社会组织信用怎么管？这篇文章有干货
源点注：社会组织作为现代社会的第三部门，是公益使命和志愿精神的重要承载者，政府对其进行信用监管的进程和水平，将直接影响到国家社会信用体系建设的进展、政府管理方式转变的成效及社会公平正义的实现。
遗憾的是，和工商总局积极推进的企业信用监管相比，民政部在近年来对社会组织运用信用监管的力度明显是有差距的。无论是制度建设、平台数据整合和联合惩戒，民政部要做的工作还很多。但愿重新换血的部新班子能把社会组织的信用监管摆上位置，推行民政系统把这方面的课补上。
本文节选自《法律适用》2017年第五期，原题为《论失信联合惩戒视野下社会组织信用监管制度的构建》，两位作者都是国家行政学院的博士研究生。
摘要：本文立足于当前社会信用体系建设的大环境，在借鉴工商信用监管及地方非营利组织信用监管经验的基础上，系统梳理了社会组织信用监管制度的现状、存在的问题，提出了现阶段构建社会组织信用监管的基本框架。
社会组织作为社会的第三部门，是公益使命和志愿精神的重要承载者，其信用体系建设是整个社会信用体系的重要组成部分。但是与同作为社会部门的企业相比，社会组织的信用监管刚刚提上议事日程，尚属新事物，目前还没有全国范围内统一的信用监管制度，关于社会组织信用监管的法律法规也不健全。
2013年，将社会组织纳入国家社会信用体系建设的工作开始起步，在社会信用体系建设的大环境下，一些地方的民政部门开始对社会组织信用监管模式进行探索。
目前，尚无关于社会组织信用监管的专项立法规定，社会组织信用监管规定主要散见于相关法律或政策文件中。
一是《慈善法》对慈善组织的信用记录制度提出了要求，第95条规定：“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布”。
二是在2016年下发的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出要对社会组织实行信用监管，一方面要求民政部门建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，加强与有关部门的协调联动，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩；同时，要建立发起人和负责人的不良行为记录档案，强化过错责任追究。
此外，在国家一些综合性文件中也有加强社会组织诚信建设的要求和表述，如《社会信用体系建设规划纲要》（2014—2020年）中对社会组织诚信建设的目标和要求进行了规定。
作为社会组织行政管理依据的3部现行条例中并未涉及信用监管的内容，但通过公布的3部条例的修订征求意见稿可以看出，修订稿中均增加了信用监管的规定。
如《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）中，一方面在“监督管理”部分规定，登记管理机关应当建立社会团体及其负责人等的信用记录制度（第49条）；同时，在“法律责任”部分也规定了异常名录制度及相应的失信惩戒措施：“社会团体未按规定履行信息公开义务的，登记管理机关可以将其列入异常名录，并通过统一的信息平台向社会公示，督促其履行信息公开义务。社会团体连续2年未依法履行年度报告义务的，由登记管理机关吊销法人登记证书。社会团体被列入异常名录的，有关部门依法取消其享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务的资格”（第55条）。《基金会管理条例》和《社会服务机构登记管理条例》的当前修订草案征求意见稿中也对信用监管作出了相应要求。
目前，社会组织信用监管尚未在全国层面开展，但部分地方已经开始探索实施。据不完全统计，北京、上海、浙江、四川、深圳、广州等地均出台了有关社会组织信用监管方面的规定，概括起来地方的探索大致可分为宏观、中观、微观三种做法。
