顾建一：成体系推进后勤领域军民融合深度发展的思考
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本文首刊于《军民两用技术与产品》2018年第9期，转自：蓝海长青智库
作者：顾建一
习近平总书记指出，要确立现代后勤就是军民融合后勤的理念，坚决破除自成体系、自我保障的传统思维，主动把军事后勤保障的力量之源扎根在经济社会发展的土壤之中。要瞄准短板弱项，主动利用现代物流网络等布局完善、通达全国的空间优势，成体系推进后勤军民融合发展。贯彻习近平总书记的指示，应当主动作为，创新保障模式，努力构建现代化的军事后勤军民融合体系，扎实推进军民融合深度发展。
军事后勤就是筹划和运用人力、物力、财力、技术，从经费物资、医疗卫生、交通运输、装备维修、基建营房等方面保障军队建设和战争等军事行动需要的各项专业工作的统称。军事后勤保障主要包括五个方面的内容：一是财务保障，主要包括经费的筹措、分配、供应和发放等内容；二是物资保障，主要包括被装、给养器材、油料、通用车辆器材、营房器材等物资的筹措、储备、供应和管理等内容；三是卫勤保障，主要包括医疗后送、卫生防疫、医疗保健、卫生防护、药品器材供应管理等内容；四是交通运输保障，主要包括综合运用各种运输方式，组织实施人员输送和物资运输等内容；五是基建营房保障，主要包括制定营房工程建设计划、施工管理和验收，组织实施房地产的调配、使用管理及营房设施设备的维修保养等内容。
从世界大多数国家军队情况看，后勤保障还包括武器装备的技术保障，包括坦克、火炮、飞机等各种武器装备的维护、修理、改装、检测等内容。因为体制编制等的特殊性，我国军队的装备技术保障划到装备保障范畴。
后勤是联结军事与经济的桥梁和纽带，它的根本职能是把国家提供的经济和技术力量转化为现实的后勤保障能力。做好后勤保障工作，对于战斗力的生成、巩固与发挥，具有十分重要的作用。我国老一代革命家对后勤工作都非常重视，毛泽东在1953年1月给后勤学院的训词中指出：“对于现代的军队，组织良好的后方勤务工作有极其重大的意义。任何轻视后勤工作，以为后勤工作不是重要的专门的科学，不需要有系统的学习、不需要精通业务的观点是完全错误的。”
当今时代，后勤建设越来越成为影响战争胜负的重要因素及赢得战略竞争主动的重要力量，在强国强军进程中肩负重大使命，在党、国家、军队事业发展中具有重要地位。随着科学技术突飞猛进的发展，国防经济和社会经济、军用技术和民用技术、军事后勤和社会后勤的联系越来越紧密，融合程度越来越高。现代后勤与传统后勤相比，呈现出一系列新的特点，大致有以下方面：
一是传统后勤保障体制是条块分割的，现代后勤保障体制是高度联合的。传统后勤是陆、海、空等各军兵种自成体系、自我保障、相对分散。现代战争是诸军兵种联合作战，联合作战就要联合保障，在保障体制上就要实行三军一体、联合保障的体制。
二是传统后勤是数量规模型的，现代后勤是质量效能型的。传统后勤主要靠增加人力、物力、财力的投入，不断扩大建设规模，通过外延式扩张来提高保障能力。现代后勤是集约型和质量效能型的，主要通过加大改革和科技创新，不断优化结构、整合资源、综合集成和提高保障人员素质，来增强保障能力，提高保障效益。
三是传统后勤是相对封闭的自我保障，现代后勤是开放式的依托社会搞保障。传统后勤是自成体系、自我建设、自我保障，形成了大而全、小而全的保障体系。我军后勤历史上曾经有数百个仓库、数百个工厂、数百个医院、数百个农场，保障摊子庞大。现代后勤是军民融合大后勤，依托社会办后勤，充分利用社会保障资源搞保障，也就是建立骨干在军、主体在民的现代后勤军民融合体系。
