信托公司应该如何开展特殊需要信托业务？
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“增进民生福祉，健全国家公共服务制度体系”是“十四五”规划和2035年远景目标的重要组成部分，我国为维护特定人群的福利保障和身心健康，在《民法典》中提出了成年人意定监护和法定监护制度，但该制度的施行与行为能力直接相关，现行的监护和社会救助保障体系仍无法妥当地保护特殊需要人群的权益，他们的“幼育和养老”问题，也关系着每个家庭的获得感、幸福感、安全感。基于我国的人口老龄化和未成年人财产保障问题，本报告提出以下建议：在我国现行的信托法框架下，引入特殊需要信托、发挥信托制度在补充监护制度中的作用、加大对身心障碍人群的监护和财产权利的保护力度。
特殊需要信托制度，在设立之初，主要依托美国的社会救助制度，而我国社会医疗救助体系尚处于初级阶段。为此，我国有必要立足于国情，探索本土化的监护特殊需要信托制度，让信托能够在特殊需要人群监护领域发挥信托模式应有的优势和功能。
（一）引入特殊需要信托制度以作为监护制度的补充
特殊需要信托具有普通信托的灵活性和多功能性，信托的财富传承、财产管理、安全保障和社会福利与公益事业的促进功能，与监护制度的需求不谋而合。第一，特殊需要信托一方面可以预防成年人在丧失行为能力后无人照顾，满足老龄化人口的需求，也可以消除当前成年监护对象不包括“失能”成年人的弊端；另一方面可以保证在家庭成员去世后，身心障碍者成年后的生活可以继续得以维持。第二，特殊需要信托可用于满足身心障碍成年人的各种需要。在成年监护中，能够较好地为受益人提供教育、照顾及娱乐等多方面的服务，提高受益人的生活质量。第三，社会救助往往无法满足身心障碍成年人的全部需求，特殊需要信托通过对信托财产的运作，使其保值增值，从而获得更多的资金来满足受益人的其他需求。同时，更多的剩余信托资金能够通过“补偿条款”减轻政府的财政支出压力。第四，基于信托财产的独立性，信托财产对比监护财产，在保护身心障碍成年人财产权益方面更具优势，信托的独立性使信托财产免受三方当事人及其债权人的追索。
在我国现有的法律架构下，特殊目的信托只能由信托公司参照民事信托的模式来推进，但由于资金量小、事务性工作量大，以及全周期的管理要求，信托公司参与的动力不足，因此，在完善社会救助制度和监护的建立方面，需要社会各界协调和配合。首先，在法律制度层面，《民法典》新增了有关意定成年监护的内容，反映了我国面对老龄化社会需求的法律回应，为未来丧失行为能力成年人的生活保障探索了新的合适路径，也为特殊需要信托制度的引入提供了契机，但在制度落实方面仍待细化，例如，意定监护人和被监护人之间的权利与义务的界定、对意定监护人法律责任的规制等。其次，基于社会结构从家庭向个人的变化趋势，成年监护显现出社会化、专业化、职业化的特点，不再局限于家庭内部，更多强调社会参与。引入特殊需要信托制度，需要由职业的受托人为被监护人提供专业化的服务，也需要具有承担监管职能的第三方机构，如非营利组织或基金会等，这一结构顺应了成年监护制度监护事务的专业化以及监护人职业化的改革趋势。
（二）建立适合国情的特殊需要信托制度
特殊需要信托制度须与社会保障制度配套使用，我国没有相应的公共救助制度与之相配，因此，需要探索符合中国国情的特殊需要信托制度，发挥信托模式本身的优势。关于我国特殊需要信托模式的选择，美国的模式有独特的价值，如单方特殊需要信托可以将因侵权事件导致身心障碍的成年人的赔偿金进行充分管理和利用；集合特殊需要信托可以减少专业受托人的费用，将多个信托资金汇集起来，有利于信托财产的投资增值；第三方特殊需要信托可以使父母的遗产得到充分分配和运用，以保障家庭成员去世后身心障碍者成年后的生活。虽然基于不同的利益考量，美国的三种模式都可以适用，但考虑到我国现有信托制度和社会救助制度的发展阶段，应重新架构以符合我国成年监护制度保护身心障碍者之现状。身心障碍受益人可以划分为三种类型：身心障碍自始至终无行为能力、因侵权事件或患精神疾病或年老而丧失行为能力、身体障碍但具完全行为能力。
图1：交易结构
1、委托人可以是身心障碍受益人、法定监护人、意定监护人或法院。法院作为设立人通常出现在人身损害侵权之诉和继承纠纷场合，出于对身心障碍受益人利益的考量，认为确有必要为其设立信托时，可主动设立。法院设立此种信托的正当性基础以保护身心障碍者的利益为导向。
2、信托财产可以来自身心障碍受益人自身或第三方的财产。信托财产的分配应作为公共福利补充，除非受托人认为这符合受益人的最佳利益外，允许分配信托财产取代福利；信托财产的运用为身心障碍受益人提供补充需要，而非基础生活需要，以提高其生活质量为目的。
