观点|对公有出租居住房屋征收过程中相关争议问题的思考
本文作者
朱宇晖律师
上海博和汉商律师事务所高级合伙人
普陀区人民政府兼职法律顾问
上海市律协企业法律顾问业务研究会副主任
专业领域：
政府法律事务、建筑工程与不动产纠纷、公司法
zhuyuhui@bhslaw.cn
马健律师
上海博和汉商律师事务所律师
上海律协企业法律顾问业务研究委员会干事
经济学学士、法学学士、法学硕士
专业领域：民商事诉讼、政府法律事务
majian@bohelaw.com
近几年上海进行了大规模的旧城区改造，普陀区、黄浦区、虹口区等因此征收了大量的国有土地上房屋。笔者也实际参与了多个征收地块的法律服务工作，过程中切实感受到公有出租居住房屋的征收工作较为复杂，容易引发纠纷。同时，笔者在查阅法院判例过程中发现，此类纠纷案件量较大，法院在裁判过程中也会慎重考虑房屋情况、相关利益主体等综合情况，可谓是裁判的一大难点。
目前上海征收居住房屋的政策是“数砖头”和“托底保障”相结合。通常所称的“三块砖”为：被征收房屋的房地产市场评估价格、价格补贴、特定房屋类型的套型面积补贴。另外，对符合条件的居住困难户给予保障补贴，对按期签约、搬迁的被征收人、公有房屋承租人，房屋征收部门应当给予奖励，具体奖励标准由各区(县)人民政府制定。
在本就复杂的公有出租居住房屋征收工作中，共同居住人认定以及补偿款分配等又是其中存在争议问题较多的领域。笔者经过查阅相关法律法规、政策以及法院判例，并结合提供房屋征收法律服务的经验，对相关争议问题进行了一定的梳理和思考，具体如下：
一、共同居住人认定方面的争议问题
根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，共同居住人是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。前述共同居住人条件中，争议多集中于“实际居住”、“他处无房或者虽有其他住房但居住困难”的认定。
（一）关于“实际居住”的问题
（1）“实际居住”认定的特殊情况
由于历史、政策等原因，最初的公有出租房屋居住面积往往较小。经历了两代、三代人甚至更多代人的婚生嫁娶，房屋内的人口有了数倍的增加。房屋也因年代久远而较为破旧，本就狭小的空间早就无法满足所有人同时居住生活的要求。同时，居住过程中家庭成员间可能会产生不可调和的矛盾，甚至经过居委调解、报警等方式均无法缓解，以致无法共同居住在该房屋内。在前述情形下，若依然要求所有人同时在该公有房屋内居住生活，否则将无法认定为共同居住人的条件较为苛刻，也不符合公有房屋的历史发展情况，而无法达到公平、合理的效果。
考虑到前述特殊原因，也鼓励在公有出租居住房屋内居住困难的人通过自己努力改善居住条件，实践中对于“实际居住”的认定予以一定程度的放宽。《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（沪高法民一[2004]3号）的规定：在被拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房居住，他处也未取得福利性质房屋的，也可以被视为同住人。由此可知，因前述特殊原因未能实际居住在被征收房屋内的，根据前述政策，依然可以认定为共同居住人。
（2）仅居住情况不同，是否影响补偿利益的分配
根据《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（沪高法民一[2004]3号）的规定：承租人、同住人之间，一般遵循一人一份、均等分割的原则取得拆迁补偿款。有以下情况之一的人，可以酌情多分：1．承租人或同住人属于年老体弱，缺乏经济来源，且按均分所得的补偿款，无法购得房屋保证其正常生活的；2．承租人或同住人在取得公房承租权时额外支付过较多款项的；3．对公房内居住的未成年人实际承担监护义务的。由此可知，仅实际居住情况不同，并不属前述可以酌情多分的情形。笔者也认为，居住时间较长的同住人不应以此作为“优势因素”多分补偿款。因为，部分同住人通过在外借房或购房的方式搬出公房，将会使未搬出的同住人居住环境更为宽松。在此过程中，搬出的同住人不仅未因此获利，反而需要一定的付出。未搬出的同住人在已经获得了更为宽松的居住环境的基础上，仍要因此分得更多补偿款的做法不够合理。
