裁判观点：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，2012年1月2日、2013年6月30日、2014年9月1日，广铁五小与捷裕校园公司分别签订白云区学校食堂委托管理合同，约定广铁五小食堂委托捷裕校园公司管理经营，合同期限分别为2012年1月2日至2013年1月20日、2013年6月30日至2014年7月1日、2014年9月1日至2015年7月15日。2015年8月至2016年6月广铁五小与捷裕校园公司签订的上述合同未找到原件及复印件，捷裕校园公司及广铁五小均对签订此合同的事实予以确认。上述所签订的全部合同约定的内容每次均有调整。2016年8月30日，广园小学与捷裕校园公司签订餐饮服务合同，约定由捷裕校园公司完成配送餐饮工作，合同期限为2016年9月1日至2016年11月30日。对于上述捷裕校园公司按照合同约定的期限向两所学校违法供餐的行为，市食药监局并未界定该行为属于连续、继续状态或是单个独立的合同行为，上述行为是否超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚期限，属于认定事实不清，在该事实不清情况下，市食药监局作出（穗）食药监食罚[2018]第040001号行政处罚决定书，对捷裕校园公司的违法行为以2015年9月30日前及2015年10月1日后进行分段适用修订前后的《中华人民共和国食品安全法》，显属适用法律错误。
编者点评：本案可参考中国人大网法律释义和问答： 4．对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。这里的“连续”状态是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚法规定。如某违法行为人连续多次出售损害人体健康的豆猪肉，这一出售豆猪肉的行为违反了食品卫生法的有关规定，由于多次出售，这一违法行为就是处于“连续”状态的，对于这种违法行为追诉时效的计算，就要从其最后一个违法行为实施完毕时计算，也就是从最后一次出售豆猪肉的时间计算，对这一连续性的违法行为合并处罚。
上诉人（原审被告）：广州市市场监督管理局。住所地：广州市天河区天河路112号。被上诉人（原审原告）：广州捷裕校园服务有限公司。住所地：广州市荔湾区中山八路石路基石桂里5号后座三楼。原审被告：广东省市场监督管理局。住所地：广州市天河区黄埔大道西363号。上诉人广州市市场监督管理局因与被上诉人广州捷裕校园服务有限公司（以下简称捷裕校园公司）、原审被告广东省市场监督管理局食品行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3218号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：广州市荔湾区食品药品监督管理局于2016年11月30日在日常检查过程中发现捷裕校园公司在位于广州市荔湾区中山八路石路基石桂里5号后座之二、之三首层以及同一栋物业二层的部分场地进行餐饮粗加工、烹饪及分餐行为，但捷裕校园公司现场未能提供餐饮服务许可证或者食品经营许可证。广州市荔湾区食品药品监督管理局初步调查认为捷裕校园公司涉嫌未经许可从事集体用餐配送的违法行为，案情复杂且涉案金额巨大，存在跨区域调查的情况，因此于2017年1月5日提请本案由广州市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）提级办理，市食药监局于2017年2月9日立案提级办理。经调查，捷裕校园公司在未取得食品经营许可的情况下，利用广州市荔湾区中山八路石路基石桂里5号后座之二、之三首层以及同一栋物业二层的部分场地进行餐饮粗加工、烹饪及分餐等行为，分好的饭菜使用不锈钢饭盒盛装、然后用保温箱装好，通过车辆运送到广铁五小、广园小学后直接到班级派发给学生或教职工，学生和教职工用餐完毕后，捷裕校园公司将不锈钢饭盒收回、进行清洗消毒后循环使用。