律·战疫|新冠肺炎疫情下哄抬物价行为的法律规制研究（2）
编者按
为助力打赢疫情防控阻击战，充分发挥广州律师专业力量，广州市律师协会成立了由305名各法律专业领域律师组成的广州市律师行业新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控服务团。市疫情防控律师服务团将充分发挥专业优势，为党委政府提供专业法律建议、积极宣传疫情防控政策法规、为民营企业做好疫情防控专项法律服务工作。
近期，广州律协微信公众号推出“律·战疫”专栏，陆续发布市疫情防控律师服务团律师及其他广州律师编写的系列专业文章，聚焦疫情防控期间相关法律问题，为打赢疫情防控阻击战贡献法律智慧，为全面推动企业复工复产提供有力的法律支撑。
新型冠状病毒肺炎疫情发生以来，个别商户借防疫用品需求激增之机，囤积居奇，哄抬疫情防控急需的口罩、护目镜、防护服、消毒液等防护用品、药品或者其他涉及民生的物品价格，牟取暴利，严重扰乱了市场经济秩序，也为疫情防控工作带来现实阻碍。本文将以新冠肺炎疫情的防控为切入点，对商户哄抬物价行为的法律规制问题展开研究，并尝试对于哄抬物价类行刑交叉案件的法律适用及处理规则进行区分及梳理，上篇（可通过文末推荐阅读查看）通过典型案例进行说明，以及介绍了疫情防控期间哄抬物价行为的认定，本文将从疫情防控期间哄抬价格行为的法律规制和完善疫情防控期间哄抬价格类行刑交叉案件处理规则的建议展开说明，以期为涉疫情背景下的哄抬物价类案件的处理提供参考。
三
疫情防控期间哄抬价格行为的法律规制
（一 ）
疫情防控期间哄抬价格行为的行政法规则
自新冠肺炎疫情爆发以来，我国内地31个省、自治区、直辖市相继启动突发公共卫生事件一级响应后，依照《突发事件应对法》第四十九条第（八）项之规定，赋予了人民政府在公共卫生事件发生后依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序的职责。在此基础上，国务院以《突发事件应对法》作为上位法依据所颁布施行的《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条则进一步规定，在突发事件发生期间，对于哄抬物价等违法行为提供了追究行为人行政及刑事责任的法律规制路径。由此可见，上述法律、行政法规为包括新冠肺炎疫情在内的突发事件发生期间出现的哄抬物价行为的法律规制方式作出了原则性规定。
前文已结合《价格法》《处罚规定》《处罚实施办法》《哄抬价格指导意见》的相关规定，对于疫情防控期间哄抬价格违法行为的认定展开分析，在此不再赘述。而针对疫情防控期间哄抬价格违法行为所对应的行政法规制方式，上述法律法规均逐步予以明确。首先，《价格法》第四十条规定了当经营者存在哄抬价格等不正当价格行为时，行政机关可以要求其责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对经营者所存在的哄抬价格等不正当价格行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。其次，《处罚规定》第六条则在《价格法》第四十条的基础上，对于“推动商品价格过快、过高上涨”的这类哄抬价格违法行为所对应的行政法规制手段中没收违法所得及罚款的处罚幅度及数额标准进行细化规定，即对于存在上述违法行为的经营者，行政机关有权责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。可见，该规定对哄抬价格违法行为所对应的没收违法所得及罚款的处罚幅度及数额标准进行细化规定后，大大提升了行政执法部门对此类违法行为作出行政处罚时的规范性与操作性，进一步规范行政处罚自由裁量权的行使。
对于哄抬价格违法行为行政规制的裁量幅度的问题上，国家市场监管总局于2019年12月颁布施行的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见（国市监法〔2019〕244号）》（以下或简称“《行政处罚裁量权指导意见》”）中规定，当市场监管部门对经营者在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生或者社会安全事件期间实施违法行为而作出行政处罚时，可以依法对其从重处罚。
而在新冠肺炎疫情防控期间，国家市场监管总局更是于2020年2月发布了《关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫情防控期间违法行为的意见（国市监法〔2020〕27号）》（以下或简称“《严厉打击意见》”），其中该《严厉打击意见》第二条中强调，对于涉及疫情防控的违法行为，考虑其特殊危害性，从重处罚。并且，该《严厉打击意见》还进一步明确规定对哄抬防护用品及制作原材料和基本民生商品价格等违法行为，在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较重、较多的处罚种类或者较高的处罚幅度进行处罚，其中罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较高的30%部分。涉嫌犯罪的，必须坚决移送司法机关依法追究刑事责任。
（二）
疫情防控期间哄抬价格行为的刑法规制