但是，除房屋补偿款外，被征收户还可以获得搬家补助费、设备迁移费、临时安置费、搬迁奖励费等。以上各项费用补贴与房屋实际居住人关联较大，从相关判例来看，法院在个案中根据实际情况，可能会将该部分费用分配给房屋的实际居住人。
（二）关于“他处无房或他处有房但居住困难”的问题
（1）他处无房的认定
为鼓励在公有房屋内居住困难的人通过自己努力改善居住条件，即便他们自己购买商品房屋居住，也不认定为他处有房，不影响同住人的认定。因此，“他处无房”实际应理解为“他处无福利性质房屋”。福利性质房屋，包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。
实践中，关于福利性质房屋的认定容易出现以下几种特殊情况：第一，获得单位购房补贴款后已有能力购房而不购房，仍居住在被征收公有出租居住房屋中的，不能被视作共同居住人，无权分得补偿款。但司法实践中也存在不同看法，如果当事人获得的住房补贴显然不足以购买一般的住房，从公平角度不应认定为享受过福利分房；但是，确实享受了住房补贴的福利，可酌情予以少分补偿款。第二，职工向工作单位承租单位职工宿舍，形成普通房屋租赁关系。即便如此，双方并非基于福利分房形成的公有住房租赁关系，未办理公房调配手续，也没有取得公房租赁凭证，一般不认定为“他处有房”。第三，因他处公房征收分得的安置房一般会认定为“他处有房”，公房同住人因他处私房征收分得的安置房，原则上不属于“他处有房”。但是，在私房征收中享受过托底保障等福利性政策的，可能会影响同住人的认定或补偿款的分配。
（2）未成年时曾与父母共同受配过公房，成年后在他处公房中的“共同居住人”认定是否会受影响
未成年时期同父母共同受配的公房属于享受过福利分房的情形吗？如果将其认定为“享受过福利分房”，则将影响其在他处公房中的共同居住人认定。例如，某当事人在未成年时与父母共同受配过公有住房（A房），该当事人成年后又分得另外一套公房（B房），在确定B房同住人范围时，该当事人是否会因为曾经受配A房而被认定为“他处有房”？该问题存在一定争议。有观点认为，即便受配A公房时当事人未成年，但受配单明确有其姓名，并且当事人也实际居住在该公房中，享受了居住利益，应认定其享受了福利分房。但根据法院判例以及《房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》精神，未成年人与父母共同受配公房时，并非作为独立的民事主体获得住房福利，而是附随于父母的居住利益，原则上不属于他处有房。
（三）关于“他处有房但居住困难”的问题
他处有房但居住困难的，不因此影响共同居住人的认定。但该居住困难与居住困难户认定中的“居住困难”存在较大差异。第一，在认定主体的范围上存在区别。该居住困难仅对户籍在册人员进行认定，但居困补贴认定的对象并不局限于户籍在册人员，户籍在他处的人员也可能被认定为符合居困补贴条件。第二，对于房屋的认定范围不同，该居住困难认定中，仅认定当事人的福利性质房屋，对于当事人购买的商品房不予认定；但在居困补贴认定过程中，对于他处的公、私房屋均予以认定。第三，在该居住困难认定中，人均面积最低标准目前没有明确的规定及司法解释予以统一确定，系按照公房调配当时的政策所规定的“居住困难”的面积标准。对于“居住困难”的规定，以往曾出现过 “人均居住面积低于7平方米（含）”、“人均居住面积在4平方米以下”等规定，具体适用何种标准要依据受配公房的时间确定。相反，居困补贴中“居住困难”的认定标准比较明确，系按照本市经济适用房有关住房面积规定以及相关折算公式计算后，人均建筑面积不足22平方米的居住困难户，予以认定，增加保障补贴，但已享受过经济适用房政策的除外。
