律谈|从一起行政诉讼案件谈权利“夹缝”中的行政处罚第三人
2016年8月，笔者在代理韶关市浈江区东联精工电线厂的一起产品责任纠纷案后，立即针对对方索赔的行政罚款提起行政诉讼，民事案件遂中止审理。本案在历经民事一审中止、另行提起行政诉讼一审胜诉、行政诉讼二审败诉、最高院提审并将一二审行政裁决全部撤销重新作出判决、民事一审败诉、民事二审等多个诉讼程序，目前已近四年时间，诉讼过程可说是跌宕起伏、历经曲折。该案行政诉讼中涉及的多个焦点问题如利害关系的认定、比例原则的适用、正当程序原则的适用等都极具有实务研究价值，本文仅针对最终判决中的核心关键部分－正当程序原则所引发的立法缺失问题进行思考和探讨。
2015年3月31日，广东省住建厅建材打假抽检小组对韶关市浈江建筑安装工程公司（下称“浈江建筑”）建设的韶关“百旺花园”小区进行建筑材料抽检，现场抽取了电线和水管两种建筑材料。2015年4月10日，广东省建设工程质量安全监督检测总站出具《电线电缆检验报告》，结论为送检电线导体直流电阻不符合要求，质量不合格。2015年6月4日，在广东省住建厅调查过程中，浈江建筑表示不合格的科彩牌电线是东联电线生产销售，销售金额共为5725元（检测的电线型号为4255元）并告知了经销商名称和地址（经销商与生产商为同一人）。2015年8月12日，广东省住建厅以浈江建筑未经检验，使用不合格建筑材料为由，作出粤建执罚[2015]10号《行政处罚决定书》（下称“10号处罚决定”），对浈江建筑处以1154572.8元罚款。2015年9月1日，浈江建筑在未提出听证和任何异议的情形下缴纳了全部罚款。此次行政处罚过程中，处罚单位广东省住建厅与被处罚人浈江建筑均未通知东联电线。2016年8月1日，浈江建筑突以东联电线生产的科彩牌电线质量不合格导致其遭受行政处罚为由，提起民事诉讼，要求东联电线赔偿罚款1154572.8元。至此东联电线方才知晓浈江建筑因为电线被广东省住建厅行政处罚。2016年8月21日，东联电线向广州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求撤销广东省住建厅作出的10号处罚决定。2016年9月13日，韶关市浈江区人民法院以该案民事诉讼须以本案行政诉讼审理结果为依据为由，裁定中止民事诉讼。2017年8月25日，广州铁路运输中级法院对本案作出一审判决，认为广东省住建厅“虽是对产品使用者（即浈江建筑）作出行政处罚决定，但该处罚决定认定涉案产品不合格，必然对该产品的生产者产生影响。故原告（东联电线）与被诉行政处罚决定存在利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格”，广东省住建厅作出的罚款金额违反比例原则，明显不当，且未将核心证据《电线电缆检验报告》送达给第三人（即东联电线），程序违法。故一审判决撤销广东省住建厅作出的10号处罚决定。值得注意的是，一审判决书中关于“本案中被告（即广东省住建厅）完全有能力通知原告（即东联电线）参与调查处理，但被告未通知具有利害关系的原告参与调查处理，不利于对生产者的权益保障”的表述，最终得到最高院的肯定和认同。广东省住建厅不服一审判决，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高院于2018年7月26日作出行政裁定，认为东联电线与广东省住建厅作出的10号行政处罚决定没有行政法律上的利害关系，无权提起行政诉讼，欠缺诉讼原告主体资格，裁定撤销一审判决，驳回东联电线的起诉。东联电线不服广东高院的二审裁定，向最高人民法院申请再审。
最高院提审本案后，于2019年6月12日作出（2019）最高法行再107号行政判决，认为东联电线与10号处罚决定具有利害关系，但“鉴于目前的法律法规均未明确规定，建设行政主管部门在开展建设工程质量监督管理过程中应当通知建设材料生产者参与调查处理或给予其陈述、申辩的权利，故广东省住建厅的处罚程序并不违反现行法律规定”，最终判决撤销广州市铁路运输中级法院的一审判决和广东省高院的二审裁定，驳回了东联电线的诉讼请求，行政诉讼至此尘埃落定。