其中，2012年1月2日、2013年6月30日、2014年9月1日，广铁五小与捷裕校园公司分别签订白云区学校食堂委托管理合同，约定广铁五小食堂委托捷裕校园公司管理经营，合同期限分别为2012年1月2日至2013年1月20日、2013年6月30日至2014年7月1日、2014年9月1日至2015年7月15日；但现有证据中，有两份2016年8月30日签订的上述合同，约定的合同期限分别为2016年9月1日至2017年1月31日与2016年9月1日至2016年11月30日。另，2015年8月至2016年6月广铁五小与捷裕校园公司签订的上述合同未找到原件及复印件，捷裕校园公司及广铁五小均对签订此合同的事实予以确认。上述所签订的全部合同约定的内容每次均有调整。2016年8月30日，广园小学与捷裕校园公司签订餐饮服务合同，约定由捷裕校园公司完成配送餐饮工作，合同期限为2016年9月1日至2016年11月30日。其中，广铁五小与广园小学在2016年发现捷裕校园公司无配餐资质之后，捷裕校园公司与广州黄埔华苑大酒店签署委托餐饮配送服务合同，广铁五小、广园小学与广州黄埔华苑大酒店分别签署餐饮服务合同，约定期限均为2016年9月1日至2016年11月30日。后广州市黄埔华苑大酒店否认其曾经签署过上述合同，并且陈述上述合同的签章并非该酒店真实签章，捷裕校园公司总经理刘树基承认其私刻广州市黄埔华苑大酒店签章签署上述合同。市食药监局根据从捷裕校园公司经营场所调取的膳食日志及广铁五小、广园小学等陈述，认定：捷裕校园公司自2012年2月起至2016年11月30日期间，对广铁五小学生和教职工配送早餐、午餐，累计配送学生早餐300042份、午餐333534份，配送教职工早餐28555份、午餐28260份，学生、教职工早午餐合计690391份。学生餐单价为：2012年2月至2014年1月早餐3.5元/份、午餐8元/份，2014年2月至2014年12月早餐3.5元/份、午餐9元/份，2015年1月至2016年6月早餐4元/份、午餐9元/份，2016年9月至2016年11月早餐4元/份、午餐10元/份。教职工早餐一直为3.5元/份、午餐一直为8元/份。捷裕校园公司向广铁五小配送餐食的销售金额为4358363元。捷裕校园公司自2016年9月起至2016年11月30日期间，对广园小学学生和教职工配送午餐，累计配送学生午餐45001份、教职工午餐4942份，合计49943份，价格为10元/份。捷裕校园公司向广园小学配送餐食的销售金额为499430元。捷裕校园公司向上述两间学校配送餐食共计740334份，销售金额4857793元。2017年6月27日，市食药监局捷裕校园公司作出（穗）食药监食罚告[2017]040002号行政处罚事先告知书及（穗）食药监食听告[2017]040002号听证告知书，告知捷裕校园公司上述未经许可从事食品经营的行为，违反《中华人民共和国食品安全法》（修订前）第二十九条第一款、《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》（修订前）第八十四条、《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定予以处罚。具体为1：没收用于违法经营的工具、设备；2、没收违法所得人民币4857793元；3、罚款人民币58288981元。告知捷裕校园公司依法享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。2017年6月30日，捷裕校园公司提出陈述申辩理由并申请听证。2017年7月13日，捷裕校园公司递交延期听证申请书，市食药监局决定将听证日期延后。2017年7月24日，市食药监局组织召开听证会，捷裕校园公司对认定违法销售的数额有异议，认为认定的数据来源不真实、无法形成证据链。2017年9月18日，市食药监局委托广州中职信会计师事务所有限公司对广铁五小及广园小学各时间段的用餐数量及金额进行核算。2017年9月27日，广州中职信会计师事务所有限公司出具关于对广铁五小和广园小学自2012年2月起至2016年11月止膳食数量及金额执行商定程序的报告。2017年10月19日，捷裕校园公司提出撤回听证申请，认为在听证过程中，市食药监局的调查、处置程序合法，对上述行政处罚事先告知书内容无异议，提出撤回听证申请，终止听证程序。2018年1月29日，市食药监局作出（穗）食药监食罚[2018]第040001号行政处罚决定书，认定捷裕校园公司未经许可从事食品经营。