楼继伟：改革城乡二元体制的初步构想

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改革城乡二元体制的初步构想

文 | 楼继伟

现行户籍管理是重大不合理制度问题。对此，十八届三中全会提出了推进农业转移人口市民化，加快户籍制度改革的要求。2014年政府工作报告中提出，到2020年解决“三个一亿人”城镇化问题。各地也在行动，落实改革决定。但由于城乡之间、地域之间、大中小城市之间基本公共服务的差异，人员自由流动困难和公共服务接续困难，这项任务难度很大，到现在为止并未完成。

2019年，我国户籍人口城市化率为44%，常住人口城市化率为61%，差距17个百分点，大约2.4亿人。常住人口就是在城市居住半年以上的人口。除了少数等待积分入户的人口外，大部分是农民工和少量的随行儿童。人社部提供的数据，2019年有近3亿农民工，看来有约1亿农民工连城市常住人口都不是，在四处打工漂泊。

我国的收入分配差距是十分大的，基尼系数最高的时候超过了0.48，相当于当今美国的水平，而过高的收入分配差距，正是当前美国骚乱的原因之一。近年来加大脱贫攻坚力度，农村人口实际可支配收入的增长快于城市，基尼系数有所降低，2019年为0.462，仍十分高。造成基尼系数过高的最主要原因是城乡收入差距，城市收入大约是农村收入的三倍，如果消除差距，基尼系数就能够降到0.4以下，将是经济社会发展的稳定器。主要靠公共财政去补农村，片面理解“城市反哺农村”，来消除差距是不可行的，那么我们的宏观税负要大幅度提高，还会养懒人，对经济社会都有破坏性。还是应主要依靠市场力量推进城市化，吸纳过剩农业人口。

城市化的发展除了观念上重视之外，重要的是要推进改革。2013年12月，中央城镇化工作会议在北京召开。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。两年之后，又召开了中央城市工作会议。在两次会议上，最高领导人的讲话，都讲到了城镇化的意义，有序加快户籍制度改革，公共服务均等化，推行以人为核心的城镇化，以大城市为中心的城市群是经济规律，等等。站位高，任务明，也都提出了很多改革任务。最近一次是今年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。这是中央关于要素市场化配置的第一份文件。

在劳动力要素方面，《意见》要求，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”，等等。

现行户籍管理制度首先的问题是城乡户籍管理二元化。城乡户籍很难相互转换，户籍附带着不同的公共服务和进入市场的权利。其次是户籍管理的地区分隔，以户籍控房、控学、控车、控各种公共服务，特别是在大型城市比较多见。这种户籍管理制度限制了人民的迁徙居住权，近3亿农民工，大范围流动，人户分离，损失经济效率也造成社会问题。就业岗位不能相对稳定，对企业经营带来不确定性，还不利于提高职工技能，用工难，用熟练工更难。本次应对新冠疫情，复工复产难，与人户分离的农民工制度有很大关系。

对于户籍制度，建议改为仅用于记录出生地和迁徙地，主要用于社会管理，逐步取消伴随户籍的限制政策，类似于日本和我国台湾的做法。需要指出，采取我国这种户籍管理制度的在世界上仅剩朝鲜。

需要采取有序过渡的措施，第一，着手取消限制进入市场的相关政策，放松用户籍控房、控车等政策，直至完全取消。第二，有序推进基本公共服务均等化。继续推行“租购同权”，按“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策，不再以户籍控学，中央财政可以安排专项资金补助在大城市开办农民工子弟学校，作为过渡。第三，社会保险的打通要有较长的过渡。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接，进而打通在城镇稳定就业农民工农村社保与职工社保的衔接，随着基本养老保险全国统筹的展开，用较长的时间实现社会保险和户籍脱钩，分类过渡，最终实现全国统一。

关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”，规定公民有居住、迁徙的自由（第5条 “中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”）。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢，物质短缺，基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法，与之相应的，公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。

“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进，但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代，社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式为“计划经济为主，市场调节为辅”，没有恢复这一规定的条件。

“八二宪法”之后，改革开放实质性开展，特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后，改革开放进一步加速，人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面，通过数十个文件，逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务，从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程，拖延愈久，社会问题愈多，矛盾的积累愈大，解决起来愈困难。

选自《比较》第104辑，有删减。

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