律谈|“三旧”改造中的不动产登记法律问题
据统计，2008年至2020年12月底，全省累计投入改造资金1.95万亿元（其中社会投资1.70万亿元），全省共实施改造面积92.6万亩，完成改造面积56.1万亩。成绩的取得，离不开省委省政府的正确领导，离不开市场主体的积极参与，其中，广州律师为“三旧”改造保驾护航，也发挥了极为重要的作用。在旧改法律实务中，极为重要的一环是不动产权属问题，可以说，整个旧改就是围绕产权展开，自产权始（权属清晰是改造的前提），至产权止（回迁安置办理产权证）。“三旧”改造作为一项新生事物，律师如何参与其中的权属问题解决，是一项重大的课题。
一、“三旧”改造的特点
（一）市场无形之手发挥更大的作用
在广东省“三旧”改造活动中，尊重产权人、保护产权不但贯彻于基层政府组织的日常管理、审批活动中，还渗透于市场主体间的交易、交往中。
首先，存量建设用地是否启动二次利用，由产权人自主选择
在广东省，旧城镇、旧厂房、旧村庄是否愿意实施改造，选择哪种模式实施改造（合作改造、自行改造、交储改造），均由产权人自主决定。如果选择合作改造，政府也只是以公开的文件就合作企业的资质条件明确一些基本要求，不会强制为改造主体（产权人）指定合作企业。即便是交给政府收储的“三旧”用地，也是由产权人与代表政府收储的土地储备中心通过平等协商确定收储价格、条件等。
其次，改造过程的推进，也由产权人决定。
在改造方案、拆补方案、集体土地转为国有土地、补办转用征收手续等，也充分尊重产权人意愿，由产权人自愿申请方可启动，相关方案的内容也以产权人同意为前提。理论上，产权人在改造过程中的任何节点，都可以决定停止改造（当然，可能会涉及民事违约责任）。
再次，涉及较多产权人的旧改项目，改造实施主体与产权人间的搬迁补偿安置也主要依靠市场化协商完成。
对于产权人众多的旧城镇、旧村庄改造项目，通过收购、作价入股、权益转移等市场化协商的方式形成单一改造主体，这一过程类似于征收集体土地或征收国有土地上房屋的动迁，但与征收、收回土地使用权等以公权力为后盾不同，“三旧”改造中的动迁以市场化协商为基本手段。在东莞市，甚至将这一形成单一改造主体的过程文雅地称为“要约收购”。
最后，村民自治+公开程序，择优选择旧村庄全面改造项目的合作企业
旧村庄全面改造项目，必须通过公开程序选择合作企业。同时，这一程序也巧妙地贯彻落实村民自治制度：招商文件由村集体经济组织（改造主体）编制并由村民（代表）大会表决通过；在公共资源交易中心等公开平台选出候选合作企业；候选合作企业在村集体经济组织公开竞选，由村民大会选出正式合作企业。
这一机制既体现了竞争择优，同时，村集体经济组织通过编制招商文件根据本村实际情况设置一定的条件，可以有效避免土地一级市场招拍挂的“唯价格论”引致的非理性行为。
（二）政府有形之手的干预相对弱化
首先，存量建设用地的特性使然。
由于存量建设用地已经是建设用地，大都无须再经历政府基于土地管理制度而施行的层层农转用与征收报批。《土地管理法》以大量篇幅所规定的土地利用总体规划、耕地保护、农转用审批制度并不能适用于存量建设用地领域；
其次，“三地”与其他用地涉及办理转用、征收手续的，也相对较为简单。
为促进节约集约用地，按规定需要纳入“三旧”改造范围的“边角地、夹心地、插花地”以及其他用地，涉及需要办理转用、征收手续的，以及需要完善征收、转用手续的历史用地，办理的程序也相对较为简易，要求的条件相对宽松；
再次，供地手续较为优惠。
为了鼓励产权人改造，政府往往会给予办理协议出让手续以及土地出让金的优惠，这与政府收储的经营性土地公开招拍挂出让相比，宽松了很多。
（三）需要梳理解决的历史遗留问题极其复杂
存量建设用地大都已经使用了许多年，可能已经经历了多次的推倒重建、产权变更，或者各种加建、扩建或改建，问题层层叠叠。
静止可以掩盖一切矛盾，而变动则会揭开一切矛盾的盖子。旧改即如此。启动改造后，一切平时相安无事的问题都会爆发出来，手续不全（缺少征收、转用、供地、批准用地等手续）、产权不清、权属争议、集体土地不规范流转、边界重叠等历史遗留问题，以违法建设、违法用地等违法行为，推进实施过程中常常发生的注销登记、分割登记等产权登记难题，是常见的多发问题。而市场化动迁阶段，往往面临着诸多不合理叫价者，需要以各种方法解决。
二、"三旧"改造中的不动产登记问题
（一）权属争议导致后期供地受阻