3、受益人是身心智障碍者，剩余受益人是提供社会救助的政府机构（若信托财产来源于身心障碍受益人，则存在政府作为剩余受益人的情况）。在受益人去世之后，剩余信托财产若未被指定用于其他身心障碍受益人，则应当补偿给政府，以减轻政府的财政压力，以满足类似成年被监护人的需要，这是此类信托具有的公益性使然，借公益信托之近似规则所为的一种构设。
4、由监护人和职业受托人共同担任受托人。由监护人担任受托人更能了解被监护人的具体需求，而职业受托人能够弥补监护人专业知识的不足，专业的特殊需要信托受托人应当具备成年监护法律、社会救助法律、会计、投资等方面的专业知识和技能，以适应复杂的信托财产管理和运作。
5、采用集合信托的运作模式。考虑到我国需要社会福利救助的家庭大多为经济困难家庭、受托人的费用较高以及单个家庭信托资产较少的情况，适宜采用集合资金信托计划的方式，每个信托设单独的账户，受托人统一运用信托资金来投资增值，从而满足受益人的个性化需求。
6、制定严格监督程序。在成年监护的特殊需要信托制度中，监督显得尤为重要，因为其涉及社会弱势群体利益的保障与维护。现实中可能存在受托人为了自己的私人利益而不同程度地侵犯欠缺行为能力成年人利益的情形，而身心障碍者作为受益人无法履行监督受托人的权利。因此，在没有政府充当剩余受益人的情况下，应当授予他人监督权，如设立监察人制度，赋予其他监护人以监察人资格，或在监护人不担任受托人情形下，行使对受托人的监督权。
虽然在现行信托法框架下，我国还不能实现特殊需要信托的法律效果，但随着相关法律法规的完善，可以期待其将发挥广泛的社会作用。鉴于美国特殊需要信托制度与社会救助制度的契合性，我国应当加快对社会救助制度的改革，完善社会救助政策以及税收等配套制度，提高政府保护社会特殊人群的积极性，协助设立特殊需要信托，从而推动特殊需要信托的发展，以更好地保护身心障碍成年人的合法权益。
二、信托公司开展特殊需要信托的展望与建议
受传统家庭思想的影响，对于身心障碍者，我国普遍采取家庭监护的模式，没有形成将监护权交由专业机构行使的理念。而在英美法系国家，信托制度已经成为成年监护制度的有力补充。在财产管理越发重要、专业分工趋于细致的现代社会，信托制度比一般的监护制度能更好地弥补监护人在财产管理上的不足，从而实现被监护人的利益最大化。
（一）业务定位
首先，从业务模式来说，目前，国内的信托业务仍是以商事信托为主，其中，投融资类的资金信托占比超过50%，民事信托仍处于发展的初期。我国《信托法》界定了公益信托，《慈善法》第一次把信托公司作为单独的法律主体写进法律，建立了与《信托法》上公益信托的联系。在民事信托，特别是服务于身心障碍者的特殊需要信托方面，可以借鉴国外丰富的信托产品，如扶养信托、遗嘱信托、保险金信托等，推出更多适于财产监护的信托产品，以满足被监护人的各类需求。
其次，在业务收益方面，民事信托收益较低，资金来源少，信托机构开展相关业务的动力不足，因此需要政府和非营利机构的扶持，鼓励信托机构广泛参与到监护信托中来。政府应当给予信托监护机构一定的优惠政策，在政策上支持信托监护制度构建，如免税经营优惠政策、财政补贴等。对于为提高成年障碍者生活水平而设立的公益信托给予税收优惠减免，这也是目前各国的通行做法。
（二）完善信托监督机制
现行法律规定的监护监督机制的建立并不完善，而信托制度的适用能够降低监督制度的立法成本。在信托替代适用于财产监护之后，信托监督机制也将替代原有的监护监督机制发挥作用。
第一，参考《信托法》中关于公益信托监察人制度，对于适用于监护制度的信托也应当设立信托监察人。学者指出，应该在受益人群特殊，比如受益人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的情况下设立信托监察人。信托监察人一般由当事人选定或由法院任命，监察人以自己的名义，监督信托受托人的履职行为，并代替受益人处理有关诉讼事务。
第二，发挥监护人的监督作用。比如，当信托受托人未及时履行信托收益交付义务时，监护人应催告其按照规定配发信托利益，或者协助被监护人提起诉讼，以形成监护人与信托受托人相互监督与制衡的关系。
第三，引入公权力监督。对于老龄者和精神病患者而言，其监护人未必有能力监督受托人履行义务，而聘请律师、会计师等作为信托监察人又意味着要承担一笔不菲的费用，因此，法院等公权力机关有必要担负起一定的监督职责。借鉴国外监督机制，民事信托由法院来监督，信托行业归行政主管部门监督，而公益信托则由各公益事业管理部门负责监督。
第四，结合审计制度进行监督。根据《审计法》规定，审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支，进行审计监督。前文提到，政府机构应对监护信托予以扶持，包括财政拨款、政策优待等，因此，若信托机构接受了政府扶持，则应当将其纳入审计范围，进行审计监督，确保做到专款专用。
作者：中 建 投 信 托
来源：中 建 投 信 托
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