难民轻学术（五） | 国际难民保护制度的现实困境

在上一期《难民轻学术（四）| 国际难民保护制度的前世今生》，我们在明晰“难民”一词由来的基础下，梳理了国际难民保护制度的历史沿革。

点击蓝字，可了解前期【难民轻学术】相关文章

在本期，我们将着眼于国际难民保护制度在制度本身，以及实施过程中所表现出的局限性，以继续为期三期的国际法上的国际难民保护制度的系统探究。

值得承认的是，以《关于难民地位的公约》（“《公约》”）和《关于难民地位的议定书》（“《议定书》”）为支柱，集国际性难民公约、地区性难民文件、难民署的保护实践以及一系列联合国机构的相关决议于一体的国际难民法律制度，在应对全球难民事务，给予难民及时有效的救助以及在维护世界和平与安全方面发挥了重要作用。

但是，一方面，相较于 20 世纪之前，20世纪之后的难民问题更趋复杂，另一方面，以《公约》和《议定书》为代表的现行国际立法，未能对日新月异的难民问题在制度上进行规制，该立法上的滞后性，以及在实施上所表现出的不尽如人意之处，共同限制了国际社会高效地解决难民问题。

现行国际难民立法的制度性困境

1

“难民”的界定范围难以保护新型难民

作为一类特殊的群体，“难民”具有国际法上的法律地位。

根据1951年《公约》和1967年《议定书》的规定，难民包括两部分，一部分是由《公约》生效之前的国际条约、协定所确认具有难民身份的人；另一部分则是“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人”。

因此，《公约》和《议定书》规定的都是因“畏惧迫害”产生的传统难民。

　△战火席卷的叙利亚

但是，世界许多地区出现了不同类型的新型难民，他们由于“畏惧迫害”之外的因素，被迫离开本国。例如，因原住国遭受地震、海啸等自然灾害，在原住国长期遭受严重的饥饿、疾病、失业，原住国发生战乱、武装冲突、局势动荡等，这些均会导致新型难民的涌现。

今欧洲所面临难民潮中的绝大多数中东难民并非是因为政治原因而逃离家园，而是为了躲避战乱而被迫背井离乡前往欧洲，如果严格按照《公约》规定，欧洲难民潮中的绝大多数人都将无法取得难民资格，无法得到庇护。

△联合国难民事务高级专员办事处是联合国难民组织

值得注意的是，联合国难民署《联合国难民事务高级专员办事处章程》（“《难民署章程》”）和联合国大会同样涉及到“难民”的范围问题。要界定某一难民是否为“章程难民”有两个途径，一是依照《难民署章程》的规定进行甄别而成为难民的人，二是不符合《难民署章程》规定的条件，但依据联合国大会决议的规定而成为难民署保护对象的人。

该种难民范围大幅超越了国际联盟时期的难民定义幅度，然而因难民署不是一个正式的国际组织，以及《难民署章程》非为一个有普遍拘束力的国际条约，使得该种确认难民范围的界定仅存在难民署的难民保护实践中。

2

严苛的难民资格申请程序

公约在难民资格的申请程序上作了严格的规定：

第一，申请者必须提供证明，证明自己有具体的受害表现，这些证据必须和本人有关。在这种定义下，被要求表明个人所受的迫害和威胁是实际存在的。

第二，申请者必须提供证明，证明自己所受的威胁来自于政治方面。

这些规定使得绝大部分申请者因不能达到申请程序上的必要条件而无法获得难民资格，也因此被排除在保护范围之外。

现行国际难民法在实施过程中的缺陷

1

难民的不推回原则无法得到严格遵守

不推回原则是难民保护的重要原则之一，在难民的保护体系中起着重要作用。规定于《公约》第三十三条。但该条款所具有的争议焦点，即这一原则是否是一个具有一般性质的国际法准则，使得该规定在实施过程中产生较大的阻力。

若是，那么作为国际准则，对于所有国家都具有约束力，若非，仅仅只对条约参加国产生效力。目前，签署《公约》及其《议定书》的国家只占世界国家的三分之二，对未签署的部分国家是否具有约束力仍存在争议。

此外，《公约》对难民的定义导致“不推回原则”的适用范围很小，适用起来具有局限性。而且不推回原则的核心“推回”无法予以准确规定。对于难民来说，不推回是指在入境之后还是入境之前？因此，对于“不推回原则”的理解不能单单限于《公约》。

　△一名难民从一艘超载的小艇上跳下，经过漫长的地中海危险漂流，他们终于在希腊靠岸。

以欧洲难民潮中的中东难民为例，中东难民有很大一部分是从海上进入到欧洲境内，如果难民乘坐的小船被欧洲国家拒绝上岸，这虽然没有入境，但算不算是“推回”？

因此，“不推回”中的“推回”应当包括驱逐、不作为的不救援，在边境不予入境等情况，不应仅仅从字面上理解，更应从本质上予以解释。

2

国际难民保护组织

在难民救助问题上存在困难

在如今的的难民保护工作中，尽管有很多的国际组织参与，但起到核心地位的则是联合国难民署。

但面对国际局势错综复杂，难民问题突出的今天，以联合国难民署为代表的国际难民保护组织在难民工作的开展上也是举步维艰。

首先，难民署开展工作的另一个法律效力来源是联合国大会的决议，联合国大会通过的难民救助决议在推动世界难民问题的解决上发挥着重要的作用，但联合国大会做出的决议对缔约国仅具有建议性质，不具有任何法律拘束力，联合国大会没有权力以决议的形式来要求主权国家承担保护难民的义务。作为一个依据联合国大会决议设立的一个专门机构，难民署的地位同样无法超越国家，没有权力强制要求国家承担保护难民的责任。主权国家对难民署的工作提供的便利和支持，完全是出于人道主义的考虑，并非是为了履行义务。

△联合国

其次，国际难民保护组织的救助经费不足。联合国难民署的主要经费来源于国际社会的捐赠，其经费构成中2%来自于联合国拨款，其余的 98%来自于政府和个人的捐赠，资金来源过于单一。

再次，难民署的经费主要来源于发达国家的捐助，而难民多产生于不发达国家，有些发达国家为了自身利益，以不捐或少捐为理由，借机干涉难民署的工作。这种来自捐助国的压力使得难民署的工作不可避免地受到政治色彩的影响，影响了难民署工作的独立性。

国际难民保护制度经过将近一个世纪的发展，保护范围不断扩大，保护能力持续加强，为解决国际难民问题做出了重要贡献。然而，不容忽视的是，当前难民保护制度仍存在的不足，这将严重影响国际难民保护制度作用的进一步发挥。

说明：本文部分内容来源

1. 理查德·普伦德.难民的法律保护[J].张广荣，毕小青译.环球法律评论，1992（4）.

2. 武江寒：难民的国际法保护若干问题探讨[D].甘肃政法学院，2017。

3. 罗超：国际难民问题的挑战、应对及中国的参与[J].世界经济与政治论坛.第2期。

4.苏琳婧：国际难民保护制度的困境及出路探析[D].外交学院，2016。

5. 张爱宁：《国际人权法专论》，法律出版社，2006 年版。

内容整理 | 周隽兴

编辑 | 冯越

图片 | 网络