一类是着眼于从宏观层面上构建社会组织的信用监管体系，将社会组织的基本信息、良好信息、失信信息等所有涉及信用的有关信息进行汇集和整合，对社会组织信用信息统一进行监管（如北京、上海、浙江）。此种做法是关于社会组织信用监管的整体设计，有利于信用信息的整合和应用，可有效地避免信息碎片化，也便于下一步部门间的信息共享；但此种做法工作量比较大，对信息化程度的要求也最高。
一类是着眼于从中观层面上加大对失信行为的惩戒力度，从建立健全异常名录和黑名单制度的角度，将社会组织的所有违法失信行为进行梳理和汇总，从而对失信社会组织进行重点监管（如深圳、四川）。此种做法契合了国家关于加大事中事后监管力度的要求，可以较为快速有效地解决放管结合的问题；但此种做法仅是建立社会组织信用的负面清单，并未完全涵盖社会组织的所有信用信息。
还有一类是类似工商部门，着眼于规范社会组织信息公示行为这一微观角度，仅将不依法进行信息公示的社会组织纳入异常名录进行监管（如广州）。此种做法较上述两种，需要工作人员判断的情形最少，便于操作，有利于快速实现；但列入异常名录的情形仅限于信息公示违法行为，无法全面实现失信惩戒的信用监管要求。
1．法律依据不充分。企业的信用监管是以国务院行政法规《企业信息公示暂行条例》以及6个配套的部门规章为法律依据的，《企业信息公示暂行条例》对失信企业设置了异常经营名录和严重违法失信名单的“双阶梯”的信用记录方式，并明确对失信企业实行企业+法定代表人和负责人“双惩戒”的失信惩戒措施。相比之下，当前社会组织信用监管尚存在法律依据不足的问题。一方面，《慈善法》只是从正向规则的角度规定了应当建立慈善组织及负责人的信用记录制度，并未在法律责任部分对失信惩戒措施进行规定；而且《慈善法》的适用范围仅限于慈善组织，并未涵盖所有社会组织。另一方面，虽然中央文件指出要建立“异常名录”和“黑名单”制度，但政策文件能否单独作为信用监管的直接依据，还有待商榷。此外，从新修订的3部条例征求意见稿来看，对信用监管的规定亦不够充分。信用惩戒的实施，不论是信用降级（类似于申诫罚）还是资格资质的限定（类似于资格罚），都涉及到相对人的权利义务，尤其是对相对人资格资质的限定，属于较严重的处理措施，必须有相应位阶的法律规定或授权。
2．各地信用监管的标准不统一。因为全国统一的社会组织信用监管制尚未建立，专项的信用监管规定也尚未出台，各地在实践中对监管内容和监管标准的把握难免不统一。企业的信用监管是以信息公示为着眼点的，而从地方实践来看，社会组织信用记录的内容有的宽泛，有的局限；在信用惩戒方面，也因为所对应的信用记录内容不一致，各地的惩戒措施也不统一。
3．当前部门联合惩戒的实现条件不成熟。失信联合惩戒有赖于信用监管制度化建设的完善和信用平台信息化建设的实现。企业失信联合惩戒的实现，首先是其登记管理机关（工商部门）有完整的信用监管制度为法律依据；其次是有“全国一张网”的国家企业信用信息公示系统为技术支撑；第三，通过联席会议制度或者签署联合惩戒备忘录的形式，实现了部门间对失信企业的协同监管和联合惩戒。而社会组织的信用监管，由于起步较晚，在制度建设方面尚不够充分，信息化建设也不够完善，因此在当前条件下，尚不具备实现部门联合惩戒的成熟条件，即使是法院系统将社会组织纳入到失信被执行人的惩戒范畴，亦无法实现司法机关与行政监管部门对失信社会组织的联合惩戒。
作为经济社会的两大部门，社会组织信用监管制度与企业有异曲同工之处，因此，在社会组织信用监管制度的构建过程中，可以采企业监管之石，琢社会组织监管之玉。
商事制度改革的一个重要特征，便是由以资本监管为重心的前端控制模式过渡到以信息公示为重心的后端监管模式。改革一方面要求简政放权、激发市场活力和经济发展内在动力，同时强调“宽进严管”，坚持投资兴业与交易安全并重。
