律谈|最高院国有土地上房屋征收相关案件解析
国有土地上房屋征收涉及经济社会发展和群众切身利益，程序复杂且繁琐，是行政诉讼案件的主要案件类型之一，而征收所涉赔偿案件更是此类案件的难点和重点。
在国有土地上房屋征收行政赔偿案件中，一方是失去房屋的弱势的被征收人，另一方是实施房屋征收、拆除房屋的强势的行政机关，诉讼中双方在征收行为的违法性、损失赔偿的合理性等方面对抗。
部分人在一二审中未得到任何的赔偿，继而向最高院申请再审期望获得有利的裁判结果；部分人在一二审中获得了赔偿款，但认为赔偿不足以弥补自己的损失，同样申请再审希望获得更多的赔偿。争议的最终目标主要是赔偿数额方面。
分析和研究最高院审理国有土地上房屋征收行政赔偿案件，既有助于了解全国的司法裁判倾向，又有助于了解地域差异，更有利于秉承各地案件处理的众家之长，开拓案件代理和处理的思路。
本文旨在通过对国有土地上房屋征收赔偿案件的分析，对征收人与被征收人在赔偿项目、赔偿标准及赔偿数额上的争议进行总结，为被征收人的维权及政府规范征收行为提供参考。
样本来源及检索方法
【检索条件】
1.案例来源：Alpha 案例库
2.检索日期：2020 年 2 月 21 日
3.检索方法：案由部分输入“行政|国家赔偿”；全文输入“国有土地 房屋 征收 赔偿”
4.裁判日期：2018
5.法院层级：最高人民法院
6.审理程序：再审
7.裁判文书数量：407 份（分析案例样本 64 份）
经上述条件检索初步获得 407 个样本案例，剔除其中与分析主题不相符的案例后，剩下的案例由两部分组成：一部分是非系列案件 49 份；另外一部分是由 15 个土地征收行为引发的诉讼衍生的系列案裁判文书 119 份（共 15 宗）。本报告主要以上述 64 个（49+15）目标案例为研究对象。
国有土地上房屋征收行政赔偿总体情况
一、地域分布
数据显示，2018 年最高院审理的此类案件中，河南省在所有省份中案件数量最多，有 10 例。河南省是人口大省，经济与其他省份相比，产业结构较单一，经济提速较慢，对土地开发的依赖性更强。
为了带动经济较快发展，加快实现工业化、城镇化，必须确保土地供给。而在土地资源有限的情况下，通过国有土地收回的方式确保土地增量是关键。因此国有土地上房屋征收此类案件位居前列。
其次是湖北省（4 例）、浙江省（4 例）、新疆维吾尔自治区（4 例）。
虽然总体上样本案例数量较少，但是涵盖了全国范围内 25 个省市自治区，可以看出国有土地上房屋征收行政赔偿类案件辐射较广的特点。
二、主要争议类型
数据显示，国有土地上房屋征收行政赔偿争议主要集中在赔偿请求是否应予支持、赔偿数额如何认定、是否符合起诉条件、赔偿标准如何确定这几方面。其中赔偿请求的支持与否、赔偿数额是双方对抗的重点。
赔偿请求是否应予支持是国有土地上房屋征收赔偿案件的基础和首要问题。如果不予支持，法院就不再审查赔偿数额等其他问题。
对于赔偿请求是否应予支持，法院主要考虑的是征收行为是否违法、被征收人所主张的赔偿项目是否均属于国家赔偿的范围、所主张的赔偿有无证据证明等。
三、裁判结果
（一）一审裁判结果
在一审法院的裁判结果中，判决赔偿损失占一审裁判总数的 25%，意味着此类案件中，当事人能够获得赔偿的可能性还是很大的。但是获得赔偿不意味着被征收人服判，对于赔偿标准、赔偿数额的不满，是当事人提起上诉的主要原因。
原告诉求被驳回的比例占比 60.9 %，意味着其在维权的起步阶段就陷入困境。
而被驳回的原因主要包括以下方面：
被征收人在未经确认行政行为违法的前提下单独提起赔偿诉讼，因不符合司法解释规定的单独请求赔偿必须以加害行为被确认违法的起诉条件被驳回；
被征收房屋的承租人提起诉讼要求政府补偿停产停业、装饰装修等损失，因不具备主体资格被驳回；
被征收人已经领取全部补助款；
被征收人的起诉超过起诉期限；
被征收人未提交证据证明损失等等。
（二）二审裁判结果
由上图可知，在 64 份有效案例中，二审维持一审结果的数量高达 52 例，占比约 81.2%。二审法院对一审在裁判结果上的高度认可，既说明了此类案件中上下级法院裁判的一致性，也对被征收人在一审中的表现有更高的要求，一定要抓实抓细各项工作，尽力在一审中做好打硬仗的充足准备，注意证据的收集、诉讼策略的优化，这个过程中尽量选择专业的律师团队辅佐。
（三）再审裁判结果
裁判结果中，驳回再审申请的案件有 58 件，占比 90.6%，其中驳回行政相对人的再审申请有 57 件，占比 89%；驳回行政机关的再审申请仅 1 件，占比 1.5%。在驳回的案例中，15.5%是由于申请人已经在二审获赔但仍然不服而申请再审的。
再审的驳回率较高，充分说明了一二审程序及结果的重要性。但经过再审程序改变一二审裁判结果的仍达到了 9.3%。在证据充分、理由充足的情况下，不建议当事人放弃申请再审的机会。
争议焦点
在 407 份裁判文书中，细心筛选出 168 份（包括系列案）有效案例并深入研读，发现被征收人最关心的三个问题是：
可以主张哪些赔偿？
赔偿参照什么标准？
赔偿数额多少？
