比例代表制框架下的少数民族政治参与分析
发表于《民族研究》2017年第2期，注释和参考文献删去。引用请务必以期刊发表版本为准。
民族政治参与是民族政治的重要议题，也是多民族国家政治发展的重要内容。依托当今世界流行的比例代表制，一些国家的少数民族群体利用政党竞选、公民投票、推选代表等方式获得了政治发声机会。诸多国家制定的比例代表制框架下的民族政治参与制度，一定程度上保障了少数民族群体的参与机会，另一方面也为少数民族群体融入更加广阔的政治舞台提供了通道。受到国家结构、民主水平、身份承认等多种因素的影响，比例代表制中的民族政治参与呈现出不同的方式，不同方式也决定了少数民族群体权益的实现程度不同。我国人民代表大会制度中的少数民族代表名额分配规定体现了中国特色的少数民族政治参与保障。
关键词：少数民族权利政治参与比例制选举
作者严庆，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授；牛朋利，中央民族大学管理学院硕士研究生。地址：北京市，邮编100081。
政治参与是民主政治的核心内容。民族政治参与是指多民族国家的少数民族政治参与，既包括少数民族成员在民族社会内部的政治参与，也包括少数民族成员在多民族国家政治生活中的政治参与。在多民族国家，没有政治参与就不可能有效处理和解决少数民族问题，也不可能实现这些群体的政治代表性。民族平等是实现少数民族政治参与的出发点，确定民族身份是实现少数民族政治参与的前提条件。以马克思主义民族理论为指导，中国共产党高度重视民族问题的解决，自新中国成立起就建立起系统的少数民族政治参与制度。在国家层面，主要通过选举少数民族全国人大代表参与国家事务的治理；在民族自治地方层面，主要通过选举地方各级人大代表、各级地方政协委员参与民族自治地方的事务管理。此外，广大的少数民族干部队伍也承担着各族人民政治参与的责任。少数民族政治参与已成为中国特色民主建设的重要内容，我国少数民族政治参与的广度和效度得以不断提升。随着社会主义民主改革的不断深入,随着少数民族政治素养的不断提高，各民族成员将更加充分和深入地进行民族政治参与和公民政治参与。
在西方语境中，少数民族在有的国家得到了政治承认，在有的国家没有得到承认，这些群体为了自身的权益或主动或被动地采取政治行动。自20世纪60年代的平权运动之后，不少西方国家的选举制度出现了转型，其中比例制或比例代表制较为适应多元政治主体政治参与的要求，逐步成为一些国家实现民族政治参与的选举制度依托。尽管这样的演化大多是被动的调整，但也一定程度上顺应了民主发展的潮流。本文旨在以宏观的视角，对当前国外比例制框架下的少数民族的政治参与概况进行归纳，呈现不同国家和地区民族政治参与多样而复杂的场景。
一、选举制度类型变革与少数民族权利诉求
选举制度是民主制度的重要内容。选举一词最初的词义为“挑选”，来源于拉丁语eligere。在政治学中，选举与代议制联系在一起，是指按照一定的规则和程序从被选举人中挑选治理者或参政议政代表的方法。选举与任命、抽签的决定形式不同，强调在政治精英选择中尊重选举人的意愿。
从18世纪起，西方一些国家的政府不断寻求民众对其合法性的广泛认可，而公众也在寻求选择政府的发言权。这种双重需要催生了自由选举制度。经历了200多年的发展与变革，选举制度形成了丰富的谱系。学术界多数学者倾向于把林林总总的选举制度分为多数制、比例制、混合制三个大的类型，各个类型下面又分为不同的形式（具体见图1）。
图1 选举制度示意图
根据各国议会联盟提供的数据，笔者统计出2016年193个国家和地区中，115个采取了一院制，78个采取了两院制。其中，在采取一院制的国家和地区的115个议会选举中，41个采取多数制，46个采取比例制，22个采取混合制，6个采取其他制度；在采取两院制的国家和地区的156个议院选举中，55个采取多数制，40个采取比例制，18个采取混合制，43个采取其他制度。整体来看，2016年全世界193个国家和地区的271个议会选举中，采取多数制有96个（占35.42 %），采取比例制有86个(占31.73 %)，采取多数制与比例制混合制有40个(占14.76%)，采取其他选举制的有49个(占18.08%)。从区域来看，欧洲的比例制和混合制占比最高（占73.84%）；美洲和非洲居中（分别占43.64%和41.56%）；亚洲占29.83%；大洋洲占29.41%。