四是传统后勤是垂直管理，现代后勤是网络化管理。传统后勤管理是经验型的，分配供应是切块式的，随意性大，主要依靠行政手段，各管一摊、各搞各的。现代后勤是科学管理、依法管理，实行标准化供应保障，综合运用行政、法律、经济、科技等手段，搞立体交叉、纵横结合、多边协作。
五是传统后勤主要是预置型的地面基地保障，现代后勤是立体投送型的保障。传统后勤主要是依托基地，被动式地预置资源，实施以陆上为主的地面保障。现代后勤主要是以战略投送为支撑，实施立体、精确、主动配送式的直达保障。
六是传统后勤是相对粗放型后勤，现代后勤是精确后勤。传统后勤根据战争规模、强度和军队员额进行保障，常常有很大的不确定性。现代后勤要求对战争需要物资的规模、品种、结构、时间、空间和后勤所提供的保障完全相吻合。美军曾强调，要按照“适时、适地、适量”的原则，“将所需的物资在所需的时间送到所需的地点，对士兵提供保障”。实现后勤保障活动由传统的粗放保障向精确保障跨越，最为关键的是信息技术的发展，要对战争的发展和需求有准确的预测与精确的计算，并且要有灵活和快速的输送能力。现代后勤的这些特点是建立在经济社会和科技发展水平基础上的，后勤保障的物资来源和科技支撑都是以现代经济社会为依托的，这些都决定了军队后勤要深深融入经济社会体系之中，现代后勤就是军民融合大后勤。
从近期发生的几场局部战争看，现代战争后勤保障呈现出两个发展趋势：一是直接从事作战的人越来越少，从事保障的人越来越多；二是军队编制内从事保障的人越来越少，运用社会力量从事保障的人越来越多。现代后勤依托社会搞保障、成体系推进军民融合发展是大趋势。
一是有利于强化对军队的保障能力。后勤建设通用性、互补性强，军民融合资源丰富、潜力巨大。现代后勤在战略储备、物资保障、医疗卫生、战略投送等领域成体系推进军民融合发展，一方面，可以收缩后勤保障摊子，减少非战斗机构和人员数量，把本来应该由社会来办的事情交给社会，把有限的人员编制用在重点岗位，把用限的经费用在刀刃上，最终把军队后勤搞精干、搞充实，把军队的核心保障能力搞强。另一方面，是把后勤保障活动融入经济社会体系，充分依托社会力量为军队服务，从经济社会发展中获取军队现代化建设和未来战争所需的丰厚资源和强大支撑，以达到全面提升保障能力和保障效益的目的。
二是有利于提高后勤保障效益。建设现代军民融合后勤体系，成体系推进后勤领域军民融合，就是要打破我军传统的小而全、大而全的保障体系，打破军队自我保障的格局，把后勤保障活动深刻融入到整个经济社会的运行系统之中，统筹考虑军事保障需求与社会资源供给，增强保障需求与民用资源供给的结合力度，减少军地重复建设、分散建设所造成的社会资源浪费，实现军队保障资源与社会保障资源的有机融合、优势互补，在军事需求牵引下充分发挥市场在配置资源中的决定作用，实现人、财、物等保障资源在全社会的合理流动和优化配置，最大限度降低保障成本，不断提高军民整体保障效益。
三是世界各国军队后勤建设的大趋势。当今世界，无论发达国家还是发展中国家，都在走依托社会、依托市场搞保障的路子。特别是在冷战后的几场局部战争中得到充分证明，美军在战场上利用承包商保障达到新的历史高度。俄罗斯军队把军民通用的保障实体全部交给了社会，后勤总规模压缩了近40%。伊拉克战争中，美军战场承包商保障主要由地方公司承担。美军认为，历史上及近期的局部战争经验教训都证明，通过与民间公司签订合同及获取军外资源，是迅速增强军队后勤保障力量的有效手段，承包商的技能和知识及其为军队提供的反应灵敏的保障，使其成为真正的后勤保障力量的“倍增器”，承包商给战略、战役、战术各级的行动都带来了巨大的能力，合同保障不仅能够根据作战部队后勤需求的变化，迅速增加或减少可供利用的后勤资源，而且能够迅速扩充军队现有的建制后勤保障能力。可见，利用社会力量搞保障，已成为世界各国后勤发展的大趋势，我们必须紧跟时代步伐，尽快建立军民融合的保障体系。