最高院的再审行政判决中，一方面明确认为“东联电线厂与10号处罚决定具有利害关系”，“按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和答辩的机会”，但是又“鉴于目前的法律法规均未明确规定，建设行政主管部门在开展建设工程质量监督管理过程中应当通知建设材料生产者参与调查处理或给予其陈述、申辩的权利，故广东省住建厅的处罚程序并不违反现行法律规定”，并最终判决驳回了笔者当事人撤销行政处罚的诉讼请求。不得不说，最高院的这两段论述具有明显的矛盾之处。既然最高院认为东联电线与行政处罚之间具有利害关系，那么东联电线作为第三人就应该享有实质上的参与权利。既然认为行政机关在作出行政决定之前应当告知第三人并给予其陈述答辩机会，那么广东省住建厅并没有履行告知义务，就违反了正当程序原则。既然违反了正当程序原则，为何最终又以 “并不违反现行法律规定”维持了该行政处罚？法律原则和“法律规定”敦轻敦重？运用法律基本原则来对个案进行裁判，在司法实践中屡见不鲜，最高院作为最高级别审判机构，本就负有通过个案审理进行释法说理的职责。笔者固然能理解最高院“维护社会公共利益”的良苦用心，但是行政处罚利害关系人（即第三人）的权益同样也不容忽视。否则，就会形成只赋予行政处罚第三人形式上的诉讼地位，却不赋予其实质权利的矛盾和尴尬局面。
无论如何，本案的判决都显示出我国行政处罚第三人制度在立法层面存在缺失。故笔者试通过这起案件，来对行政处罚第三人的权利保护这一问题进行探讨。
我国现行《行政处罚法》中，并未对行政处罚程序中的第三人作出明确界定，但在行政法学体系中的其他法律却暗含这一制度。《行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政复议法实施条例》第九条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。”行政处罚作为具体行政行为的一种，该规定显然也适用于行政处罚程序。而《行政诉讼法》第二十五条更是直接规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该规定直接把第三人纳入行政诉讼原告范围内，意味着行政处罚程序中有第三人存在的可能，为第三人的权利保护提供了法律基础。
借鉴行政复议第三人和行政诉讼原告的界定方法可知，行政处罚第三人是指与行政处罚行为具有利害关系、行政相对人以外的公民、法人或其他组织。
笔者办理的这起案件中，东联电线是否属于“与行政处罚行为有利害关系的第三人”，亦是案件焦点之一。广州铁路运输中级法院认为东联电线与涉案10号行政处罚决定有利害关系，认可其原告主体资格，而广东省高级法院却认为作出行政处罚的法律依据中并不涉及建筑材料生产环节，故而东联电线与本案没有行政法律上的利害关系不具有原告主体资格。最高法的最终判决中则认为“在确定原告资格时，要以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法是否要求行政机关考虑和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否具有‘利害关系’的重要标准。需要注意的是，这里所指的行政实体法应当作为一个体系进行整体考察，即不能仅仅考察某一个法律条文或者某一个法律法规，而应当参照整个行政实体法律规范体系、该行政实体法的立法宗旨和目的、作出被诉行政行为的目的和性质，来进行综合考量，从有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益的角度出发，对‘利害关系’作出判断，以提高行政争议解决效率、降低当事人维权成本。”
行政处罚作为一种惩罚手段和行政执法手段，被行政机关广泛应用。1996年《行政处罚法》的出台是行政法治建设进步和发展的一大里程碑事件，然而，随着经济社会的发展、民主法制的完善，现行的行政处罚制度的局限性日益凸显。从本文第一部分可以看出，《行政复议法》和《行政诉讼法》已经明确赋予了行政处罚第三人的行政复议申请权和提起行政诉讼权，但在《行政处罚法》中却并未将第三人列入行政处罚相关主体制度，各部委及各地方行政机关制订的具体行政执法规定，对此也是各行其是，并无统一标准，但从笔者查阅的多份行政执法规定来看，含有第三人权利保障内容的鲜而有之。本案中广东省住建厅所依据的《建设工程质量管理条例》中，对利害关系人的权利保护同样未有提及，这也直接导致了本案长达四年的诉讼。行政处罚第三人制度的缺位，主要囿于法律认知程度问题。然而，随着社会经济的发展，人们权利意识的觉醒，法律的长期缺位显然不利于法制的发展和民众合法权益的保护。