世界各地的选举制度大多经历了从多数制向多种选举制度演化的过程。自1885年多数制成为英国占主导地位的选举制度之后，大多数欧洲国家都采用了多数制。但在民族、宗教因素复杂的比利时等国家，多数制遇到了极大的阻力。为此，1899年比利时正式采用了比例代表制选举国会议员，成为世界上第一个采用比例代表制选举立法机关下院代表的国家。1906年芬兰开始实行比例代表制以回应国内瑞典裔少数民族的参政诉求。到20世纪20年代，大多数欧洲国家都采用了比例代表制。到了20世纪30时代，法西斯的上台使比例代表制走入低谷。二战之后，西欧国家多党制和包容政治的发展又为比例代表制的复苏带来了机会。在第三波民主化浪潮中，许多新兴民主国家、民主水平高的国家（例如意大利、新西兰、日本），都不约而同地选择了混合式选举制度。由于混合制兼具多数票决制与比例代表制的精神，这种兼容并蓄的选举制度甚至被认为是人类选举制度发展的最终进化结果。经历了近两个世纪的发展，世界选举制度形成了多数制、比例制、混合式选举制并存的局面。
比例制在选举制度的三种类型中更能回应少数群体的政治诉求，它比多数制更能真实地反映社会的多元性以及政治诉求的多样化。在多数制选举中，越来越多的人看到即使是通过公平、民主选举选出的代表绝大多数也都是社会精英阶层或多数人群体成员，立法议会的代表，尤其是国家一级的议会代表对于妇女、少数族群和较贫穷、受教育程度较低的社会阶层而言则不具代表性。政党和立法机构应该是包容性的，应该代表更广泛的社会人口，妇女和少数族群是应该受到特别关注的代表不足的两个群体。按照米拉波（Mirabeau）的观点，代表机构应该像代表国家的地图那样代表人民。比例制代表的不同方法旨在以不同的方式具体体现这种思想。
伴随着实施西方多党制国家的增多，伴随着民主理念与标准的传播，提高政府、议会包容和代表少数民族的能力变得越来越重要。在政治通常被视为输赢游戏的裂变型社会，在立法进程和公共决策中，建立能够同时包容多数与少数的代议制机构无疑能够减少彼此的疏远与冲突。在多民族国家，政治系统允许每个民族拥有公平选择本民族代表的机会，这有利于增强相关群体对所处政治制度的认可。纯粹的多数制会造成少数民族对政治制度的疏离感与不满，而比例制则有助于提升他们的存在感与参与感。
比例代表制也是协和民主制的核心，更适合分裂型社会；多数制可能导致少数民族被永久排除在外，这是关于多数选举制度的共识。在阿伦德·利普哈特（Arend Lijphart）看来，比例制作为政治代表、公务员任用和公共资金配置的基本标准，与多数制“赢者通吃”的规则形成鲜明对比。就政治代表而言，比例制扩展能够给予少数民族特殊保护。皮帕·诺瑞斯（Pippa Norris）则认为，多数制在奖励赢家，生产“民选专政”，政府可以在不需要与议会中其他各方协商、妥协的情况下实施其方案。此外，多数选举制度还意味着选民的一些声音被系统地排除在代议机关之外。对于具有根深蒂固的宗教或民族分歧的社会而言，比例制可能更包容，也更可能改善这些分歧。 雅施·盖伊（Yash Ghai）则明确指出，少数民族有权影响公共政策的制定和实施，并被属于同一社会、文化和经济背景的群体成员所代表。对于一个真正民主的政治系统而言，它必须允许少数民族发出自己的声音，表达他们的关切，寻求解决问题办法，并为实现协商民主奠定基础。
从少数民族权利保障的角度而言，《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）第二十五条，《土著和部落人民公约》（1989年）第六条、第七条，欧洲安全合作理事会《哥本哈根文件》（1990年）第三十五条，《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》（1992年）第一条、第四条，欧洲理事会《保护少数民族框架公约》（1994年）第十五条，《土著人民权利宣言》（2007年）第四条、第五条，都对少数人/少数民族的政治参与权做出了规定，这些规定也在不同程度上推动了相关缔约国在选举制度中做出包括比例制在内的特别安排。
在当代民主政治中，少数民族政治参与被认为是评估少数族群权利水平的关键指标。除了被赋予民族自治权利，少数民族成员参与多民族国家政治进程的程度，能够反映不同国家民主的效用和各自社会的多元化。少数民族只有拥有政治参与选择权，才能有发言权和话语权。他们也只有凭借参与权，才能获得平等权和代表权。在1997年各国议会联盟大会第98届会议通过的《世界民主宣言》中规定：必须创造有利于真正行使参与权利的条件，同时消除阻止、妨碍或抑制行使这种权力的障碍。因此，必须确保长期增进平等、透明度和教育，消除无知、不容忍、漠不关心、缺乏真正的选择、没有旨在纠正社会、文化、宗教和种族性质的或基于性别原因的不平衡或歧视等障碍。
比例代表制的一些变体，如名单比例代表制 （list proportional representation）允许选民在选举名单中选择单个候选人，可以鼓励选择明显属于少数族群的候选人；混合成员比例(mixed-member proportional）同样可以允许特殊少数族群政党在少数族群占主导地位的地区成功选举候选人。可见，选举制度中的比例制和混合制中包含的比例制，体现了民主发展进程中对少数人/少数民族的“公平增量”，这一制度在多民族社会的流行既是承认政治、协商民主等理念发挥作用的结果，也是相关国家多元政治主体博弈的结果。利普哈特认为，比例代表制在提升少数民族代表资格方面不仅较单一选区制优越，还优于其他一切选举制度。