现对以下三个争议焦点进行重点分析。
争议焦点一：赔偿项目
在国有土地上房屋征收案件中，被征收人失去的是家园，因此要求的赔偿项目中最重要的就是赔偿房屋损失。
样本案例中，被征收人主张赔偿的项目如上图所示。主要集中在房屋损失、屋内物品损失、装饰装修损失等。
需要说明的是，被征收人所主张的赔偿并非全都能获得支持。如笼统提出赔偿经济损失而无具体的项目就难以得到法院的支持。另外因违法征收造成的间接损失也是不予赔偿的。
依据《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。例如误工费、车旅费等赔偿项目并非行政强制行为导致的直接损失，是不予赔偿的。
争议焦点二：赔偿标准
由于赔偿与补偿指向的客体基本相同，这种赔偿的标准除依照《国家赔偿法》的规定执行外，还可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》设定的标准。
除此之外，赔偿标准的依据，还要考虑不同省市的关于征收补偿的地方规定。例如浙江省杭州市关于赔偿标准的规定，征收国有土地上的房屋时，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。
而辽宁省沈阳市规定，征收国有土地上住宅房屋，实施货币补偿的，补偿标准在被征收房屋房地产市场评估价格基础上上浮 20%-30%。广东省广州市对住宅房屋的征收虽没有明确的标准，但是规定，住宅房屋价值的补偿金额加上征收奖励、搬迁时限奖励不得高于被征收房屋所处区位的新建普通商品住宅的市场价格。
争议焦点三：赔偿数额
在国有土地上房屋征收案件中，因被征收的房屋往往已经被拆除，被征收人此时提出请求恢复现状，此类请求是无法得到法院支持的。因此，支付赔偿金是普遍的赔偿方式。
赔偿数额的确定是根据赔偿的项目和赔偿标准来确定的。对于赔偿数额，被征收人要对自己的损失举证证明，因为行政赔偿的目的在于弥补损失，确定赔偿数额，必须要有基本的事实依据。
首先由受有损失的原告举证，如果因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在双方均不能提供证据对损失数额予以证明的情况下，并非必须支持原告的主张，判决被告承担行政赔偿责任。
此时，法官会通过其审判经验，结合案件事实，运用逻辑推理和生活经验，酌定损失数额。
值得关注的是被征收人获得的赔偿不得低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。这是为了防止征收机关“以赔代补”、恶意违法强拆行为的发生。
主要裁判观点
【裁判规则】单独提起行政赔偿诉讼，需符合加害行为已被确认违法的先置条件
【案件索引】（2018）最高法行赔申35号
【法院观点】2012 年修改的《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。根据上述规定，侵权的征收行为违法，是赔偿请求人请求国家赔偿的前提条件。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，起诉的前提条件是该行政行为已被确认违法。上述司法解释规定，与 2012 年修改后的国家赔偿法相关规定不抵触，应当继续有效、适用。
舒某主张修改后的国家赔偿法实行“确赔合一”原则，区政府对其申请作出不予赔偿决定，其起诉符合国家赔偿法规定。但是，单独提起行政赔偿诉讼，不同于一并提起行政赔偿诉讼。
行政赔偿中，一并提起行政赔偿诉讼程序，已经充分保障赔偿请求人“确赔合一”的权利。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，已经放弃一并提起行政赔偿诉讼的权利，以加害行为被确认违法为前提，与“确赔合一”原则并不冲突。舒某以此为由申请再审，理由不能成立。
【裁判规则】对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，该赔偿不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿
【案件索引】（2018）最高法行申9738号
【法院观点】依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。
第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第四、八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。
本案系在房屋征收过程中因违法强拆被征收房屋引起的行政赔偿案件，按照国家赔偿法赔偿“直接损失”的基本原则，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，可参照征收补偿标准予以行政赔偿，并确保该赔偿不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。