在”三旧”改造项目的启动阶段，首当其冲的是明晰土地的权属。权属不清，改造无法启动。早先有一些旧改项目，由于前期对权属工作重视不够，改造方案虽顺利获批，但在后期供地时，发现存在土地权属争议，于是无法顺利供地，改造工作一拖再拖。广州市花都区有一旧村改造项目，现场拆平已近两年，由于权属争议问题，至今无法供地。
（二）产权注销困局
在”三旧”改造项目，中动迁阶段常见的不动产登记难题有注销登记。注销登记是一个非常重要的登记类型，但在我国的不动产登记法律法规中并未得到足够的重视。《不动产登记暂行条例》第十四条第（五）项规定“不动产灭失或者权利人放弃不动产权利”，当事人申请注销登记；《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款第（三）项规定“人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后”，当事人申请注销登记；《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定“依职权注销登记”应当公告。除此，我国的不动产登记法律法规并未系统规定注销登记的内容、范围、适用情形等。
众所周知，出让土地的前提是形成“净地”，即现场拆平、产权注销。在市场化动迁的背景下，如果产权人不能有效配合，产权注销极可能陷入僵局。而今，“三旧”改造项目有关权利人正是利用了现行立法的不足或漏洞，致使注销登记问问重重。
（三）保留建筑登记受困
混合改造中保留的建筑物，也会面临重新登记的难题。所谓混合改造，即微改造与全面改造相结合的改造。与微改造不同的是，混合改造可能会要求整个宗地重新办理用地手续；与全面改造不同的是，混合改造项目中会保留一部分既有建筑物。重新办理用地手续意味着整个宗地上的建筑物都要注销产权；保留一部分既有建筑物，意味着重新办理用地手续后需要为这部分保留的既有建筑物重新办理产权登记。
三、解决“三旧”改造不动产登记困局的建议
（一）创设简易的产权核查程序
在珠三角地区，改革开放初期的“三来一补”产业，大都建设在集体土地上。也就是说，集体建设用地使用权的流转早在上世纪80年代初就已经普遍存在。当时，并没有《土地管理法》，1987年《土地管理法》也未对此种情况予以规范，多次流转十分常见，产权登记十分罕见，情况十分混乱。随着时间的推移和经济的快速发展，这些地方早已经成为繁华之地甚至城市的中心区域。
在这个区域进行“三旧“改造时，严格按照不动产登记的程序办理确权登记，不仅工作量极大，事实上无法落实到位。因此，在东莞市、佛山市高明区等地方，针对实际情况，专门针对”三旧“改造制定了简易的权益核查程序。只要符合一定条件，经镇、街确认以及公示无异议，即可确认产权人。但这种确认并不具有终局效力，如遇法院裁判确认其他人为产权人的，则在核查程序中被确认为产权人的自然人、法人或非法人组织应当承担相应责任。
（二）历史用地与历史物业的确权登记
如上述，启动改造的前提是明晰产权。能否为这些历史用地、历史物业办理确权登记，直接关系着这个区域能否实施旧改。现实中，广州市的历史用地确权以及历史物业的办证，可以说一直走在全省的前列，但仍然存在着效率不高，各个部门存在理解不一、衔接不畅等问题。
建议全面贯彻落实《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）、《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》（粤自然资规字〔2018〕5号）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号），立足广州实际。
（三）保留建筑的不动产登记制度创新
市不动产登记中心牵头、笔者团队受托起草的《广州市不动产登记办法》用了一个条文对此从不动产登记角度作了规定，但保留建筑的不动产登记不仅是产权登记问题，还与用地管理、规划管理等密切相关。建议可以借鉴《成都市中心城区城市有机更新保留建筑不动产登记实施意见（试行）》的经验，结合广州市实际，出台有关政策文件，全面、系统规范保留建筑的不动产登记，尤其用地手续、规划审批等与不动产登记的衔接，保障保留建筑不动产登记顺畅实施、落到实处。
（四）创新破解产权注销僵局
针对实际工作存在的产权注销困局，《广州市不动产登记办法》最初用了两款分别规定了国有土地上房屋产权注销僵局与集体土地上房屋产权注销僵局的解决办法，两款互相补位，可以圆满解决当前我市“三旧”改造工作所面临的产权注销困局。
文|龚军伟 广东华宪润科律师事务所
市律协房地产与城市更新业务专业委员会
荐阅读
是我们前进的动力♥