二、比例制框架下的少数民族政治参与方式
在英文文献中，很少有“ethnic”与“proportional representation”连用的情况，即很少使用“民族比例代表制”这一概念。使用谷歌学术查询，只有一篇文章明确提到这一概念，并在文中指出：民族比例代表制意味着在南提洛尔的三个语言群体应该被赋予与其人数相对应的权利，也就是说在公共服务、法庭、地区政府或委员会等岗位中留给三个群体相应比例的职数，包括社会发展基金也是如此。笔者认为，国外之所以没有普遍使用民族比例代表制这一概念，是因为几乎所有国家都是在比例制的大框架内优先考虑代表在政党之间分配，代表分配与民族因素之间的考虑所占比重较小，还有就是不少国家并没有明确识别、确认族类群体。此外，主流政治学为了避免民族问题过度政治化和制度化，坚持以公民政治学为主导，实行“比例代表制”，鉴于民族问题又不容忽视，所以在制度和政策实施中兼顾到了民族因素。
如何确定少数群体是个难以形成共识的问题。例如，1992年法国虽然作为欧洲理事会成员国与其他成员国共同签署了《欧洲地区性或少数群体语言宪章》，但法国政府却拒绝批准该宪章在法国施行，理由是秉持“单一不可分”和“国家单语主义”原则的法国“没有少数群体”，因而布列塔尼人在法国之外的欧洲国家被视为少数民族，而在法国则不被承认。在科索沃，塞尔维亚人被作为少数民族对待，而人数少的罗姆人则不被承认；在丹麦和德国，欧洲少数民族被特别对待（权益得到保障），而人数更多的来自于亚洲、非洲和中东的移民群体则被忽视；在波斯尼亚，公民被分为波什尼亚克、克罗地亚和塞尔维亚三种身份，而像罗姆人那样的小群体、声称多族裔的波斯尼亚人和无族裔身份群体的身份则不被承认；在塞浦路斯，亚美尼亚人和马龙教徒得到单边承认，因为土耳其拒绝任何少数民族获得政治地位。可见，比例制框架下的少数人/少数民族权利保障并不是全面的，也并不是满足所有自称、自认民族的。整体来看，当今比例制框架下的少数人/少数民族权利保障主要通过预留席位、政党竞选两种方式及其结合来实现的。
（一）预留席位
席位被凯伦·伯德（Karen Bird）称之为“族裔配额”（ethnic quota），并将这一概念界定为特定少数群体提供少量政治代表的正式选举规则。预留席位的做法在实行多数制、比例制和混合选举制的国家或地区都有实行，但多实行于采用比例制和混合选举制的国家和地区，故笔者认为，预留席位是比例代表制中保证民族政治参与的重要方式之一。很多国家和地区在预留席位后，在各民族群体或地区中通过不同的选举方式选举或任命产生民族代表。采用预留席位的做法，可以达到两个目的：其一是“保护”少数，将一定数量的席位分配给某些群体（包括土著居民、族裔少数、语言少数、宗教少数、种姓少数等群体），能够形成一个规模相对较小的利益代表团，通过参与政治，实现自我利益，补偿他们曾经受到的压迫。其二是“权力共享”，将议会中大部分或全部议席分配给不同的群体，尤其是被民族、宗教或语言所定义的群体时，能够体现民主的普遍性和多主体政治参与。但在实践层面，通过预留席位实现民族政治参与并非易事，从2006年国际少数人权利协会发布的《选举制度与少数人保护与参与》报告可以看出预留议席这一方式在实施中的复杂性：
1.不同国家预留议席对应的身份不同。哥伦比亚、塞浦路斯、埃塞俄比亚、斐济、印度、毛里求斯、新西兰、卢旺达、新加坡、斯里兰卡、南非、美国、委内瑞拉、津巴布韦等国对应的是种族/族裔身份（Race/Ethnicity）；比利时、波斯尼亚、克罗地亚、丹麦、德国、马其顿、新西兰、波兰、斯洛文尼亚、英国、乌克兰等国对应的是语言/民族身份（Language/Nation）；不丹、伊朗、约旦、黎巴嫩、巴基斯坦、巴勒斯坦、斯里兰卡、坦桑尼亚等国对应的是宗教身份（Religion）；丹麦、斐济、芬兰、约旦、基里巴斯、尼日尔、坦桑尼亚、英国等国还对应有岛屿/地理性身份（Islands/Geography）。这充分反映了不同国家的少数人的历史情况及政府对其的界定是有差别的，预设的少数人与权力的关联性也是不同的。有的国家预留议席对应的身份还相当复杂。例如，克罗地亚在全国161个公共代表议席中分配给克罗地亚侨民（Croat Diaspora）6个席位，分配给生活在克罗地亚的塞尔维亚人、匈牙利人、意大利人各1个席位，捷克、斯洛伐克人合用1个席位，罗塞尼亚人、乌克兰人、德国人、奥地利人合用一个席位。印度人民院为列表种姓群体分配79个席位、为列表部落群体分配41个席位、为英印混血儿分配2个席位。
