从省直管县试点改革看城投业务展业逻辑

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一、我国行政区划现状

根据我国宪法，中国大陆实行“省、县、乡”3级行政区划。根据我国民政部网站公布，我国现行行政区划分为4级：省、市、县、乡。由于1982~1983年由中央推动建立“市管县”体制，在宪法基础上加入了市级单位，形成了我国在行政区划和建制上的3级、4级并存的体制。其中，县级区划2851个，包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区等具体单位。目前，县级单位大部分由市级代管。

二、县级单位管理归属及演变

1、从行政区划和立法角度看，广义上，县级单位都是省辖的。而这其中又分为市代管的“市管县”和完全省直辖的“省直辖县”。

（1）市管县地级市下列的县级单位系由省/自治区直辖、地级市代管，可以称之为“省辖市管县”或“市管县”。较为常见，在特定历史时期发挥了积极的自下而上体系化管理作用，同时也逐渐显现出加重财政负担、降低行政效率、阻碍县域经济发展、基层单位融资管控失序等弊端。其中，与“市管县”时代相伴而生的地方政府债务过重问题是系统性金融风险中非常重要的一个因子。从长远上消除基层债务隐患，就需要建制改革的配合。

（2）省直辖县非地级市下列的县级单位全称叫做“省/自治区直辖县级行政单位”，即狭义上的“省直辖县”，不仅是行政区划概念，也是建制概念，包含人事权和财权等，权力和责任都在省。此类较为少见。目前狭义“省直辖县”全国仅30个，如下：

●海南15个：五指山市、琼海市、文昌市、万宁市、东方市、定安县、屯昌县、澄迈县、临高县、白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县、保亭黎族苗族自治县、琼中黎族苗族自治县。

●新疆10个：石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市、胡杨河市。

●湖北4个：仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区。

●河南1个：济源市。

（3）政府管理建制的改革探索随着各地区社会和经济事务的不断发展，一直以来存续的市管县和省直辖县制度、与政府治理要求和管理水平的不断提升之间出现了更多有待改善的空间。在多年的讨论探索中，省直管县试点改革应运而生。上述的省直辖县虽然也由省管，但与实际推行的省直管县改革有所区别。简单来说，“省直管县”主要是从财政归口角度看的，省直辖县（全口径权力）≠省直管县（财权）。

2、从财政归口角度看，逐渐将一部分市管县转变为省直管县，目前的省直管县主要管财权。

（1）省直管县所谓省直管县，管理的主要还是县的财政，而行政区划、人事权等仍旧隶属于原地级市管辖。省直管县改革的主要动力是让县里发展更有积极性、让省级以上政府对基层情况有更加及时深入的了解，弱化市级的“漏斗效应”，因此涉及多方利益调整。为兼顾地级市利益，2010年以来，我国省直管县改革的主要模式是维持试点县行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变，由省政府直接领导试点县政府工作，试点县享受地级市一级的经济社会管理权限。尤其是财政体制上，省级政府在收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等方面直接对接县级政府。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市，与辖区内的县没有对应结算关系，局部地区在预算外收入存在一部分结算关系。

（2）省直管县改革派生出的县自治省直管县试点改革过程中，除了省直管模式之外，还有部分发达省域吸取经验、改良了具体落实策略，即由“强县扩权（省直管县）”转为“扩权强县（县自治）”，旨在提升县级单位的自主管理能力、减轻省级负担。