从商事制度改革效果来看，信用监管具有全局性促进作用，完善了交易风险的预警机制，创新了交易安全的长效保护机制，发挥了社会监督的作用，加大了事中事后监管力度，通过“信用监管+联合惩戒+社会监督”的方式，有效改善了企业的信用状态。
在简政放权、加大事中事后监管的改革要求下，创新监管方式、采用信用监管、进行失信联合惩戒是行政管理的大势所趋，也是社会组织登记管理机关当前面临的一项重要课题。
笔者认为，可以在借鉴企业信用监管的经验的基础上，从以下几方面构建社会组织信用监管的基本框架。
1．完善监管的法律依据。法律依据是行政机关行驶行政权力的重要前提，也是行政权力在法治轨道上运行的重要约束。
当前，民政部门正在制定信用监管的相关政策，力推对社会组织实行信用监管，从依法行政角度考虑，为避免法律依据不足、自我赋权的风险，建议在3部条例的修订过程中，除规定信用记录制度外，在法律责任部分进一步完善信用惩戒方面的规定：一方面将组织信用与有关个人信用相关联，规定对组织和对相关责任人的双惩戒制度；另一方面，对不同情节的违法行为设定不同层级的信用惩戒措施，如，对轻微违法违规行为设置“异常名录”，对严重违法行为设置“黑名单”制度。
2．实行信用反向评价制度。完整的信用监管体系从理论上应该既包括正面评价（良好信用评价），又包括反向评价（失信评价）。
笔者建议，对社会组织的信用监管应施行信用反向评价制度，仅对其失信行为予以惩戒，而将正面评价的功能交于社会。
这是因为，一方面，政府的职能在于维护正常的社会秩序，要起到“兜底”和维护底线的监管作用，因此，对社会组织的失信行为，必须依法予以惩戒；从另一个角度来说，若由政府对社会组织的良好信用进行监管和公告，可能会有误导公众之嫌。
信用正面评价是某一主体在某一领域内过往行为表现的良好评价，但若由政府部门来认定并公告，便意味着政府用其公信力对社会组织的良好信誉进行了认定和担保，该评价便无形中带上了“铁帽子”的色彩，对公众可能起到“一好遮百丑”的误导作用，甚至基于信息不对称，可能导致政府片面地为社会组织进行了信用背书。
因此，建议集中政府的有限力量和资源，以失信惩戒为切入点，建立社会组织“异常活动名录”和“黑名单”制度，对失信社会组织进行约束和惩戒，而将对社会组织的良好评价功能留给社会和市场。
3．完善失信惩戒的内容。信用状况是对某一主体在一段时间内行为结果的全维度综合记录和评价，是多个行为“点”评价的集合。若仅以某个行为或某类行为为判定标准，难免会有以偏概全的问题。
此外，就社会组织的信用管理制度而言，由于社会组织具有不同于商事主体的非营利性、志愿性、公益性和复杂性，公众对其信用监管的期待更高，政府承担的监管责任也更重，笔者建议，可以在借鉴工商部门信用监管经验的基础上进一步完善，除将社会组织的信息公开行为纳入信用评价体系之外，还应将社会组织的资金、活动、章程履行等情况一并纳入信用管理，对其所有违法违规行为均列为失信行为予以记录，通过多“点”采集社会组织的信用信息，并将所有信息进行关联和整合，以便于社会对该组织的客观、准确判断。在采集上述基本信息的基础上，民政部门还应进一步梳理社会组织在财政、税务、外事、人力资源服务等方面的失信“热点”，坚持问题导向，逐步扩大和完善失信惩戒的内容，渐进式实现与其他部门的横向资源共享、协调联动。
4．打造上下联动的大数据系统。目前已经着手社会组织信用监管的北京、上海、浙江、四川、深圳、广州等地，无论在监管理念、内容采集，还是共享范围、联动机制等方面均各有特色，为全国社会组织的信用监管提供了参考范式及经验；但是，由于标准不统一，内容不完善，也为信息的碎片化、不共融和地域孤立埋下了隐患。建议国家层面尽快出台相应的办法，以建立全国社会组织法人库为契机，打造上下联动的社会组织信用监管平台，在规定基本数据和最低标准的基础上，鼓励地方创新实践，以规定动作+自选动作的方式，推动大数据时代社会组织信用监管统一平台的形成。