2.预留议席的标准不同。 （1）一些国家实施最低保障的做法，不绝对按照少数人赢得票数的比例分配席位。罗马尼亚规定，在选举登记有效期内的代表少数民族的组织如果没有得到一个席位应得的票数，可以分配给一个席位。（2）一些国家则直接规定了特定的议席比例。例如，哥伦比亚、克罗地亚、新西兰、巴基斯坦、巴勒斯坦、斯洛文尼亚规定为少数人群体保留约5%的立法机关席位，尼日利亚约为9%，印度为22%。这样的席位分配原则上按照少数人口占总人口的比例分配名额。（3）一些国家则采用权力分享安排模式（Power-sharing Settlements）。例如，比利时参议院则完全按照国内三个民族所占全国人口的比例分配全部71个席位，即法语群体29个、佛兰德人41个、德语群体1个。采取比利时这样做法的国家还有波斯尼亚、1960年的塞浦路斯和卢旺达。权力分享安排是一个国家按照不同族群、宗教或语言群体人口占总人口的比例分配国家立法机关的大部分或全部席位的做法，中东、欧洲、非洲和环太平洋国家多采用此法。笔者认为，权力分享安排模式可以被看作是民族比例代表制。在一个多族裔的社会中，承认少数民族或原住民的权利是实现少数民族或原住民有效参与公共生活的先决条件，而在代议制政治的背景下，承认和确认少数民族和原住民的法律地位最终需要通过国家议会实施。没有政治承认和国家权力机构的特别制度安排，就难以实施席位预留。
此外，还应注意到不同国家的特定议席安排是随着本国选举制度的变革而改变的，例如，新西兰为毛利人保留席位的规定曾被视为最古老、最著名的保留席位案例。新西兰于1867年设立4个毛利人国会议员保障名额，这一规定一直执行到1993年。从1993年起，新西兰改变了原来单一选区多数制的选举办法，开始实施混合比例制，120个国会议员的席位，65个产生于单一选区多数制，55个产生于政党竞选，政党获得席位必须得到5%以上的选票或至少赢得一个选区。在单一选区多数制向混合比例制的转型中，毛利人的预留席位开始按照人口比例调整。此外毛利人除了在自己特定的选区参加选举外，还可以在一般选区竞选或被列为政党名单上的提名人，这样毛利人在国会的实际议席有了大大增加。例如，在最近的2014年新西兰大选中，毛利人共获得25个议席（占议会议席总数的21%），其中按人口分配的议席7个，通过一般选区竞选或政党名单竞选获得的议席有18个。可见，在混合比例制框架下，毛利人的政治参与机会获得大大提高。与此同时，还有7名太平洋裔议员、5名亚裔议员当选，也就是说，相比于以前的单一选区多数制，少数族裔的政治参与机会得以增加。
据统计，目前有32个国家正在利用保留立法席位的方式保障少数族群的权利，并主张利用选举制度进行族群分裂社会的冲突管理。为特定群体保留席位是确保他们（少数族群）进入到立法机关的方式之一。给予少数族群群体预留席位的特别规定，能够确保他们有机会进入议会，进而帮助他们免受歧视、促进群体利益。对于多民族社会而言，预留议席能够促进社会稳定，增强国家治理的合法性。
佩特拉·迈耶（Petra Meier）认为，不考虑选举的结果如何，直接为特定群体保留席位，这一点是很重要。尽管看起来这一做法是选举制度中的一个奇怪现象（因为在选举之前，就可以根据某个群体至少能得到几个席位来分配选举结果），实际上，和免除选举门槛限制等做法相比，正式的席位保留是保证某些群体代表能够参政的唯一形式。从制度安排来看，保留席位越来越成为多数国家的共识，被视为治理多元社会问题的独特解决方案。21世纪初，对保留席位和实行特别机制的积极态度被认为是向自由主义前进的迹象。为各主要少数族群预留议会席位是实现各族群精英在议会这个政治舞台上开展协商合作的重要途径和方式，预留的族群议席在各族群内部通过竞选等方式进行分配也是民族政治参与的形式。
（二）通过政党选举的方式实现民族政治参与
在很多国家，尤其是欧洲国家，比例制的实施通常与多党制结合在一起。即比例代表制是按照各党派所得选票的比例分配议席，这样一些小的政党在议会中也能有自己的代表。根据政党与民族的结合情况，可以把政党分为排他性少数族群政党(particularistic ethnic-minority party)、整合性少数族群政党(integrationist ethnic-minority party)、适应性多数族群政党(accommodative majority party)和全国性的多数族群政党(national majority party)。
在这四种政党类型中，排他性少数族群政党严格按照“我者”与“他者”界限树立政治栅栏，仅代表本族群的利益；整合性少数族群政党虽然也以少数民族群体作为政治基础，但倡导少数民族之间的合作，因而能够吸引本族群之外的一些选民；适应性多数族群政党尽管以多数族群为主导，但同时又将自己的政党定位为少数族群利益的表达者，因而能够一定程度上实现少数族群的利益。至于全国性的多数族群政党，则不代表少数族群。有研究者指出，少数族群成员出现在主流政党的候选人名单中，这一事实可以看作是政党愿意吸收少数族群代表，并通过少数族群代表在政党候选人名单的排名序列提升民族政治参与预期。也就是说，前三种类型的政党可以产生少数族群代表或产生能够代表少数民族的代表。