但认定的数额为：自2012年2月起至2016年11月30日期间，对广铁五小学生和教职工配送早餐、午餐，累计配送学生早餐299324份、午餐332779份，配送教职工早餐28820份、午餐28540份，学生、教职工早午餐合计689463份。2012年2月至2014年1月早餐3.5元/份、午餐8元/份，2014年2月至2014年12月早餐3.5元/份、午餐9元/份，2015年1月至2016年6月早餐4元/份、午餐9元/份，2016年9月至2016年11月早餐4元/份、午餐10元/份。教职工早餐一直为3.5元/份、午餐一直为8元/份。捷裕校园公司向广铁五小配送餐食的销售金额为4351840.5元。另，捷裕校园公司对广园小学的配餐数量、价格与上述事先处罚告知书认定一致。经统计，捷裕校园公司向广铁五小及广园小学配送学生和教职工的餐食，共计739406份，销售金额为4851270.5元（其中2015年9月30日之前的销售金额为3037901.5元，2015年10月1日之后的销售金额为1813369元）。根据《中华人民共和国食品安全法》（修订前）第八十四条、《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，决定对捷裕校园公司作出从重幅度的处罚（2015年9月30日前的违法行为，处货值金额九倍罚款；2015年10月1日后的违法行为，处货值金额十七倍罚款），具体如下：1.没收用于违法经营的工具、设备；2.没收违法所得人民币4851270.5元；3．罚款人民币58168386.5元。该行政处罚决定书于2018年2月1日送达捷裕校园公司。捷裕校园公司不服，于2018年2月11日向广东省食品药品监督管理局（以下简称省食药监局）申请行政复议，省食药监局于2018年2月23日作出补正材料通知书，捷裕校园公司于2018年3月5日邮寄补正材料。2018年3月8日，省食药监局向市食药监局发出提出答复通知书，市食药监局于2018年3月19日作出行政复议答复书。2018年4月12日，省食药监局作出行政复议听证通知书，通知捷裕校园公司就该案进行听证，同年4月18日举行听证，听证程序中省食药监局将上述广州中职信会计师事务所有限公司出具的关于对广铁五小和广园小学自2012年2月起至2016年11月止膳食数量及金额执行商定程序的报告交由捷裕校园公司进行质证。2018年4月23日，省食药监局作出行政复议延期审理通知书，因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，决定延期至2018年5月25日前作出行政复议决定，并于次日将该决定书邮寄送达捷裕校园公司。2018年5月16日，省食药监局作出粤食药监复决字[2018]73号行政复议决定书，维持市食药监局上述行政处罚决定书，并于2018年5月18日邮寄送达捷裕校园公司，捷裕校园公司于2018年5月21日签收。现捷裕校园公司不服，诉至原审法院。庭审中，捷裕校园公司对其未经许可从事食品经营活动，违法向广铁五小及广园小学供餐的行为予以承认，但认为认定供餐数量不准确，处罚金额过高，请求对其违法行为依法从轻处罚。原审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订）第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”《中华人民共和国食品安全法》（2009年）第八十四条规定：“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”本案中，荔湾区食品药品监督管理局在日常检查过程中发现捷裕校园公司的上述违法行为，经初步审查后，认为捷裕校园公司涉嫌未经许可从事集体用餐配送的违法行为，案情复杂且涉案金额巨大，存在跨区域调查的情况，因此提请市食药监局提级审查，按照上述法律规定，市食药监局依法有权对查实的违法行为作出行政处罚决定。市食药监局依法对捷裕校园公司经营场所进行现场检查，并结合捷裕校园公司陈述、员工陈述、对广铁五小及广园小学的调查等证据，认定捷裕校园公司未经许可从事食品经营活动，该事实认定清楚，原审法院予以确认。