，2 人死亡、3人失踪，农作物受灾 2.2 万亩、绝收 4400 余亩。镇坪从生态宜居之地变成“十年九灾”，洪水“一夜涨上来、一天消下去”，人们“谈雨色变”，一场大雨就是一次灾难。

镇坪县城历史洪灾情景（作者提供）

20 世纪 90 年代后期，退耕还林、封山育林之后，小水电开发、煤矿经济相继成为镇坪经济发展的主要支柱。10 年间全县开发建设水电站 13 个，总装机容量 11 万千瓦，成为镇坪 GDP 增长的核心动力；小煤窑一度高达 93 个、煤炭产量达到 45 万吨，煤矿税费占县财政收入最高年份达到 35%，成为县财政收入的主要来源。然而“堵河建坝卖水电、挖山采矿挣煤钱”副作用逐渐显现：水电开发“财政税收少、群众就业低”；煤矿经济虽然富了财政，也带来了部分就业，但是对山、对林、对生态的破坏、对环境的污染日益凸显，少数煤矿甚至成为地质灾害隐患区，煤矿就业安全隐患大、职业病症多，又成为农村特困群体的重要根源之一。

结束“木头经济”，镇坪产业选择药、畜主导。然而中药材发展，局限于“种”，受制于“销”，最终在市场风险下导致“天麻风波”，全县药农天麻无处卖、贷款还不了、经营普遍亏，药材产业成为群众的谨慎之选，规模化种植落入低谷。2007 年，镇坪主攻“生猪一县一业”，“镇坪模式”养猪产业迅速崛起，最高峰时全县规模化养殖场达到 50 余家、标准化养殖户达到 1800 多户，然而猪肉价格周期波动，交通不便导致成本过高，形成小场淘汰、大场集约，规模化养猪转为企业为主、农户淡出，养殖粪污处理也逐渐成为农村突出矛盾。

最令人深思的是，20 世纪 90 年代初镇坪曾率先在安康市解决了吃饭问题，1998 年之后就因为几次特大洪灾重新跌回贫困的泥淖。2000 年 6 月 25 日，镇坪县特大洪水冲毁了洪石河沿线大部分村庄，洪石乡上游的五棵麻柳树挡住上游冲下来的树干和杂物，形成堤坝迫使洪水改道，护住了洪石乡。“五棵麻柳树护了一乡人”让镇坪人切身感到：生态不仅是增收的基础，更是守护一方发展、抵御自然灾害的坚实屏障。

二、主要做法

为彻底改变“靠山吃山不养山，靠水吃水不护水”的发展方式，党的十八大以来，镇坪确立生态立县、旅游兴县的发展路径，探索美丽经济富民强县之路，2014 年县委县政府出台《关于坚持生态立县推进美丽镇坪建设的意见》，县人大通过《关于加强资源保护实施生态立县的决定》，有序根治生态问题，厚积生态基础，走上了生态立县的新路，2018 年成为安康市第一个整县脱贫摘帽县。

（一）坚定绿色决策，守护绿水青山

摒弃以生态为代价的旧路子，探索绿色发展的新路子，镇坪县委连续 6 年组织专题大调研，发展美丽经济、拒绝负面 GDP 成为共识，然而，从“靠山吃山、靠水吃水”的传统思想到“养山吃山、养水吃水”的决策落实，始终矛盾重重。

1. 突出矛盾，解决的主体谁来担当？在落实绿色守护的决策中，镇坪坚持“领导抓、抓领导”的办法，最重要的事由主要领导抓实，最突出的矛盾由主要领导上手。县委书记主导建立农村环保基金，为绿色发展奠定制度基础、经费保障；指挥最突出的生态执法，解决全县最尖锐的生态违建拆除。县长主抓生态经济招商，在大资本等招商工作中提供全程服务；主抓生态经济脱贫攻坚，督导到镇、到村、到户、到人；主抓最突出的生态问题，坚定地为执法部门、执法人员撑腰站台，在河道生态管理、森林保护执法、重点问题整治上达到了明显效果。