比例代表制有利于小党生存和少数民族代表的产生，但如果少数族群的规模小于或接近选举门槛得票基数限定，那么一些族群性政党就可能难以获得代表配额。在根据政党的选票数量分配全国性议席的国家，对此设立有不同的票数门槛。例如，在丹麦，如果一个政党获得的国民选票少于2%，则不能参加全国性的议席分配。这一基数在荷兰是0.67%，在德国和波兰都是5%。在这种情况下，实行政党联合或通过设立小选区的做法则有助于获得代表配额。
在族群多元化的社会，政党制度往往面临着适应少数族群政治代表诉求的需要。政治制度如何处理这些需求，以及对于族群代表的诉求如何得到满足，选举机构在这些方面扮演着重要的角色。一些少数民族政党为了获得更多的政治参与机会，会通过政党转型来获得更多的选票支持。例如2001年后，保加利亚的争取权利与自由运动党(MRF)意识到必须得到土耳其裔族群（2015年占全国人口的9%）支持，才可能继续扩大其选民基础，该政党因而逐步将自身转变为一个全国性政党，获得的议席也得以增加。到2005年该党在大选中获得11.64%的选票，到2014年该党获得国民议会240个席位中的38个，占15.83%。
（三）当选人代表其所属群体进行政治参与的成效
如果说预留席位和政党竞选以及这两种方式的结合能够产生民族政治参与的代表，那么这些代表能否代表所属群体开展有效的政治参与就成了下一个关键问题。实质性代表与描述性代表的划分则考量了民族政治参与的成效如何。
伊莲娜·隆查尔（Jelena Lonar）将能够切实用话语和行动来代表少数群体利益的少数民族代表称之为实质性少数民族代表（substantive representation of national minorities），将只具有少数民族身份象征性意义，不发挥实际作用的少数民族代表称之为描述性少数民族代表（descriptive representation of national minorities）。实质性代表和描述性代表的划分，无疑将人们对比例制框架下的民族政治参与的关注点从制度安排、保障方式引导向了参与的效果。一般而言，从少数民族选区和少数民族政党中产生的代表大多会成为实质性代表，并积极为本群体的利益而呼吁。而从一般性选区和整合性少数族群政党、适应性多数族群政党和全国性的多数族群政党、联合竞选政党中产生的少数民族代表更容易成为描述性代表。
不少国家允许少数群体自行选择政党，对于自己族群身份具有强烈认同者会选择加入少数族群政党，而与自己族群联系较少者会加入主流政党。通过预留席位而产生的代表，因为自身当选仅仅与族裔身份相关，被本民族成员直接选举，会以发挥实质性代表的作用为己任，积极为本民族说话。因政党配额而产生的少数民族代表，既代表他们的族群，又代表他们的政党，通常会成为描述性代表，有时也会温和地表达民族诉求。描述性代表虽然在维护民族利益方面不如实质性代表明确、强烈，但其民族身份具有一定的民族参政象征意义。有研究者如此评价描述性代表的价值：对于族群来说，描述性代表是一个受欢迎的识别和容纳符号，能给相关族裔群体带来心理上的慰藉感以及某种程度的政治权力。还有学者认为，选举少数种族及少数族群人士进入当地政府部门，允许少数群体政治组织的存在并赋予参政机会是政治一体化的重要标志。而对有些政党来说，提名少数族群候选人可以成为政党获取选票的重要工具，选举描述性代表因而成了一个政党整体选举战略的重要组成部分。
三、比例制框架下的少数民族政治参与价值分析
比例制框架下的少数民族政治参与是民主价值、权利保障理念与特定群体政治诉求交互发挥作用之后的制度选择，尽管还难以准确量化其发挥的实际功效，但从定性分析的角度看，这一制度安排和政治实践至少具有以下的价值：
（一）有助于保障相关群体的应有权益
比例制为少数民族参政议政提供了机会。根据安德鲁·雷诺兹（Andrew Reynolds）和本·赖利（Ben Reilly）通过对阿富汗、澳大利亚等31个国家议会中的62个少数民族或土著人代表的统计，显示有32个少数民族或土著人代表的议席比例超过了相应的人口比例。进入重要政治场域的少数民族政治精英可以利用代表资格表达群体诉求，寻求支持与理解，并切实获取政策支持和权益保障。例如，根据《欧洲的民族马赛克：欧洲少数群体权利的简明指南》显示，欧洲46个国家和地区中，有近四分之三的国家和地区拥有国家一级或地方一级议会的少数人政治参与制度安排，较好地保障了少数人权益的实现。匈牙利还专门出台了《1993年少数民族权利法案》。