行政处罚中的被处罚人与第三人都是独立的权利主体，因此法律应该平等地给予他们相同的保护。那么如何能够做到平等保护呢？那就要赋予行政处罚第三人与被处罚人同等的法律地位，给予其与被处罚人相等的程序权利，包括知情权、听证权、诉讼权等，能够让行政处罚第三人尽可能地参与到行政处罚程序中来，监督行政处罚权的行使，维护自身的合法权益。
本案中，最高院为什么一方面认为广东省住建厅作出处罚决定前应当告知东联电线厂，最终却又没有撤销广东省住建厅作出的处罚决定呢？其原因就在于当前的法律法规中都没有明确规定建设行政主管部门在执法过程中应当通知建设材料生产者参与调查处理或给予其陈述、申辩的权利。一方面是行政行为不符合正当程序要求，另一方面却不得不维持这种不符合正当程序的行政行为，这起案件无疑凸显了当前行政处罚第三人制度在立法层面的尴尬现状和缺失。
我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》中分别规定了复议和起诉的期限分别是60日和6个月，但如果等到行政复议阶段或者行政诉讼阶段再来保护第三人权利未免失之过晚。根据行政诉讼法解释的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。而在行政处罚案件中，如果不将利害关系人作为第三人纳入到行政处罚程序中，行政处罚决定书不可能送达给第三人。如果不送达，第三人也无法知道具体行政行为的内容，这样势必会拖延起诉时间，既影响具体行政行为的公信力，还可能导致时间过长事实难以查清。
本案中行政处罚相对人浈江建筑就是在缴纳罚款近一年后才提起本案民事诉讼，此时东联电线厂方才知晓行政处罚的事实，此时虽可提起行政诉讼，但是由于距离电线抽样检测的时间过长和电线更换，已经不具备重新取样检测的条件，导致在民事诉讼中丧失了重新检测、查明事实的机会，这对第三人的权利保护无疑极为不公。假如本案行政机关在初始即通知东联电线厂参与本次行政调查（东联电线与浈江建筑同在一地，完全可轻易做到），赋予东联电线在行政处罚程序中的异议权（陈述、申辩、复检等），就不会发生因为东联电线在一年以后对行政处罚提起行政诉讼且前后历时三年，既影响具体行政行为的执行效率也造成了资源的极大浪费。因此，设立行政处罚第三人制度既是对第三人权利保护的需要，也是行政机关依法行政的需要。设立该制度并不会影响行政效率，相反，能够从根本上提高行政效率，减少因行政处罚引起的争议。
从以上分析可见，行政处罚第三人制度的设立具有立法层面和实践中的必要性。在现有法律制度层面，行政处罚第三人享有行政复议权和行政诉讼权，但这些都属于事后救济。行政复议机关出于种种原因，对于下级机关的行政行为往往是“维持了之”，行政诉讼独立于行政处理程序，是维护行政相对人及利害关系人合法权益，监督行政机关依法行政的重要方式之一，但不论是出于本案般“保护社会公共利益”的需求，还是构建和谐社会的需要，行政诉讼对行政行为的监督功能往往也力度不够。
要真正做到在行政处罚程序中“充分保护公民、法人和其他组织的合法权益”，这就要求行政执法部门和工作人员要强化程序法治观念，不仅要严格依照法定的程序办事，还要能够认识到具体行政行为对相关方可能造成的影响，并注意进行保护。我国行政法律中规定当事人享有申请回避权、陈述申辩权、听证权、复议权等，只要行政机关在执法过程中真正赋予行政处罚第三人参与权，使第三人在行政处罚的实施阶段就能够参与进来，行政执法水平将会大大提高，行政争议也将大为减少，同时这也是保障行政处罚第三人合法权益的重要方面。
在具体的行政执法中,由于处罚事由的复杂性和法律上的关联性，难免会出现“多头管辖”、“权责不统一”等问题，为避免多个执法部门对同一行政事物执法的冲突而对行政相对人、利害关系人的合法权利造成损害,加大执法部门之间的协调与合作很有必要。本案中由于广东省住建厅对东联电线的产品质量进行了负面评价，而产品质量属于质量监督部门的职权管辖范围，最高院在判决中明确要求“由于建设工程质量监督管理必然涉及到产品质量监督问题，建设行政主管部门应当在今后的执法过程中，逐步完善调查处理程序，探索建立与产品质量监督部门的联合执法、信息共享、线索移交等多种方式，充分保障相关利害关系人的合法权益。”
经历本次维权之艰，笔者衷心期盼行政立法能尽早得到完善，行政处罚第三人制度尽早确立，使处在权利“夹缝”中的行政处罚第三人权益能得到充分保护，维权不再艰难。
文 | 黄晓宏
广东连越律师事务所