2. 在新的思路之下，县域考核怎么办？水电投资一直在全县 GDP增长中占据重要地位，矿产开发一直是工业增加值的核心指标、财政收入的重要支柱。按照过去的考核指标体系，新的思路调整与旧的考核体系矛盾尖锐。2014 年，省市将考核分为循环经济发展区和重点生态保护区，镇坪申报列入重点生态保护区的考核，由主导考核 GDP 变为主导考核生态环境和生态经济指标，加大相关考核指标权重。省市对镇坪的考核指标全面调整，生态保护与生态经济成为省市对镇坪考核的核心指标。与省市对县考核的变化同步，县委、县政府迅速调整目标责任考核体系，将生态文明建设比重由 10% 调整为 20%，加入生态经济考核指标，用考核的杠杆推动生态立县政策的落地。同时，建立干部“实绩档案”，用“帽子”推动县域经济绿色转型发展。

3. 落实生态立县，过去招商形成的问题项目怎么办？水电开发、重点煤矿和大型生猪养殖企业，都是镇坪曾经的招商成果，在特定发展阶段是在“边批、边建、边改”的宽松环境中建成，骤然收紧政策，该关的要关、该停的要停、该改的要改，企业、部门、乡镇顾虑重重。在错综复杂的矛盾中，镇坪坚定地开展生态修复，以壮士断腕的决心推进工作：为县城水源保护，关停小电站；为保障禁养区划定，整体拆迁禁养区内的乌鸡繁育基地、农业产业园区、生猪养殖基地等大型畜禽养殖场；划定生态红线时，顶住压力不绕弯，坚决关闭拆除采石场；2015 年以来，对过去水电开发解决生态基流问题实施专项改造提升工程 8 项、总投资 350 万元，有效改善南江河水系生态流量问题。

4. 生态保护优先，国家重点项目建设怎么办？交通问题一直是制约镇坪经济社会发展的瓶颈，高速公路也是镇坪人民最期盼的项目，平镇高速公路初期方案，总投资 78 亿元，但是线路方案与生态保护存在冲突。最大限度地保护生态就要调整路线方案，增加建设投资，造成通行收费的基数上升，并延迟项目开工时间与建设周期。面对全县发展最紧迫、最期盼的高速公路，县委、县政府与省高速公路集团反复优化方案，自 2015 年 7 月开始，到 2016 年 8 月最终完成调整，共计调改线路方案 4 处，增加投资 3 亿元，延迟开工 10 个月，但最大限度保护了生态，特别是避开化龙山自然保护区和重要湿地，减少道路桥梁跨河的次数，有效控制了生态损害。

5. 生态保护骤然加强，与群众的落后传统、陋习矛盾怎么办？治理农户传统养猪存在的面源污染，森林禁伐、山上禁挖、林间禁猎、河道禁渔，禁止的都是千百年来镇坪农民维持生计的传统方式。镇坪坚持以法治改陋习，把毒鱼、炸鱼、滥采滥伐、私挖乱采和环境保护违法行为列入公安机关打击范围，处罚一批、拘留一批、震慑一方。严厉执法震动全县，公平执法树起威信，群众习以为常的“野生动物上餐桌、保护植物进花盆，生产污水进河道”现象得到彻底整治，生猪养殖污染治理得到群众的接受与理解，原先顾虑的群众问题，逐渐在理解中消融，全县没有一起因执法引起的上访案件。

（二）优化绿色空间，厚积发展基础

让生态优势转化为美丽经济为载体的富民收益，普通的生态标准难以实现市场需求，唯有“山水风光好、家园美如画”的一流生态空间，才能创造一流的生态红利。镇坪以创建为抓手，持续推进各类创建工作，用创建压力提升工作动力，以创建促改革，让说法变成全县共同动手的做法，2014 年以来成功创建国家卫生县城、国家义务教育均衡县、中国长寿文化之乡、省级平安建设示范县、省级园林县城、省级生态县、全省绿化模范县、省级诗词之乡。

1. 划定政策红线，优化自然空间。将化龙山国家级自然保护区、各级水源地保护区、生态脆弱地区划入生态红线，严格加强保护。为解决部分县区生态环境保护问题和土地资源问题，安康市打破了行政区划限制，在安康市高新区划了一块“飞地”，为生态县区和土地资源稀缺山区发展工业。镇坪县把工业经济集中到安康高新区的飞地产业园区，采取“绿色产业放进来、龙头工业飞出去”，县境以内只发展生态环境友好型产业，形成“安康飞地园区建工厂、县内林下田间建基地”的发展格局，不仅解决了生态环境问题，而且提高了“山货”“土货”的附加值。

