唐啸：加大行政奖惩是改善中国环境治理的药方吗？

唐啸清华大学国情研究院

2024-09-17

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唐啸：清华大学公共管理学院助理教授、国情研究院助理研究员

环境治理正在成为中国国家治理最重要的组成部分。然而，尽管中央政府不断强调环境治理的重要性，受限于中国的央地分权结构，地方政府在环境治理中依然存在一定的“重发展，轻环境”做法。对此，学界和舆论界提出的一个普遍药方就是将环境绩效与官员考核挂钩，加大环境绩效后果的行政奖惩。

但是，这一符合正常直觉逻辑的措施在现实当中是否真的有效，仍然有待研究的检验。最近，来自清华大学唐啸、北京大学刘政文和俄亥俄州立大学易洪涛的研究对这一疑问进行了回答。他们发表于2016年和2018年的两篇研究以中国2006年起采用的环境约束性指标政策作为研究对象，发现加大正式制度中的行政奖惩力度，并不能够有效激励地方官员加强环境治理；但约束性指标制度的设立产生了非正式制度下的环境绩效排名赛，由此推动了地方官员加强环境治理。

环境约束性指标政策产生于2006年，该项政策的设立主要目的是提高地方政府完成治理目标的积极性。在“十五”计划（2001-2005）期间，各地方政府普遍没有能够完成中央政府分配的环境治理指标，为此，中央政府设立了多达11项针对地方政府和地方官员的行政奖惩措施，与环境治理指标的完成情况相挂钩。为了与没有与行政奖惩措施挂钩的其他五年规划指标相区分，政府将此类指标称为约束性指标。

此项研究与此前研究突出不同点在于，研究没有只关注约束性指标政策的政策效果，而是重点区分了约束性指标政策效果和约束性指标奖惩措施的效果。研究者选取了二氧化硫排放总量、化学需氧量排放总量和单位GDP能耗三项环境指标作为研究变量，采用固定效应面板模型首先检验了约束性指标政策设立的结果，研究发现约束性指标政策实行后，在2006年到2010年期间，二氧化硫平均年降低率为3.04%，化学需氧量年降低率为2.62%，单位GDP能耗年降低率为8.63%。2011-2015年期间，这三个数字分别为2.50%，2.62%和6.28%。

为了区分约束性指标政策效果和约束性指标奖惩措施的效果，研究者综述了“十一五”规划和“十二五”规划期间中国大陆31个省区有关约束性指标行政奖惩措施的相关，研究者发现这些行政奖惩措施的触发条件普遍呈现二元特性，即“完成奖励，不完成惩罚”。因此，研究者指出，如果行政奖惩措施有效的话，在上述三项环境指标目标完成进度达到100%之后，地方政府推进环境治理的积极性应当呈现下降趋势，在数据层面应当出现一个断点。研究者为此采用断点不连续回归的方法，检验政府治理效果在治理目标达到100%前后是否存在断点，发现并不存在这一断点。研究者由此推断行政奖惩措施并没有产生明显的激励作用。研究者对此的解释主要有两个层面：一是在11项行政奖惩措施中，有相当多的行政奖惩措施如荣誉评定等对地方官员实际利益影响有限，因此激励效果不强；二是11项行政奖惩措施中，部分在制度规定中具有较强后果的措施，由于中国政府内部运作存在的广泛的上下级庇护和共谋行为，从而被异化和消解了。

进一步，研究者讨论了约束性指标政策可能存在的其他效果。研究者发现各地方政府在三项环境指标的全国排名对未来指标的完成情况产生了显著影响。通过数据分析，研究者发现指标完成情况相互间的排名对1-5年后的指标完成情况产生了影响，具体而言，当地方政府的排名落后10%，在未来五年中，化学需氧量减排累计增加0.232个百分点，相当于2.5个标准差；而二氧化硫减排累计增加0.81个百分点，相当于7个标准差。研究者对此的解释是，约束性指标政策的推行，统一了原本混乱的中国环境绩效统计体系，使得各级地方政府之间的环境治理绩效可以进行排名比较，这种排名比较由此推动了地方政府之间的竞争，进而提高了中国各级地方政府的环境治理积极性。研究者在此特别指出，此处所提出的环境排名赛，并不同于周黎安提出的“晋升锦标赛”，研究者并不认为环境排名能够决定官员的晋升可能，其背后有着较为复杂的政治机制和心理机制，还有待进一步探索。

此项研究部分揭示了中国环境治理中官员激励机制的复杂性，反映了中国特殊的央地结构背景下的激励传导机制。而其揭示的政策效果的“失之东隅，收之桑榆”也为我们在研究其他政策时提供了更多的研究视角。

* 文中图片均来源于网络，版权归原作者所有

参考文献

- Tang X, Liu Z, Yi H. Mandatory targets and environmental performance: An analysis based on regression discontinuity design[J]. Sustainability, 2016, 8(9): 931.

- Tang X, Liu Z, Yi H. Performance Ranking and Environmental Governance: An Empirical Study of the Mandatory Target System. Review of Policy Research .Online