一方面，少数民族代表在比例制框架下进行政治参与，有利于建立社会公众对于民族群体的认知，从而减低他们对少数人群的敏感性；另一方面，少数民族代表经常在国家政治舞台露面，也会使少数民族群体减少对原有主流社会政治生活的排斥，生成包容性。用安德鲁·雷诺兹的话说，能够达到增强多数敏感性(majority sensitivity)与少数包含性(minority inclusion)的目的，甚至出现去族群化(de-ethnicization)的效果。
少数国家（马其顿、比利时、北爱尔兰等）还设立了“少数否决”（minority veto）制度，以实现少数人在涉及自身“关键利益”时实施对多数的否决权。但有学者认为，虽然否决权被描述为族群分化社会权力分享制度中少数人可资利用的“终极武器”，但除非精心设计和控制性使用，否则这一制度有可能影响到多民族社会的稳定。为此，马其顿事先界定了哪些属于少数民族的关键利益，比利时则通过鼓励实施软否决（soft veto），以推动少数与多数之间的协商。
（二）有利于推动政治整合
按照横切分裂理论(Cross-cutting Cleavages)，在存在种族、阶级、宗教、性别、地区等方面分歧的社会，存在分歧的人群容易在政治、政策上产生冲突和分歧，并沿着群体边界形成政治裂痕。少数民族依托比例代表制进行政治参与，实现跨越边界的对话、协商，乃至联合，能够弥合政治裂痕，并对整体的政治生态产生归属感，从而促进国内政治整合。尤其是一些政党为了在竞选中获得优势，会采用走近，乃至代表少数群体的策略。横向合作与一体化建构是实现分裂型社会整合的两种基本方式，而少数民族代表在比例制框架下进行政治参与恰恰体现了族际政治合作与国家政治一体化建构努力。缺少政治参与就意味着政治挫折感和排斥感的萌生，对于少数群体选民而言，政治系统是否允许每个族群都有一个公平的选择他们自己代表的机会是很重要的，这会增加他们对政治系统的认可度。
阿伦德·利普哈特认为比例代表制的优越性在于，它除了能产生恰当的少数民族代表之外，还以完全公平、平等的方式对待所有群体——不论族群、种族、宗教，甚或是无公共生活的群体（noncommunal groups）。凯伦·伯德通过对阿富汗、伊拉克、波斯尼亚、印度、科索沃、新西兰、南非等国家的预留席位安排研究，认为少数民族在选举改革阶段参与立法进程如何，对于和平建设和预防未来冲突非常关键。因为选举制度设计不仅能够决定少数民族代表的数量，而且还会影响到多数派政党是否能够将一些少数民族成员纳入本党推荐的代表候选人之列，从而加强族际政治合作。
（三）有助于引导族裔力量实施有序政治参与
如图2所示，从民族政治行动的发生机理来看，当族性因素在族际关系结构的比较中进入社会活动的公共领域后，会因动员进入政治场域，产生非制度性政治行动或制度性政治行动。非制度性政治行动由于缺乏或排拒有序参与机会而发生，常表现为街头政治或骚乱的形式，从而导致社会动荡和冲突，属于无序的政治参与。在有序政治参与中，有两种形式：一是在多民族国家，在社会普遍竞争规则下，少数民族的一些成员通过个体努力依然可以成为有地位或有政治影响力的成功人士，其对于该群体在社会中的地位和形象提升有一定意义——即使是象征性的，也能强化所代表群体的自信心和存在感。二是比例制框架下的政治参与将少数民族的政治行动引入到制度性政治行动的轨道，尤其是群体政治精英可以通过选举方式，成为群体利益的实质性代表或描述性代表，并利用议会及其规则提出政治诉求；无论围绕诉求产生纷争，还是通过协商达成共识，都是有序进行。无疑，有序参与更有益于政治生态的稳定。
图2 选举制度示意图
越来越多的国家看到了比例制框架下少数民族政治参与的正面作用，也积极通过采取一些特殊措施保障相关群体政治参与的权利。2009年国际议会联盟、联合国开发计划署共同组织了“全球视野下的少数民族和土著人民议会代表”调查，有91个国家和地区的议会进行了信息反馈，其中有40%的议会声明采取了特殊的选举措施以保障少数民族和土著人成为议会代表。阿富汗、布隆迪、克罗地亚、塞浦路斯、丹麦、约旦、黎巴嫩、黑山、尼泊尔、新西兰、巴拿马、罗马尼亚、新加坡和斯洛文尼亚采取了预留席位的做法，其余国家议会采取的措施包括不设获选最低票数、任命、划定特别选区等。
四、质疑、反思与批评
目前，在比例制框架下设立有少数群体政治参与制度或措施的国家超过了30个，表明这一做法具有较大范围的适用性。这一做法在一些国家取得了一定成功，但在其他一些国家则招致了一些质疑。在政治哲学层面，其主要挑战来自自由主义的个人主义对于少数民族代表作为集体权利的质疑。有学者对产生民族代表的比例代表制持反对意见，代表人物为唐纳德·霍洛维茨（Donald L.Horowitz），认为比例代表制产生少数民族代表的同时也固化了民族界线，提出通过多数制选举推动族际合作的方案。也有学者对少数民族代表产生后的作用和意义进行了质疑，少数民族代表的产生可能会对政治整合起到反向的抵制作用，少数民族代表的产生方式影响少数民族代表的作用，议会中少数民族代表的出现同时也在道义上免除了多数群体对于少数人的责任。