市食药监局根据捷裕校园公司记录的膳食日志及广铁五小、广园小学与捷裕校园公司签订的白云区学校食堂委托管理合同、餐饮服务合同，结合广州中职信会计师事务所有限公司出具的关于对广铁五小和广园小学自2012年2月起至2016年11月止膳食数量及金额执行商定程序的报告认定捷裕校园公司从2012年2月起至2016年11月30日向广铁五小供餐，2016年9月起至2016年11月30日向广园小学供餐，及供餐的数量、单价、销售金额均事实清楚，证据充分，原审法院亦予以确认。捷裕校园公司主张市食药监局未查清销售金额，认定销售金额过高，于法无据，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的……”《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，2012年1月2日、2013年6月30日、2014年9月1日，广铁五小与捷裕校园公司分别签订白云区学校食堂委托管理合同，约定广铁五小食堂委托捷裕校园公司管理经营，合同期限分别为2012年1月2日至2013年1月20日、2013年6月30日至2014年7月1日、2014年9月1日至2015年7月15日。2015年8月至2016年6月广铁五小与捷裕校园公司签订的上述合同未找到原件及复印件，捷裕校园公司及广铁五小均对签订此合同的事实予以确认。上述所签订的全部合同约定的内容每次均有调整。2016年8月30日，广园小学与捷裕校园公司签订餐饮服务合同，约定由捷裕校园公司完成配送餐饮工作，合同期限为2016年9月1日至2016年11月30日。对于上述捷裕校园公司按照合同约定的期限向两所学校违法供餐的行为，市食药监局并未界定该行为属于连续、继续状态或是单个独立的合同行为，上述行为是否超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚期限，属于认定事实不清，在该事实不清情况下，市食药监局作出（穗）食药监食罚[2018]第040001号行政处罚决定书，对捷裕校园公司的违法行为以2015年9月30日前及2015年10月1日后进行分段适用修订前后的《中华人民共和国食品安全法》，显属适用法律错误。因此，市食药监局作出的（穗）食药监食罚[2018]第040001号行政处罚决定书认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，捷裕校园公司不服市食药监局作出的行政处罚决定，向省食药监局申请行政复议，省食药监局依法有权进行行政复议。因市食药监局作出行政处罚决定事实不清，证据不足，适用法律错误，但省食药监局作出的复议决定并没有审查上述事实，而予以维持市食药监局作出的行政处罚决定书，亦属于事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。综上，捷裕校园公司请求撤销市食药监局作出的（穗）食药监食罚[2018]第040001号行政处罚决定书及省食药监局作出的粤食药监复决字[2018]73号行政复议决定书，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销市食药监局于2018年1月29日作出的（穗）食药监食罚[2018]第040001号行政处罚决定书；二、撤销省食药监局于2018年5月16日作出的粤食药监复决字[2018]73号行政复议决定书。上诉人广州市市场监督管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市食药监局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、捷裕校园公司自2012年2月起至2016年11月30日期间与广铁五小、广园小学分别多次签订委托合同，进行集体配餐经营行为。捷裕校园公司未经许可从事集体配餐行为有特定的时间规律，学校开学期间进行配餐，学校放假则停止配餐，并非完全按照合同约定时间履行。市食药监局依法查处的是捷裕校园公司未经许可供餐的违法行为，并非仅依据双方签订的合同进行判定。捷裕校园公司的违法行为属于连续违法行为，原审法院认定事实不清，适用法律错误。三、市食药监局对捷裕校园公司的连续违法行为分段适用修订前后的《中华人民共和国食品安全法》不违反任何规定，符合客观规律，又具有公平合理性。