二、补偿款分配方面的争议问题
（1）公有房屋承租人在征收之前去世，未变更承租人，且户籍在册人员均不符合同住人条件的情况下，补偿款的分配问题
公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人公有。但实践中经常会出现承租人在征收之前去世，未变更承租人，且户籍在册人员均不符合同住人条件的情况。在此情况下，补偿款应在哪些主体范围内进行分配，分配又应秉承什么原则？
根据相关判例，户籍在册人员均不符合共同居住人条件的，应按公平、均分原则，并结合各主体及房屋的实际情况，比如房屋的来源、房屋的实际使用管理情况、相关主体的户籍迁入原因以及对房屋的贡献等情况，酌情进行分配。
（2）不符合共同居住人条件的居困人员可获得的补偿利益问题
在公有居住房屋征收过程中，符合条件的居住困难户及具体人员会体现在《征收补偿协议》中，但司法实践中会遇到居困人员不符合共同居住人条件的情况。在此情况下房屋征收补偿款及居困补贴应如何分配？对此问题存在以下三种观点：一种观点认为，所有补偿款及居困补贴在共同居住人、居困人员之间均分；另一种观点认为，居困人员仅可在增加的居困保障补贴范围内享有利益，其他补偿款在共同居住人和承租人之间分配；最后一种观点认为，居困人员至少享有最低安置面积的补偿款。
笔者认为，“居困人员”的认定并非等同于“共同居住人”认定，从上海各区法院的判例来看，被认定为居住困难的人员一般能获得征收补偿利益，但具体的数额及所占比例并非固定不变的，是法院综合家庭成员、住房条件、实际居住人等情况酌情分配，并非当然的均等分割。若当事人确实属于空挂户口的情况，则其不能基于居困人员的身份而参与“增加的保障补贴”以外的补偿款分配。
三、关于《家庭协议》的争议问题
（1）家庭协议约定了非共同居住人可以获得补偿款，是否严格依照协议
实践中，家庭协议约定了非共同居住人甚至第三人可以获得补偿利益的。事后，又以前述约定系“赠与”，并以赠与财产的权利在转移之前可以撤销赠与为借口，拒绝向前述非同住人甚至第三人转让补偿利益的情况时有发生。但根据《上海市高级人民法院房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》沪高法民〔2020〕4号以及相关判例可知，家事纠纷具有人身依附性和家庭伦理性特征，家庭成员之间关于征收补偿利益分割事宜所达成协议的性质为家庭公有财产分割，内含家庭成员对家事问题、财产问题等的妥协和让步。家庭成员对于财产的处分与赠与不同，也系各方当事人的真实意思表示，不宜按任意撤销权之规定处理。即便部分家庭成员不具有共同居住人资格，但是并不影响其参与分家析产。法院应尊重家庭成员之间的合意，将该协议作为审理此类案件的重要依据，并结合实际情况酌情分配。
（2）仅部分家庭成员签字的《家庭协议》效力问题
如果协议仅有部分家庭人员签字的，该协议也并非一定无效。家庭协议实质是对补偿利益的分配，应由所有权利人即共同居住人同意并签字。家庭成员并非均为共同居住人，若未签字的人员不是共同居住人，那么其本身对补偿利益没有处分权，其未签字也不影响该协议的生效。
另外，即便仅有部分共同居住人签字，也要结合协议签订的背景、协议内容、签字方是否有代理权、未签字方是否追认等因素综合判断。若经判断，协议系全体共同居住人的共同意思表示，则协议有效。
四、小结
公有出租居住房屋的征收补偿款数额较大，分配结果涉及到家庭成员的切身利益，引发家庭内部纠纷的概率较高。此类纠纷具有较强的法律性、政策性、伦理性，以及明显的时代特征和地域特征。笔者认为，律师在代理该类案件时应充分考虑房屋的来源、相关利益主体的户籍迁入原因、居住使用情况、对房屋的贡献等因素，综合分析，制定合理的诉讼策略。本文系笔者查阅相关法律法规、政策以及法院判例，并结合提供房屋征收法律服务的感受得出的个人结论，仅供读者参考。
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