（一）质疑比例制以承认少数人的集体性权利为逻辑前提，是对自由主义精神的挑战
自由主义认为，个人在精神上优先于集体。美国当代自由意志主义哲学家简·纳维森（Jan Narveson）指出，个体权利是其他一切权利的基础，所有的合法群体权利都来源于个体权利。迈克尔·哈特尼（Michael Hartney）进一步指出，我们应该分清道德权利和法律权利，二者有不同的存在基础。没有必要授予集体道德或法律权利达到保护它的目的，这个目的可以通过授予个人合适的权利达到。授予集体权利会产生意想不到的道德危机，比如伤害个人权利。一系列集体权利的创造偏离了或者违背了个体权利，这被严重地误导了，以为保护集体权利是因为它有助于个人幸福的实现。甚至有学者认为，对于国家来说，承认集体权利被认为是令人讨厌的事，因为他们(少数民族)的集体权利意识潜在地限制国家处理少数民族事务的行动范围，更严重的是，可能需要国家提供保护和确保集体权利，这被视为对主权的威胁。此外，“集体”的本质意味着存在一个少数民族，意识到在国家的少数民族身份，经常具有某种形式的集体决策或表达意见，并通过这种方式表达其不满。 在对待群体权利方面，迈克尔·沃尔泽（Michael Walzer）与菲利普·格里森（Philip Gleason）的观点一致。迈克尔·沃尔泽认为，在公共领域国家应保持“族裔中立”，政治上坚持自由主义。菲利普·格里森则认为，一个人不必有任何特别的民族、语言、宗教或种族背景。他所要做的是致力于确定以抽象的自由、平等、共和为中心的政治意识形态理想。在他们看来，公民身份是首要的，一些国家也采用了这样的信条，例如，法国、保加利亚、阿尔巴尼亚不承认国内少数族群的存在，或是不允许族群性政党参与议会选举。捷克、马其顿、乌克兰和白俄罗斯采取民族中立的态度，实行单一选区相对多数制，意在强化公民意识，弱化民族的政治化倾向。这些国家强调以公民身份进行政治参与，而不需要以民族身份政治参与。
（二）少数群体诉求的实现受到质疑，少数民族代表（尤其是描述性代表）的作用受到质疑
在“全球视野下的少数民族和土著人民议会代表”调查中，来自于48个国家的132名议员（其中35%为少数群体议员）中，仅有20%的议员认为相关制度安排很好地代表了少数群体，有30%的议员认为较好地代表了少数群体。而在对少数群体议员专门调查时，他们中的60%认为少数群体的权益没有很好地被代表，甚至根本没有被代表。究其原因，主要因为在国家议会层面，少数群体代表依然没有改变自己处于少数的境况，他们在诸多提案表决时，仍然面临其他多数派议员的“以多胜少”。除非少数群体代表在议会辩论中能够获得多数派议员的支持，否则少数群体议员的主张难以得到支持。而类似哈斯特尔特规则（hastert rule）这样的规定更是将少数派提交的议案拒之门外。在这种情况下，少数群体有可能从议会政治转向街头政治，表达自己的诉求。
一些学者对于专门设立少数群体代表的效应发出了质疑。约翰·斯图尔特·密尔（John Stuart Mill）认为，广泛提倡对于其他群体的同情会有助于议会代表意识并欣赏社会的方方面面。相反，一个特定群体排他性地由自己群体成员代表，意味着议会代表将有更少的机会发展对于其他群体的同情。因此，如果只是白人代表白人，黑人代表黑人，政治精英会发现更难发展群体间的理解。还有学者认为，赋权团体以权力可以改善他们的不满，但也可能在加强相关群体身份认同的同时为其提供资源，这些资源可以被用来给国家带来更多的压力。
（三）民族性政党的存在及其作用受到质疑
以“全球视野下的少数民族和土著人民议会代表”调查为例，在接受调查的82个国家中，有23个国家禁止以族裔认同、文化认同、宗教认同、语言认同为基础建立政党。因为在这些国家的政治家看来，建立这样的政党不利于实现国家整合，相反会导致社会分裂和分离主义。尤其是比例代表制和民族政党的结合，在缺乏国家整合的政治环境中，只能鼓励这个政党将民族诉求作为竞选运动的核心，这就可能强化自我种族身份认同而弱化该群体对国家的认同。
在大联盟的政府模式中，共识民主取代多数民主，反对派必然位于政府内部。在族群分裂问题上，群体实施否决权则意味着政府的很多行为将被阻止，或者是在拥有否决权的行为者利益得到补偿的情况下，政府决策才能完成，政策过程由此变得复杂。同时，包容性也意味着内阁没有建立在意识形态基础上。霍洛维茨为此忧虑到，如果严重分裂的社会，政党是基于族群认同建立，那么族群极端分子与温和派将同样按比例被代表。他进一步认为，比例代表制和族群性政党比例代表制缺少吸引跨族群选票的能力，不利于族际整合，容易引发族际关系紧张，固化族群边界，促使族群问题政治化和制度化，并不能长久地解决族群问题。
（四）一些学者明确提出比例代表制的不足，提出其他选举制度也具有自身的比较优势