（3）部分省直管县改革的试点名单由公开信息整理了部分试点省直管县制度的县级单位如下。其中，有需要省级帮扶的地区，也有经济发展强劲、可以匹配较高自治程度的地区：

 ●河南省：郑州市巩义市、开封市兰考县、平顶山市汝州市、安阳市滑县、新乡市长垣市、南阳市邓州市、商丘市永城市、信阳市固始县、周口市鹿邑县、驻马店市新蔡县

●江西省：九江市共青城市、赣州市瑞金市、宜春市丰城市、上饶市鄱阳县、吉安市安福县、抚州市南城县

●江苏省：苏州市昆山市、泰州市泰兴市、宿迁市沭阳县

●贵州省：毕节市、威宁彝族回族苗族自治县

●吉林省：长春市公主岭市、通化市梅河口市

●河北省：石家庄市辛集市、保定市定州市

●安徽省：安庆市宿松县，宣城市广德市

●广东省：云浮市罗定市

*欢迎各同行根据在当地了解的实际情况予以补充或纠正。

三、省直管县试点改革的进展及优化思考

1、省直管县试点改革客观上需要几个核心条件省直管县改革既要统筹兼顾，也要因地制宜。

所要考虑的核心条件包括：省级财政的宏观调控能力，县级经济的发展能力，市县两级的协调机制，广泛的改革共识，配套领域的改革和技术支持等。其中涉及到的机构改革、人员调整、职能转变、权力重构、信息化建设等，都还在逐步的探索发展中。2012年7月25日国务院常务会议提出，稳步推进省直管县改革试点。2020年12月14日，民政部网站引文依然在强调“推进省直管县改革”。历时近10年，改革效果不甚显著，主要是利益调整较为复杂，市县两级单位均有其各自顽强的管理生命和改革意志，省级单位也有其管理半径局限性。

2、省直管县改革的优化思考

（1）管理责任有待厘清省直管县制度，客观上形成了省、市两级对试点县的双重领导，在局部地区可能造成管理重复、管理真空、干部交流受阻、官员级别混乱等问题。对金融机构来说，在债务问题暴露时，还可能出现债务统筹管理责任不清等问题，不利于金融机构安全展业。鉴于上述考量，一部分省的改革更为彻底，党委、人大、政协、群团组织、司法及管理体制也都实施了省直管，向省直辖县模式靠拢，管理责任更加清晰。预计会成为未来省直管县改革的主要模式之一，相应的阻力也更大。

（2）管理效率有待提升我国地域广阔，客观上来看县数量偏多，而省级存在管理规模上限，在条件不成熟的情况下大面积推行省直管县体制可能会拖累行政效率。因此，省直管县改革提速，需要加强基础设施等物理条件和授权体系等制度条件上的匹配性、审慎性、完备性和便利性。例如高速交通网络、智能化办公、合理化授权等。

（3）级别区分和资源利用率有待改善省直管县体制虽然削弱了市的掣肘，但由于各地区情况不同，还需考虑县级单位规模大小的问题。对于县级单位规模较小、城镇化水平较低的地区，省直管县改革应重点考虑城市建设等资源的综合利用率，避免低水平的重复建设、资源浪费等问题。对于县级单位规模较大、城镇化水平较高的地区，省直管县改革应重点考虑县和市两级的级别区分问题，应做到既清晰、又有侧重点、便于后续协同。对于计划实行并县的部分地区，还应考虑当地群众的接受程度等。

部分地区对省直管县政策作了因地制宜的优化，利用大城市的吸引力和聚集作用，以大城市为中心，周边撤县建区，例如，绍兴并绍兴县和上虞，杭州并萧山、余杭、富阳等，具体成效有待验证。同时，这种方式有其应用地域的特殊性，其他地区如果要学习该方式，应重点考虑是否会背离释放当地县域经济活力的初衷、是否会使县级单位更加依附于市级、是否会让强县对“降为区级”产生不满、是否能与市级形成合力等问题。

四、城投业务展业逻辑

综上，省直管县目前还在持续探索中，可能存在多种细分的改革路径，对省、市、县三级政府的管理能力、资源效率、利益调整等方面有较大考验。因此，具体到金融机构的业务中，应客观和全面地分析“省直管县”改革的具体情况。可以结合以下几点有针对性地选择优质省直管县进行展业：

1、在展业区域选择上，建议优先选择县级自身经济增长强劲、配套制度改革更为彻底、财政和人事权力归口清晰、与市级和省级关系均较为紧密的地区。应规避自身发展一般、单纯依靠省市级支持、机构重复冗余、干部流动僵化、历史上存在权力重构瑕疵等问题的区域。

2、在尽调重点上，应详细尽调其管理归口、资金收支路径、支持力度、省市县三级的关系历史和现状等因素。

3、建议关注地区的政务信息化、城际交通等方面的建设程度，也是帮助延伸上级政府管理半径的重要参考指标。

来源：华 鑫 信 托

作者：蒲 晓 怡

文章观点仅代表作者个人观点。

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