军队后勤领域军民融合工作是从推开军队后勤保障社会化开始的，大致经历了以下发展阶段：
“三化一改阶段”。从2000年开始，主要包括饮食保障、商业服务、营房保障社会化和职工管理制度改革。
“七化一改阶段”。从2002年开始，主要内容包括饮食保障、商业服务、营房保障、被装筹措、通勤班车、医疗保障、油料保障社会化和职工管理制度改革。
“十化一改阶段”。从2007年开始，主要内容包括生活保障、通用物资储备、基础设施建设、公务用车、非公务电话通信、人才培养、军事文化事业、军人子女教育、军事科研、装备生产和维修保障社会化，以及全面深化事业单位和职工管理制度改革。
军队保障社会化取得了以下明显成效：饮食保障方面，全军有数千个食堂，几十万人的饮食保障任务由社会承担；商业服务方面，撤销军人服务社1500多个，其所承担的商业服务全部由社会提供；营房保障方面，数千个营区不同程度实行了供水、供电、供热、绿化、保洁等依托社会力量保障的项目；医疗保障方面，数千个小远散单位、几十万人的门（急）诊，纳入地方医疗保障体系，十几万名正式职工参加地方医疗保险就医；被装筹措方面，上百个军需工厂等保障型企业的几十万名职工移交国家或地方，大部分的军队被装物资筹措由社会提供；油料保障方面，千余个单位实行了货币化供应或依托地方石油公司代储代加。总体上讲，军事后勤领域推进社会化，走上军民融合发展的道路，在强化军事职能、收缩摊子、优化结构、降低开支、提升保障质量等方面取得了明显成效。特别是党的十八大以来，军事后勤领域坚决贯彻习近平军民融合发展战略思想，积极探索、勇于创新，在进行国际维和与国际救援，对口重要作用。由于军事后勤军民融合仍处于由初步融合向深度融合的过渡阶段，体制机制还不够健全，政策制度还不够完善，军事后勤领域军民融合深度广度还不够，有些领域还没有真正开展起来。特别是后勤领域军地通用性、互补性强，军民融合资源丰富，军地资源共用共享潜力依然很大。
中央军委后勤保障部颁发的《“十三五”期间推进军事后勤军民融合深度发展的实施意见》，从运输投送、军事设施保障、医疗卫生、军需能源、军事物流、军人待遇、生活保障、后勤应急动员等方面，提出了成体系推进军民融合的部署安排。积极贯彻中央军委的战略部署，应当确立现代后勤就是军民融合后勤的理念，依托国家主渠道、借助地方政府、融合社会力量，努力把国家经济实力转化为强大的保障力。从当前后勤领域实际情况出发，应着力做好以下工作。
一是从生活保障领域向其他专业领域拓展。军队后勤依托社会搞保障，以前更多的侧重在饮食保障、商业服务、营房维修、物业管理等衣食住等生活保障方面。随着军民融合向深度发展，后勤保障应当向采购、储备、供应、医疗、维修、科研等领域拓展，真正成体系推进后勤军民融合。特别是要依托国家快速铁路网、高速公路网、海上运输通道、高等级航道和航空网络， 统筹加强重点方向交通运输体系建设, 积极推动机场军民合用，在交通基础设施建设和大型运输工具中贯彻国防要求，抓好战略投送能力建设，逐步形成军民共建共享共用的综合交通运输体系，提高军地联合交通运输保障能力。