议会中少数族群的存在是实现族群利益的必要条件。然而，有学者认为，为了少数群体代表当选而专门设定选区反而可能会减少少数群体代表当选的数量。为了设立更多的少数群体选区而将少数群体集中于若干特定选区，意味着少数群体代表很难在多数群体选民占主导地位的选区当选，因为多数群体的代表竞选者不用求助于少数群体选民的选票就能当选，因而不用顾及少数群体的利益。 还有研究者认为，少数民族代表在议会中组织团体并占据某些领导职位后，引发了一些负面问题，比如，主流政党的议员将少数民族事务完全视为是少数民族团体的职责，不与少数民族议员在涉及少数民族的事务上开展合作。
在质疑和批评比例代表制的同时，一些学者直言不讳地指出多数制具有自身的优势。霍洛维兹指出，相对于多数制，比例代表制不利于代表与选民之间的联系。族际联合和名单比例代表制支持的选举制度，可以确保族群政党的当选代表和他们的选票成比例，但这几乎不能保证和解的结果。从多数制的角度看，比例制让所有党派进内阁，意味着反对派的终结。另一方面，如果有党派离开内阁，协和局面将被破坏。 蕾莉(Benjamin Reilly)、萨托利 (Giovanni Sartori)认为，多数制可以通过降低极端候选人赢得议席的可能性，激发候选人或政党在族群分裂社会采取温和的立场。乔尔·D·巴坎(Joel D.Barkan)认为，多数制更适合非洲族群多样性的社会，因为多数制可以直接联系选民和他们的代表，借助缓和、适度的联系，多数制倾向于提升跨越族群边界的整合联系。凯伦·伯德指出，在少数族群聚居的情况下，简单多数制选举效果会很好，特别是如果他们的地理聚集区与选区界线一致。
需要说明的是，在多数制的框架下，按照族群聚居地区划定特别选区也可以产生民族代表。但只有美国和乌克兰设定过族裔特别选区，例如，美国为非洲裔美国人和拉丁裔美国人划设种族意识选区，乌克兰为有种族意识的少数族群划设种族意识选区。
当今社会之所以具有众多的选举制度谱系，不同的国家之所以不时进行选择制度改革，研究者之所以发出层出不穷的质疑，这些均表明，不同国家选择、确立符合自身国情的选举制度需要不懈的努力。
五、结论
相比于多数制，比例制框架下的民族政治参与已成为一个普遍而深刻的议题。整体而言，比例代表制框架下的少数民族政治参与无疑具有历史进步性，并得到了广泛的采用，属于世界民主政治图卷的精彩篇章。为了深化这一议题，相关研究可以围绕以下方面展开：主流群体抱守的价值观和政治哲学是否对少数群体具有包容性；国家是否承认少数群体的身份和政治权利；是否设立保障少数群体进入政治主场域的常规制度和特别制度；政党能否并且在多大程度上代表少数群体。以上因素可能会对比例制框架下的民族政治参与成效产生影响。
任何一种制度都会产生一定的负效应。从世界范围内可以看出，选举制度中民族政治参与方式多种多样，无论是在学术界，还是在政治实践中，各种各样的政治制度安排在发挥作用的同时也受到了诟病。相比而言，预留席位的制度安排似乎是争议比较少的。
在我国，中国共产党作为执政党，是社会主义事业的领导核心，积极支持少数民族的政治参与，形成了具有中国特色的少数民族政治参与制度与路径。相比于国外比例制框架下的制度安排，我国的人民代表大会制为各民族参政议政提供了坚实保障，具体体现在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的相关规定中。其中，第四章“全国人民代表大会代表名额”的第十七条专门规定：全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。这表明在国家层面的民族政治参与中，全国少数民族代表的产生一是基于人口数量，二是基于聚居分布状况，三是确定了最低保障名额。也就是说，在多民族国家的国家事务治理中一个民族都不能少。
第三章“地方各级人民代表大会代表名额”的第十一条中规定：自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。百分之五名额的权重增加，体现了国家和地方对于少数民族基层政治参与的重视和特别规定。
此外，还专门设立第五章“各少数民族的选举”（第十八条至二十三条），对少数民族代表的选举做出精细化安排，包括以聚居为条件；原则上以人口为基准，按照不同的标准确定名额；设立最低保障名额等。其中，第二十一条规定：有少数民族聚居的不设区的市、市辖区、县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的产生，按照当地的民族关系和居住状况，各少数民族选民可以单独选举或者联合选举。这样细致的规定贯彻的是对民族自治地方自治权利的尊重与保障，对散杂居少数民族政治参与权利的尊重与保障。
从实质上来看，我国的少数民族政治参与是对人民当家做主的社会主义民主的体现，是以真正的民族平等为基石的，因而具有独特的价值与意义。
〔责任编辑 马俊毅〕