自新冠肺炎疫情爆发以来，我国内地31个省、自治区、直辖市相继启动突发公共卫生事件一级响应后，明确将新冠疫情明确为国家的公共卫生事件。《突发事件应对法》第六十八条笼统地预留了对于违反该法规定可追究刑事责任的法律适用条件，但对于该条规定中关于刑法规制的适用范围是否包括突发事件期间哄抬物价的行为，实务界对此仍存在不少的争议。《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条则在《突发事件应对法》第六十八条所规定的基础上进一步明确，在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，该《条例》明确将在突发事件发生期间哄抬物价，扰乱社会秩序、市场秩序的违法行为预留了刑法规制的介入空间。
此外，作为价格违法行为处罚依据的《价格法》中并未存在对于哄抬价格违法行为对接刑法规制的条文，但国务院据其制定颁布的下位法《价格违法行为行政处罚规定》则对于包括哄抬价格在内的严重扰乱市场秩序的行为创设了衔接刑法规制的路径。
2003年5月，在“非典”疫情爆发期间，为依法惩治妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的犯罪活动，保障预防、控制突发传染病疫情等灾害工作的顺利进行，切实维护人民群众的身体健康和生命安全，最高人民法院、最高人民检察院联合颁布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释（法释〔2003〕8号）》（以下或简称“《办理疫情刑事案件解释》”），其中该司法解释中第六条指出，对于在疫情期间哄抬物价、牟取暴利的行为，且符合立案追诉条件的，可以非法经营罪进行定罪处罚，从而为司法机关办理涉疫情哄抬物价类刑事案件提供法律适用规则参考。
在本次新冠肺炎疫情爆发之初，国务院已于2020年1月20日批准将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。可见，对于办理预防、控制新冠肺炎疫情过程中所存在的“哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序，违法所得数额较大或者有其他严重情节的行为”，则可对接《办理疫情刑事案件解释》第六条的规定，依照刑法第二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪，依法从重处罚。
此外，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部还于2020年2月6日联合印发了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见（法发〔2020〕7号）》（以下或简称“《防控意见》”），该意见主要结合当前新冠肺炎疫情的防控现状，并在“两高”于17年前“非典”疫情期间所颁布的《办理疫情刑事案件解释》基础上，对当下依法严惩哄抬疫情防控急需的口罩、护目镜、防护服、消毒液等防护用品、药品或者其他涉及民生的物品价格犯罪行为的刑法规制的介入路径予以重申。
（三）
疫情防控期间哄抬价格行为的行政与刑事法律规制适用边界的思考
在上述两高两部的《防控意见》颁布后，国家市场监督管理总局办公厅、公安部办公厅于2020年2月14日联合印发的《关于新冠肺炎疫情防控期间加强价格行政执法与刑事司法衔接工作的通知》（以下或简称“《衔接工作通知》”）规定：市场监管部门在查处价格违法案件过程中，发现利用疫情捏造、散布涨价信息、恶意囤积、哄抬价格，符合“个人非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在万元以上的”、“单位非法经营数额在五十万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的”和“其他情节严重的情形”的，应当将案件移送公安机关。
上述规定，基本按照《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》的思路和标准，按非法经营食盐、烟草和出版物以及“从事其他非法经营活动”的入罪标准，来确定对“哄抬物价”行为的刑事追诉起点。笔者认为，该《通知》存在许多值得商榷之处：一是，两部办公厅制发的《通知》并不具有确立刑事追诉标准的效力和规范意义，作为启动刑事追诉程序的规定，有超越职权之嫌；二是，将正常经营过程中出现的“哄抬价格”单纯价格违法行为，与整体违反国家专卖、专营制度的行为按同一经营金额标准对待，在刑事违法性和社会危害性的程度上显得不成比例；三是，规定的经营数额标准只能解决非法经营罪罪状中“情节严重”的认定标准问题，并不能解决何为“哄抬物价”行为这一极具争议的法律界定问题。
非法经营罪属于典型的行政犯,其违法性由法律、法规或政令规定而成立。行政犯存在着行政不法与刑事不法类型的重叠或交叉，前置性的行政不法对行政犯的成立而言，虽然不可或缺，但行政法与刑法在规制范围、规制目的上的差异，决定了刑事司法不仅要注意两者量上的差异，更为关注两者在质上差异。