故上诉请求二审法院：1.撤销原审判决；2.驳回捷裕校园公司的全部诉讼请求；3.捷裕校园公司承担一、二审诉讼费用。原审被告广东省市场监督管理局述称：一、省食药监局作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、原审判决适用法律错误，应予以撤销并改判。虽然捷裕校园公司与广铁五小签订的合同从履行期限来看似乎属于数个独立合同，但由于学校节假日和寒暑期间因学生不上课，不需要配餐，但捷裕校园公司是连续不间断地、规律性地实施同一违法行为，也没有其他公司介入，不能将节假日不送餐的行为视为违法行为的中断或者重新起算。况且，合同仅是违法行为的表现形式，配餐行为也不一定严格按照合同约定的期限履行，不能仅仅依据合同进行判定，还需要结合当事人的供述以及调查搜集的其他证据进行综合判断。因此，捷裕校园公司在2012年至2016年期间的违法行为均应受到惩处，不存在超过追溯时效的问题。捷裕校园公司在原审期间亦认可违法行为的连续性，并没有提出超过处罚追溯时效的抗辩理由。原审判决忽视了学校特殊的作息时间，片面将违法行为进行割裂，认定错误。三、捷裕校园公司既有违法行为持续时间长，涉案食品以儿童为主要对象的从重处罚情节，又有未造成严重后果等从轻处罚情节，市食药监局综合衡量后给予其从重幅度的处罚。同时也充分考虑到新旧《中华人民共和国食品安全法》的适用和衔接，本着有利于捷裕校园公司的原则，对其违法行为分段适用新旧法律进行处罚，适用法律准确，裁量适当。综上所述，请求二审法院撤销原审判决并依法改判。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，诉讼期间，因广州市、广东省政府机构改革，广州市组建广州市市场监督管理局，整合广州市食品药品监督管理局的职责；广东省组建广东省市场监督管理局，整合广东省食品药品监督管理局的职责。本院认为，本案系食品行政处罚纠纷，争议焦点在于捷裕校园公司是否具有连续或继续状态的违法行为。本案中，捷裕校园公司未取得食品生产经营许可证，在2012年至2016年期间与广铁五小签订数份合同，于2016年与广园小学签订1份餐饮服务合同，分别向该两所小学提供配餐服务的事实清楚，证据充分，属于违反食品安全法有关规定的违法行为。市食药监局作为食品监管部门，应当依据食品安全法的有关规定对捷裕校园公司的违法行为作出行政处罚，同时也应遵循行政处罚法的有关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽然捷裕校园公司在2012年至2016年期间每年按照学校作息时间提供有规律的配餐服务，但其与广铁五小每年签订的合同期限并不连续，每份合同均有间隔期，且每次配餐行为属于可分的独立行为。荔湾区食药监局于2016年11月在执法检查中发现捷裕校园公司的违法行为后报请市食药监局查处，市食药监局在未查清捷裕校园公司的违法行为是否具有连续或者继续状态的情况下，对捷裕校园公司在2012年至2016年期间的配餐行为一并作出行政处罚，事实不清，依法应予撤销。省食药监局经复议审查，作出行政复议决定维持市食药监局的行政处罚决定，亦属不当，应予撤销。原审法院对市食药监局的行政处罚决定以及省食药监局的行政复议决定均予以撤销，并无不当，本院予以维持。市食药监局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：二审案件受理费50元，由上诉人广州市市场监督管理局负担。
全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见
查获酒驾5年后才罚款吊证，交警称当事人拒不处理，仍因程序违法被撤销处罚！
判例：醉驾获刑后七年多才被吊销驾驶证，一审撤销交警处罚二审改判！
福州中院：行政处罚法规定的“继续”是指违法行为的继续，而非危害后果的继续！
江苏高院：提交虚假材料等行为在查处前未纠正的，视为违法行为的持续状态！
江苏高院：举报涉嫌销售假冒伪劣商品行为，因开具最后一次增值税发票时间起算超过2年不予立案！
山西高院：处罚决定超过追诉时效、适用法律错误！
宝鸡中院：违法行为起止时间未查清，口头申请听证未保障权利，市监败诉！