2. 完善基础设施，优化人居空间。突出身边增绿，累计造林绿化6 万亩，建成公路绿色长廊 120 公里，生态镇创建达到 100%。县财政把农村环境整治工作纳入长期预算，按照 30 元 / 年 / 人创立“环保基金”，实现滚存使用。县城污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到 90% 和 99% 以上，实现全县农村生活垃圾集中处理全覆盖。实施生态移民，把群众从危险地段和生态脆弱地区搬出来，摆脱长期以来“受灾—重建—再受灾—再重建”的恶性循环，全县累计搬迁 6529户19220 人。良好的绿色空间，为镇坪生态经济创造了更富竞争力的基础条件。

3. 倡导绿色乡风，营造人文空间。镇坪深入挖掘自身的长寿文化、盐道文化和药乡文化，让绿色乡风成为重要的客源引力。以新民风建设为抓手，推广“红黑榜”宣传，改革生态陋习，倡导生态新风：不燃放烟花爆竹，降低空气、噪声与垃圾污染；不大操大办酒席，降低人情负担、减少厨余垃圾；不滥渔滥猎、乱采乱挖，加速生态恢复，提升山乡体验。乡风文明体现在生活，延伸到生产，曙河生态旅游经济示范带内村村有“春晚”，腊味小镇形成“长寿宴”品牌，兴隆村形成“土地养生”民宿集群，阳安旅游村“百年夫妻树”带来游人如织；曾家镇“插秧节”带动春季消费、促销秋收产品。绿色乡风丰富了群众的脑袋，增收了群众的钱袋。

镇坪县农村现状（局部）（作者提供）

（三）实施绿色招商，开发绿水青山

山区县的自身发展实力不足，必须招商引资，弥补动力短板。镇坪县委、县政府采取底线思维的方法，耐心守护生态山水，旗帜鲜明地提出：聚焦旅游资源，招商中药健康投资主体；聚焦循环经济，招商绿色产业投资主体；聚焦绿色食材，招商富硒产品投资主体；聚焦生态资源，招商新型材料投资主体。

1. 加强生态审核，不要“冒烟”的 GDP。依托“巴山药乡”地道中药材资源和土特产品的加工，将农林产品加工线“飞入”安康，有效解决了县域生态环境问题。建立镇坪县国家重点生态功能区产业准入负面清单，限制 11 类产业发展，禁止 3 类产业审批。停止了小水电审批，否决了碳化硅生产线项目、生物能源发电项目和电镀锌项目等一批高污染、高耗能和资源型的项目，关停了水泥厂、胶合板厂、大理石厂、采石场、煤矿等一批不符合生态空间布局和绿色产业发展的项目，调整了一批涉及自然生态保护的项目。特别是 2012 年 9 月否决水田坪电站，让位飞渡峡景区开发，为美丽经济舞起龙头。

2. 突出招才引智，用“头脑”带动开发。中国药科大学对口扶贫，四任扶贫副县长都由学者担当，在镇坪建立博士工作站 1 个、中药材研究所 1 个，引进制药龙头、药旅融合龙头企业各 1 个；通过本县企业引进建立“南江河土著鱼类保护开发”院士工作站 1 个；招募本县在外成功人士，引进茶旅融合的“小石茶”、野猪驯养与特色餐饮融合的“深山来客”、盐道文化与旅游融合的“百品农业”，将“才”“智”贯穿于产业发展全过程。

3. 优化亲商服务，做好全过程服务。一个落地项目、一名包联领导、一个服务团队、一套支持政策、一个考核办法、一抓跟踪到底。绿色招商，没有让投资客商望而却步，优势的生态空间、优质的招商服务进一步打动了优质大商，香港中宇基金投资飞渡峡，桂花能源投资南江湖，陕西水务集团投资水产品开发，普欣制药、方圆制药、振兴药业投资飞地建工厂、投资县内建药园。丰硕成果让曾经的忐忑变成自信从容，让镇坪走入了优质资本加速流入的快车道。

林下驯养野猪（作者提供）

（四）发展绿色产业，兑现生态红利

摒弃了“靠山吃山、山吃空，靠水吃水、水吃穷”的旧路子，就必须要有富民的新出路。优质的山、水和空气无法直接卖，怎样让市场付费？镇坪系统组织领导干部、企业高层、镇村能人走出山门“带回路子”，用生态旅游拉动市场生机、生态产业搞活全域经济，转化“绿水青山”，赢取“生态红利”。