二是从单向运用社会保障资源向军地统筹利用拓展。以前更多考虑是利用社会力量和地方资源搞保障，而对军队后勤系统相关资源充分利用不够，下一步应当统筹考虑利用军地资源。特别是随着军队体制编制调整改革，军队非战斗机构和人员的减少，以及军队和武警部队全面停止有偿服务，军队将出现大量空余资源，如何深入贯彻军民融合发展战略，从军民融合视野统筹利用好这些资源，对支持经济领域供给侧结构性改革意义重大。军民融合的一个重要任务，就是要统筹增量和存量资源，要全面深入分析后勤领域存量资源现状，对能直接利用的管好用好，对于通过改造能满足保障要求的，就不再新建；对部分空余房地产、土地、仓库等设施资源能够为经济社会服务的，创新保障模式，使之发挥应有的经济效益。通过整合优化存量资源，充分发挥存量资源的质量效能，逐步形成国家统筹协调、保障需求牵引明确、市场运作高效、设施资源共用共享、相关技术转移顺畅、综合效益较好的后勤保障格局。
三是从主要侧重平时融合向应战应急拓展。以前依托社会力量搞保障主要是侧重在平时为军队建设和训练做好服务保障，下一步要聚焦实战需要，平时为部队服务的社会力量通过健全动员机制转换成为支撑战争的保障力量，建设能够适应未来作战和重大军事行动需要的军民融合后勤体系。应当根据对未来可能发生的战争规模和强度及其对保障需求进行科学分析和认真研究的基础上，依托军地共享的信息系统，对战争的保障需求和经济支撑能力进行量化分析，能够准确、实时获取军品生产、交通潜力、卫生潜力、人口潜力、金融财政等情况，掌握可供动员的人力、物力、财力资源及其变化情况。健全后勤保障平战转换体制机制，统筹战争保障需求与社会经济资源可能之间的关系，明确动员方式和规范动员渠道，一旦有战事发生，能够通过有效手段，将经济力有效转化为战斗力。
四是筹划布局一批军民融合创新示范工程。习近平总书记指出：“要着力推进后勤军民融合，依托国家主渠道、借力地方政府、融合社会力量，打造一批军民融合创新示范工程，把国家实力转化为强大的保障力”。贯彻习近平总书记指示，要通过战略筹划和顶层设计，结合现代军事后勤特点和发展趋势，将成体系推进军民融合工程化，在运输投送、军事设施、现代物流等重点领域，布局一批对后勤建设发展具有深远影响，对提升后勤保障能力有重大带动作用，对后勤保障瓶颈有重大突破作用的工程，通过对这些工程的精心组织实施，促进军事后勤军民融合发展走出实质性步伐。这些年现代物流业发展很快，特别是民营物流发展迅速，而且这些优势民营物流业参与军事后勤保障的愿望强烈。2017年10月23日，空军后勤部与5家地方优势物流企业签署战略合作协议，成系统、整建制、全覆盖推进后勤物流军民融合。从现代战争特点和军事后勤全局出发，应当进行统筹谋划布局，在现代物流领域率先筹划布局安排后勤军民融合工程。充分依托国家物流力量和社会保障资源，引入地方云计算、大数据、物联网等先进术和经营方法，探索实行从厂家直达部队的服务保障，逐步建成集采购、仓储、运输、配送于一体的现代军事物流体系，全面提升后勤保障质量和效益。
（一）做好成体系推进的战略筹划
习近平总书记提出，要“坚持实战牵引、体系论证，运用先进理念、方法、手段，发挥专家智库体系的作用，提高战略筹划水平。”成体系推进军事后勤军民融合，应当做好战略筹划，坚持战略设计、目标牵引、问题导向相结合，注重发挥政府、军队和市场的作用，健全融合体制机制，创新保障方式，真正把后勤领域军民融合的特点规律搞清楚，把后勤领域军民融合的基本情况和矛盾问题搞清楚，把军民融合深度发展目标任务搞清楚。坚持体系设计、整体推进、重点突破的原则，按照军事战略、能力要求、建设任务、资源配置的步骤，精心组织后勤各领域、各专业、各系统、各部门的资源需求论证，制定科学的需求管理工作流程，发挥军事保障需求对资源配置的调控和牵引作用，根据军队保障需求规模、结构和质量要求，合理确定利用社会力量和保障资源的规模、结构、品种等内容，科学编制成体系推进军民融合的总体方案和实施办法，确保后勤领域成体系推进军民融合规范有序、健康发展。