从《刑法》第二百二十五条对非法经营罪的罪状描述看，违反国家规定，从事四类非法经营的情节严重行为构成本犯罪：（一）未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或其他限制买卖的物品的；（二）买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件；（三）未经国家有关主管部门批准，非法经营证券、期货或者保险业务的，或者非法从事资金结算业务的；（四）从事其他非法经营活动，扰乱市场秩序，情节严重的行为。虽然该条规定了第（四）项的兜底性条款，但根据刑法的解释原则，兜底条款只是对列举性条款的补充，决定了兜底条款中规定的其他情形，应当具有与列举性条款相当的刑事违法性和法益侵害性。从前三项规定来看，立法本意上保护的法益是国家设定的市场准入秩序，如专卖专营和行政许可制度，而非宽泛意义的市场秩序。否则，刑法上的兜底性条款，极易被滥用成“口袋罪”。
综上，笔者认为，目前司法机关在处理“哄抬物价”入罪的案件时，应当保持谦抑和审慎的态度，不应无视或混同行政违法性与刑事违法性的区别。既便市场监管部门认定了“哄抬物价”的行政违法性，也不宜简单地以行政违法的认定标准做为“哄抬物价”的入罪标准。如果各地司法机关未综合考虑个案案情，未对经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为的社会危害程度进行全面、充分的分析调查，便单纯以其所在地的行政标准（行为人出售的商品是否超过当地政府所规定的商品价格涨幅程度以及购销差价率）作为认定构成“哄抬物价”的入罪标准，极易导致为了片面保护疫情防控期间市场秩序，却不当地侵犯公民、法人合法权益，损害刑事司法的权威和统一。
四
对于完善疫情防控期间哄抬价格类行刑交叉案件处理规则的建议
（一）
进一步完善及细化“哄抬价格”违法行为的认定标准
市场经济中, 通常而言市场有着良好的自我调节机制, 商品的价格会稳定在一个合理的区间；而在疫情防控等特殊时期,国家需要运用多种社会治理手段，遏止哄抬物价的现象，以有效应对疫情，保障民生。国家市场监管总局所颁布的《哄抬价格指导意见》虽然已对疫情防控背景下的哄抬价格违法行为的认定起到了一定的指导作用，但是缺乏了对于认定价格违法行为中商品涨价幅度、商品购销差价率等量化标准的统一的参考规定。在执法实践中，各地市场监管部门为了提高执法效率，仍主要以商品价格的“涨价幅度”、“购销差价率”等标准作为认定商户是否存在哄抬价格违法行为的执法标准。然而，各地所规定的对于主要用以认定价格违法行为的“涨价幅度”、“购销差价率”标准更是介于15%-50%之间，可见各地对于价格违法行为的认定标准存在明显的偏差，将导致法律规制的地方化差异，必然有损法律规制的权威与公正。基于此，国家层面应当对实践中主要用以认定价格违法行为的商品涨价幅度、商品购销差价率等量化指标制定全国统一的参考标准，以确保对于价格违法行为认定的合理性及规范性。
与此同时，国家市场监管总局也应当对《哄抬价格指导意见》第五条第三款，即关于哄抬价格违法行为中“大幅度提高”的认定，由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，在案件查办过程中结合实际具体认定的这一规定进行具体释义，尤其是对于市场监管部门应当如何在执法实践中参照“涨价幅度”、“购销差价率”等量化标准的基础上，根据经营户实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素进行综合判断的标准作出进一步的指引，以期实现稳定市场秩序与保障公民合法权益的价值平衡。
（二）
有效填补规则漏洞，厘清行政法规制与刑法规制的适用边界
新冠肺炎疫情爆发之际，“两高两部”迅速发布《防控意见》，结合当前疫情防控现象进一步重申将哄抬物价行为以非法经营罪定罪处罚，在立法相对滞后的情况下，及时阐释法律规则，顺应了疫情防控期间稳定市场秩序的需要。但也应当看到，由于哄抬物价的入罪标准尚缺乏明确规定，哄抬价格违法行为的行政法与刑法规制的适用边界仍然较为模糊，因而不可避免地造成在实务中出现对于《处罚规定》《防控意见》等规定的适用困境以及执法偏差。疫情紧迫，故对于哄抬价格违法行为的处理如何做到不枉不纵，规范合理，则需要法治建设积极跟进，各有关立法、司法机关有必要采取紧急立法程序，根据《立法法》规定的权限，及时制定法律法规和有权解释，进一步明确诸如“哄抬价格”等妨害疫情防治秩序行为的入罪标准，尤其是进一步明确行政法规制与刑法规制的衔接路径及适用边界，妥善厘清行政违法性与刑事违法性的区别，进而科学合理地规范对于哄抬价格行为的裁量空间，真正做到法律效果社会效果的相统一。
（三）
贯彻宽严相济的刑事政策，坚持惩处与教育并重的原则
在全面防控新冠肺炎疫情这一特殊背景下，为了切实稳定市场秩序，保障疫情防控工作的扎实推进，而对哄抬价格行为依法从严从重惩处，符合当前疫情防控的现实需求。然而，若需对哄抬价格行为引入刑法规制，也应当要严格遵循“罪刑法定”原则，全面分析哄抬价格的行为是否符合犯罪的基本特征，即社会危害性、刑事违法性以及刑罚当罚性，更应当贯彻宽严相济的刑事政策，充分体现刑法的谦抑性原则，避免一味的“重刑主义”引发更多的社会矛盾。因此，对于哄抬价格这一违法行为，若运用行政规制能够有效解决的，则不必一味上升至刑事规制层面，只有合理运用刑法规制手段，坚持惩处与教育并重的原则，方能在疫情防控期间稳定市场秩序的同时，更好地捍卫国家刑事司法的公正与权威。