1. 用生态旅游拉动绿色消费。发展美丽经济的路径宽广多样，镇坪县立足自身条件，选择了全域旅游。一是坚持市场先行。面对周边旅游资源相近、客源市场相通的情况，把客源市场与体验项目调研放到工作之首，不做闭门造车之举。客源定位，首先放在重庆，其次在本省；目标定位，以区域独有的气候优势打造避暑胜地，以长寿文化、药乡传承和中国药科大学联县扶贫的优势，打造中药康旅高地。二是强化规划先导。在全县开展旅游资源调查，评估 5A 潜力旅游资源 1 个、4A 潜力旅游资源 10 个、3A 潜力旅游资源 25 个。编制完成曙河生态旅游示范带总体规划和南江湖、千山湖、林河、代安河等景区规划以及飞渡峡景区提升规划。探索“多规合一”，启动曙河生态旅游经济示范带中药健康旅游总体规划编制工作。三是发展产业集群。龙头景区主抓飞渡峡，2015 年成功创建为国家 4A 旅游景区，2016 年创建为国家级水利风景区。成立国企龙头镇坪县文旅投资公司，强化资源统筹与综合开发。生态旅游集群化，主抓“曙河生态旅游经济示范带”，旅游公路全面竣工，阳安、联合、大树、中坝 4 个旅游村初具规模。南江河干流突出南江湖景区开发，红石河流域启动千山湖景区建设。旅游服务体系突出车位、餐位、厕位、床位，竣工投用旅游厕所 13 个，生态停车区 8 个，旅游床位 2403 个。四是旅游带动富民。曙河流域发展形成旅游村与农家乐集群，启动建设重点旅游村 6 个，农家山庄发展40 余户，形成了产业协会，旅游服务业由无到有、由有到优、由优到特，原始土坯房变成民宿开发的香饽饽，不起眼的绿色野菜变成游客佳肴，高山土豆、高山玉米、高山萝卜和板栗等农林产品迅速转化为上佳的旅游食材。2015 年以来，全县游客流量年均增幅达到 20%、旅游收入年均增幅达到 30%，旅游业的蓬勃发展实现了富民兴县的目标。旅游消费让“农户找市场”变成“市场找农户”，群众深切感受到美丽经济的生态实惠，参与生态旅游成为全县群众的争先共识。

林下养蜂（作者提供）

2. 依托绿色消费搞活全域经济。镇坪农林产业虽然品种多、品质好，但规模小、成本高、运距远，常常面对“货到地头死”的市场风险。绿色旅游的崛起，把“县内抓产业、县外找市场”，逐步转变为“客源市场进县内、旅游消费找产品”，用市场消费的力量引领经济发展、产品开发绿色转型。一是坚持科学认证。以龙头企业主导，镇坪黄连、土豆、乌鸡认证为国家地理标志产品，镇坪玉米确认为高赖氨酸玉米；以政府公信力为支撑，全县土壤完成含硒量检测分析，确认中硒水平土壤面积达到 37.97%、高硒水平土壤面积达到 51.9%，平均土壤含硒量达到 0.6985mg/kg。二是引领产业转型。崛起了一批林下种养的生态园区。振兴药业、普欣制药形成了“安康飞地园区建工厂、县内林下田间建基地”的发展格局，在共享集约化的污染治理设施的同时，延伸了农林产品链条。三是壮大集体经济。面对全县 58 个村88% 是“空壳村”甚至“负债村”的集体经济状况，深入推进“三变”改革，县财政投入扶持资金 6380 万元，制定了每村 110 万元的支持集体经济发展帮扶措施，通过“四水归溏”方式，有效解决钱从哪里来的问题，注资扶持 58 个村级集体经济，实现集体经济全覆盖。四是优化产业融资。县财政每年拿出生态产业奖补基金 1000 万元。实行“县长 + 镇长 + 会长”，发展村级互助资金协会，每个协会注入财政资金50 万元，2018 年底全县互助资金达到 3089.6 万元，会员总户数 3994 户，其中贫困户 2853 户。五是促进产业融合。业态培育初步形成了药旅融合的飞渡峡中药康养小镇，茶旅融合的向阳春、小石茶产业园区，林旅融合的千山林业园区，农旅融合的马镇、平堡野猪产业园区和松香水稻体验园区，渔旅融合的腊味小镇、南江湖、千山湖库区开发，工（业）旅融合的永康产业园区，新型业态呈现出蓬勃发展的良好势头。六是创新市场营销。通过“社会组织 + 贫困户”模式，成功打造“妈妈的针线包”“爷爷家的老蜜蜂”“乡村守望·我在镇坪有块田”“微心愿、献爱心”等公益扶贫销售途径。中国药科大学推广绿色产品“长寿大礼包”，苏陕合作推广高山洋芋，一大批生态食材走出大山、畅销赢利。群众在生态经济的洗礼中惊讶地发现：最叫座的小吃，不是洋的，是土的；最吃香的鸡肉，不是便宜的肉鸡，是较贵的土鸡；好卖的洋芋不是化肥种的大个，是自然生长的小个；最受欢迎的不是成本高的高热量产品，而是低成本的绿色食材。市场启迪让广大群众更加信服绿色发展，更加丰富了经营的想法和办法。

