成果发表丨从目标到督察: 环境政策实施中的公平性问题

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从目标到督察: 

环境政策实施中的公平性问题

中国在第七十五届联合国大会中提出了争取在2060年前实现“碳中和”的目标，这使得国内外对中国低碳转型发展的讨论更加热烈。今年九月，昆山杜克大学环境研究中心、环境政策硕士（iMEP）项目的Coraline  Goron（高丽娜）教授和她的合著者柏林自由大学的Genia Kostka （柯珍雅）教授在国际环境政治学领域的领衔期刊《Environmental Politics》上发表了题为 “From targets to inspections: the issue of fairness in China’s environmental policy implementation（《从目标到督察: 中国环境政策实施中的公平性问题》）” 的论文。这篇文章研究了中国节能减排政策中的公平性问题。其中，高教授和柯教授收集并分析了中央及地方印发的环境政策文件和报告，开展了61场与江苏、山东、湖南省各级政府官员的访谈，从而深入分析了两种自上而下实施的环境治理机制——目标责任制（TRS）和中央环保督察制（CEIs)，并主要讨论了这两种制度对中国环境政策目标实施的公平性影响。

中国环境治理与政策公平性

为应对气候变化带来的全球经济政治挑战，中国政府采取出了一系列措施。自2007年以来，中国建立了目标责任制，逐步开展自中央向地方逐级分配环境治理任务的节能减排治理。2016年，国家推出中央环保督察制，由中央政府直接向地方派出督查组对基层环境治理开展监察。同时，从全球范围来看，应对气候变化和推动低碳转型的治理过程越来越看重公平性：在共同但有区别的责任 (CBDR-RC) 的原则下，不同国家和地区按照他们的发展水平和能力承诺实现不同的减排目标。在此背景下，中国的目标责任制和中央环保督察制如何体现公平正是中国环境治理的一个重要话题。

和西方很多国家一样，中国也将制定环境政策目标视为一个重要的环境治理工具。不同的是，在西方国家，环境政策的目标通常在中央政府层面被赋予一定的法律责任以增强其约束力，而在中国，环境政策目标的核心评价手段则是绩效评估，这些评估主要基于各级政府间由上向下的目标分配。目前学界已有不少针对目标导向型环境政策有效性与限制性的讨论，在这篇论文中，高教授和柯教授从经济发展水平、历史碳排放量、减排成本三个维度讨论了目标责任制和中央环保督察制的公平性。

目标责任制与环境政策的公平性

高教授和柯教授发现在中国的目标责任制中，基于经济发展情况和减排能力的公平性考量并不充分。虽然经济发展水平低的省份分配到的环境治理任务较轻，但这些差异远远小于省份间的经济发展水平差异。根据“十二五”规划，31个省中有22个省的能源消耗和碳排放的减少目标在国家目标上下1%的范围内；整体上，各省节能减排目标都在10% 到18%范围内（图1）。显然，这些省际环境治理任务差异与各省经济发展水平对比并不协调。

例如，湖南、山东、江苏省分配到的能耗降低目标非常相近（分别为16%、17%、18%），但实际上这三个省份的经济发展程度存在很大差异：2011年三省人均国内生产总值（PCGDP）分别为29828元（湖南）、47260元（山东）、61649元（江苏）。通过进一步数据分析和实地走访调查，研究组发现由于在自中央到县乡各级政府分配环境治理目标过程中，依据经济发展水平和减排能力的任务调整都仅限于各辖区范围内，这种调整的幅度往往很有限（图2），使得区域间目标分配的公平性很难实现。

图1：“十二五”和“十三五”期间各省能源强度降低目标与国家目标的比较。

图2：山东、湖南、江苏省各市人均GDP和能源强度降低目标的比较。

环境指标分配不公的原因和影响

研究团队认为，目标分配过程中的公平性缺失一方面可能是由于公平分配目标所需的数据收集和分析要求常常超过政府的能力，另一方面，国内政府官员职业发展前景与政绩直接相关的政治环境也是一个重要因素。首先，政府部门往往很难掌握当地企业能源消耗量的具体数据，同时省级以下政府常常缺乏高效的统计技术系统来处理相关数据。其次，从政治环境的角度来看，上级政府可能为保证完成自身任务而向下级政府分配虚高的节能减排目标，或者给治理能力出众的下级官员分配高于其他同级部门的目标（这通常被官员们称为“鞭打快牛”）。同时，为了实现环境治理目标，对排污企业一刀切、彻底关停的治理方式也可能出现并影响政策公平性。

面对上级政府不公平的治理目标分配，下级官员可能会试图重新谈判治理任务与目标，而治理绩效造假或放弃治理也可能出现。与后两者本身就不利于推进环境治理的情况不同，治理目标的重新谈判本身有可能调整原先不公平、不合理的目标设定。但在现实中，政府官员考核制度限制了下级官员的谈判，他们对目标的“讨价还价”大多以失败告终。因此，治理目标分配的不公平性一定程度上阻碍了环境治理进程，而中央政府也因此寻求新的治理制度。

中央环保督察制与环境政策的公平性

从2016年起，在原先主要由地方政府督察企业违规行为的制度基础上，中共中央委员会和国务院共同发起一系列中央环保督察工作，强化环境保护工作中“党政同责”和“一岗双责”的要求，并逐步建立起中央环保督察工作机制。与自上而下逐级治理的目标责任制不同，中央环保督察工作由党中央、国务院直接研究确定，并由独立的工作领导小组直接督察、追究、问责政策落实不力及未完成治理指标的相关单位和人员责任 (表1)。由此，全国范围内环境治理力度逐渐加大，许多环境治理中的疑难问题逐渐解决。但在这个过程中，政府对环境治理成效的考量远远超过对政策公平性的考量；不论上级政府分配的治理目标是否公平，下级政府没能完成目标，可能会被追究相关责任。

表 1：中央环保督察追责问责情况

针对中国未来的环境治理政策，研究团队指出，由于实现公平合理的目标分配在实际操作中难度较大，因此政府有必要不断思考这种自上而下治理模式的合理性和必要性。高教授和柯教授认为，目前国内的目标分配机制需要更加科学、透明的分配方式。在回顾、改善目标分配机制的同时，政府可以考虑通过市场机制，以及区域间针对环境治理任务分配、技术和财政转移的协商机制来进一步促进中国的低碳转型发展。目前，团队也正在将这项研究的范围扩大到全国其他省份，并进一步研究中央环保督察制对于中国环境治理目标落实和成效的影响。

参考文献

Kostka Genia, Coraline Goron. 2020. From targets to inspections: the issue of fairness in China’s environmental policy implementation. Environmental Politics. https://doi.org/10.1080/09644016.2020.1802201

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