（二）健全成体系推进融合发展的运行机制
成体系推进军事后勤军民融合，军地双方要加强在融合需求、运行程序、组织实施等方面的协调沟通，保持军地之间有机联系，良性运行，建立军事需求牵引、政府部门引导、军队组织实施、社会力量参与、市场机制运作、依法保障实施的工作机制。成体系推进军民融合，从运行过程来看，一是及时提出和传递军队后勤军民融合保障需求。军队有关职能部门提出工程、物资和服务采购等保障需求后，需要跟政府相关职能部门进行对接，就政策指导、保障标准、企业资质、资产安置、相关资金投入等事项，与政府相关职能部门进行协调沟通，将军队军民融合需求和相关支撑条件传递给政府相关职能部门。二是对拟进入军队采购领域的供应商进行监管。进入军队供应商库的企业按市场运作办法为军队提供工程、物资和服务保障，需要相关机构对承担保障任务的企业在资质条件等方面进行评估，实行相应的监管。三是健全相关专业之间的协调机制。根据成体系推进军事保障军民融合的时间节点，协调地方相关职能部门，完善军地交通设施和大型运输工具贯彻国防要求的机制，健全交通运输、通信、电力、城市设施，建设军地投资协调机制，完善后勤科研与地方相应后勤科研机构合作交流机制，通过健全完善运行机制，确保后勤领域成体系推进军民融合运行顺畅、扎实有效。
（三）培育军事后勤军民融合创新服务平台
目前，后勤领域军民融合供需对接的平台有军队采购网，适时发布军队采购需求，并对想进入军队采购领域的供应商资质和条件进行了规范，对整体推进后勤领域军民融合发挥了积极作用。但从总体上看，军地之间的供需对接还不够顺畅，还有相当多的民营企业对军事后勤保障需求和渠道还不够清晰，一些优势民营企业还不清楚通过哪些渠道进入军队物资、工程和服务采购领域。由于军地之间信息还不对称，一方面，一些民营企业不了解军方的需求；另一方面，军方也不了解民营企业的技术和产品。这在一定程度上制约了军民融合发展。培育军事后勤军民融合创新服务平台，就是要拓展军队采购网的功能，发挥专家智库体系的作用，利用“互联网＋”和大数据技术促进线上线下互动，架起连接军队后勤、政府、高等院校、科研院校、国企和优势民营企业之间的桥梁，为解决供求双方信息不对称提供平台支撑，引导优势民营企业进入军队保障领域，实现军地资源的共用共享，使军队能够采购到更加优质的物品和服务，全面提升后勤保障质量效益。
（四）完善军事后勤军民融合发展的政策法规
成体系推进军事后勤军民融合发展，充分利用社会力量和保障资源搞保障，涉及企业和个人的切身利益。在市场经济条件下，如果仍沿用计划经济时期单纯依靠行政调控手段的做法显然已不能适应时代发展的需要，必须树立依法保障的观念，加快建立军民融合的政策法规支撑体系。应当根据军队后勤不同专业领域的特点，利用社会力量和保障资源对物资、卫生、运输、营房保障等领域的保障活动进行规范，使依托社会力量和地方资源进行保障的活动有政策支持、有法可依。应当根据后勤各专业保障活动，制定针对性和操作性强的实施办法。明确在推进军民融合实践过程中，军地有关职能部门、有关单位及相关人员在利用社会力量和保障资源进行保障工作中的职责、任务、协作方式和实施办法，明确社会各经济主体保障军队的责任和义务，形成一套条款详细、操作性强的管理办法，规范由平时民用转为战时军用的范围、权限和补偿办法等，使军地相关领域、相关部门在平时和紧急状态下能够互相配合、密切协同、供需衔接，确保成体系推进后勤领域军民融合工作走上体系化、规范化、制度化、法治化的轨道。
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