林下种植黄连（作者提供）

在发展美丽经济、加快脱贫攻坚的道路上，镇坪县域经济排名由2015 年全省第 65 位进位到 2018 年第 30 位，成为全省唯一一个连续三年蝉联全省县域经济监测争先进位奖的县，顺利拿下全市综合目标考核“三连优”和脱贫攻坚绩效考核“两年优”。生态环境综合指数和平安建设“两率两度”排名始终位居全省前列，县委县政府工作满意度抽查持续名列全市前列。2018 年，全县贫困发生率降至 1.25%，成为安康市第一个整县脱贫摘帽的县。

三、经验启示

　　镇坪县深入贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持问题导向，从绿水青山中孕育出金山银山，而不是简单地将绿水青山变卖成金山银山，因地制宜确立“生态立县、旅游兴县、产业富民、工业强县”的目标，发展美丽经济，既符合经济规律，又符合当地实际，工作思路和方法措施给人启迪。

（一）坚持保护优先是发展美丽经济带动脱贫攻坚的基础

贫困山区往往经济穷但生态富，美好生态是其核心竞争力。要正确处理发展与保护的关系，以生态为代价的发展道路，不能脱贫、只能致贫，美好生态与脱贫攻坚要实现互益互补、实现双赢。镇坪县经济发展的探索过程，充分体现了以生态环境换来的经济发展只是一时的，生态破坏后修复的代价远远超过其带来的经济价值。贫困山区摆脱贫困要从绿水青山中找发展出路，就要守护好绿水青山这个根基。

（二）建立生态自信是发展美丽经济带动脱贫攻坚的前提

生态即是资本，保护生态不是阻碍发展，更不是脱贫攻坚的绊脚石，而是吸引优质资本的重要砝码。越是贫困的生态区，越要有生态自信和生态定力，要以生态为砝码，变招商为选商。镇坪能引进优质资本投入生态旅游，引进中国药科大学投入中药制造，吸引外出创业的本土人才带着先进理念、创业资金和热爱家乡的情怀投入镇坪的经济发展，最大的依托就是镇坪的好山好水好风光，就是生态自信。

（三）找准结合点是发展美丽经济带动脱贫攻坚的关键

将绿水青山转化成金山银山，要摸清家底，看准市场需求，找准结合点，以循环发展的特色产业为路径，在生态环境承载力允许的前提下延长产业链，拓宽群众增收渠道，是美丽经济推动脱贫攻坚的择优之选。镇坪发展历程中的林下种养、生态旅游即是绿水青山与金山银山的结合点，既让群众增收致富，又变单方面“啃生态”为互补互益，实现共利。

（四）群众增收体系的建立是发展美丽经济带动脱贫攻坚的核心

有以政府为主导的绿色空间、以企业为核心的美丽经济、以群众为基石的绿色乡风，贫困地区脱贫致富才能持续健康发展。镇坪县委县政府以生态立县创下绿色空间，以生态旅游、特色产业和飞地工业为核心，以群众增收致富为目标，环环相扣，互相反哺，互动发展，最终使全县经济活起来、群众钱袋子鼓起来，率先在安康市完成脱贫摘帽。
来源：选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版

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编辑：叶云辉

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