【裁判规则】无法证明财产损失的，由法院酌情确定
【案件索引】（2018）最高法行赔申160号
【法院观点】关于房产装修和室内物品损失，区政府在对涉案房产实施强制拆除前，没有采取过相应的证据保全措施，在傅某提供的证据能够初步证明被告的强制拆除行为导致其房产装修部分和室内物品损失的事实存在的情况下，区政府应当对因违法强制拆除行为对傅某造成的该部分损失承担相应的赔偿责任。
对登记在傅某名下的房产，在其未能说明房屋装修年限也未提供室内装修的相关图片的情况下，原审法院综合考虑其房产的使用年限、折旧、建筑面积等因素，酌情确定房产装修部分的损失按照傅金成报价的 30%予以赔偿，并无不妥。
就室内物品损失，原审法院参考傅某提交的清单，根据行政赔偿举证责任规则和案件实际，综合运用逻辑推理和生活经验，酌情认定傅某室内物品损失，并不违反法律规定。
【裁判规则】被征收房屋的价值，以房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格来确定
【案件索引】（2018）最高法行赔申114号
【法院观点】根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。区政府曾于 2014 年 7 月 7 日依法选定评估公司作为涉案房屋征收行为的房屋分户评估机构。
该评估机构以 2014 年 7 月 5 日，也就是征收公告之日为时点对涉案房屋进行了评估。该评估报告对房屋产权人进行了送达，房屋产权人未提出复核评估的申请，应当认定该评估报告能够反映当时的房屋市场价。
区政府据此作出房屋征收补偿决定，再审申请人对该补偿决定提起诉讼，人民法院生效判决已驳回其诉讼请求，认定该补偿决定合法。
在此情况下，一审法院以具有羁束力的生效法律文书为依据，确定房屋面积及其赔偿数额，并无不当。再审申请人主张涉案房屋应以判决生效时的市场价进行赔偿，缺乏法律依据，本院不予支持。
【裁判规则】停产停业损失的赔偿，只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付
【案件索引】（2017）最高法行再101号
【法院观点】《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。
对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
如果许某提供的营业执照、纳税证明等证据，能够证明其符合《征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》所确定的经营用房（非住宅房屋）条件，则区政府应当依据上述规定，合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。但由于征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成。
律师建议
国有土地上房屋征收行为会涉及到主体资格认定、起诉条件审查、征收程序梳理、赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准确定等繁庞的问题。不仅要熟悉征收的法律法规及相关专业知识，更要精通国家赔偿案件的办理流程，才能为案件的最终胜诉做好最充足的准备。
对于处理国有土地上房屋征收行政赔偿类案件，我们的建议如下：
1、精通程序，表达诉求
程序是案件进入实体审判的基础，打开程序之门，案件才会进入正式的审理阶段。国有土地上房屋征收案件复杂，需要精通行政诉讼程序、行政机关处理程序、国家赔偿程序，对被征收人或者代理人的专业素养要求较高。在程序上获得法院的支持后，才能在实体上获得支持的可能，建议听从专业律师的建议。
2、梳理财产损失，确定可赔项目
前文提及被征收人在受到损失时，并非笼统将所有的损失都向行政机关主张赔偿，其中有的被征收人在房屋拆除前，已经与被征收人签订补偿协议，并领取全部补偿款或者被征收人的损失可以通过补偿协议弥补，其再次提起赔偿，是对行政补偿程序与行政赔偿的重复适用，无法得到法院的支持。
被征收人可以主张的赔偿项目包括房屋损失、房屋装修附属物损失、物品损失、装修材料损失、搬迁费、停业损失费、临时安置费等，除此之外，赔偿时点拖延时间过长的，还能主张所获得赔偿金额的利息。被征收人要对财产损失项目全面整理，避免遗漏。
3、保全证据，固定损失金额的依据依法索赔
在样本案例中，有被征收人主张卫生间、水管、实木大门等附属物的损失，因其并未提供确凿证据证明该附属物的存在及其价值，最终法院不予支持该部分损失。建议提前做好证据收集、证据保全工作。
被征收人是否能获得赔偿，取决于其合法权益是否受到损失，而损失情况依赖证据支持。国有土地上房屋征收行政赔偿案件中，主要由被征收人举证。被征收人在其房屋征收前、征收中、征收后都应当积极收集证据，可以拍照、评估、公证等方式保全证据，在诉讼中索赔才能占据主动。
文|宋静 许园园 广东诺臣律师事务所
来源|iCourt法秀