【理论探索】 王震 孙梦婷：马克思主义视野下的社会治理与事业单位改革

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王震  孙梦婷

中国社会科学院经济研究所

来源：王立胜、裴长洪主编的《中国特色社会主义政治经济学探索》，中国社会科学出版社2016年版。

王震（图片来自互联网）  

作者介绍

王震（1977—），山东潍坊人。经济学博士，中国社会科学院经济研究所微观经济研究室主任、研究员，公共政策研究中心医疗改革与医药产业发展研究基地主任，当代中国马克思主义政治经济学创新智库学术委员会委员。参与编辑《中国药品流通行业发展报告》《中国中医药产业园发展战略报告》《中国药品市场报告》等出版物，以第一作者身份出版著作《南姚家庄村调查：村域经济视角下的农民收入与支出》，在《经济研究》《经济学动态》《中国人口科学》《国际经济评论》等学术刊物上发表论文二十余篇。

孙梦婷，中国社会科学院公共政策研究中心研究助理。

内容提要：步入中等收入水平后，人民群众需求结构转型，文化、知识、健康等高层次、高质量需求逐渐增多。产业结构转型，资本密集型制造业主导逐步转型为人力资本密集型制造业和人力资本密集型服务业并重。现行行政事业单位主导的社会治理结构，无法适应经济社会转型发展的要求。以社会治理结构转型来实现国家治理现代化，释放供给侧活力，成为当下焦点。本文以马克思“社会组织”理论为基础，从事业单位体制改革切入，分析社会组织发展对于社会治理转型的重要意义。

关键词：马克思市民社会理论  社会组织  事业单位改革

一、转型期的社会治理新要求

2014年，全国居民人均可支配收入20167元，东部地区更高达25954元。根据世界银行的标准，中国已经由一个低收入国家转变为中等偏上收入国家。随着收入水平的提升，居民需求结构也在急剧变化，食品、衣物、家电和住房等实物消费需求的主导地位有所减弱，服务品需求、尤其是较高品质的服务品需求，如教育、科技、医疗、文化、娱乐等大幅增加（厦门大学宏观经济研究中心课题组，2016），并呈现出需求多层次、差异化的特征。同时，中国经济进入新常态后，产业结构转型调整持续进行，以人力资本投资型为主的服务业，逐渐替代制造业，成为产业结构的主体，和中国经济增长的主要驱动力（张平，2015）。然而，面对需求结构和产业结构的变化，供给侧的改革却迟迟难以跟上。教育、医疗、文化这些人力资本投资型服务行业，依然固守着行政化的僵化管理体制，根本无法对市场需求做出及时有效的反应，生产效率低下、服务品质低下、供给严重不足。

因此，提高这些人力资本投资型服务行业的生产效率、释放潜在的供给能力、满足人民群众日益增长的物质文化需求，这些社会服务行业供给侧结构性改革迫在眉睫。改革的核心则在于改革事业单位体制，转变社会治理模式。

二、马克思关于社会治理与社会组织理论

何为社会治理？中西方学者一般将其定义为：政府、企业、社会组织，以及其他社会管理主体经过广泛、深入的交流，并基于自愿的原则，共同管理公共事务、提高社会生产组织效率、维护居民利益的一种互动过程（俞可平，2003）。现代社会治理的核心在于，公共管理权力不再集中于单一主体，而是均衡配置于不同管理主体上，这些管理主体进行有效的分工协作。

社会治理理论的产生，源自于对治理主体即政府、社会和市场关系的思考。其中，最具有代表性的是市民社会理论。在市民社会理论中，有两种主要的分析框架。第一种是传统市民社会理论使用的“国家与市场”分析框架。在该框架下，学者的焦点主要集中于政府与市场的关系、以及如何定位两者角色以实现公共利益的最大化（Ostrom，1990）。

第二种是以马克思为代表的现代市民社会理论所使用的“政府-市场-社会”三元分析框架。马克思认为除了政府和市场，还存在一个广阔的社会空间，社会空间内大量的社会团体、社会组织都应当且有能力参与社会治理。马克思的观点，源自于对黑格尔思想的吸收与批判。黑格尔首创“市民社会”这一概念，将其从政治国家中剥离出来，认为市民社会是处于家庭和国家间的中间阶段，三者为演进关系，家庭、市民社会发展的最终阶段是国家。同时，由于市民社会是不道德的，人人都以自身利益最大化为行为导向，私人利益与公共事务间的冲突无法避免。因此，市民社会有赖于国家的治理，国家高于市民社会，决定市民社会（马克思与恩格斯，1979）。

马克思认同黑格尔将国家与社会分开的研究范式，但却反对其对于两者角色定位和关系的解读。马克思认为“市民社会是指直接从生产和交换中发展起来的社会组织，是国家的基础和精神建设的前提”（马克思与恩格斯，2003），不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。其本质就是人与人通过各类社会组织等交往形式，构成的包括物质生活和精神交往等全部的社会关系。简单来说，社会组织、家庭、个人都广泛存在于市民社会之中。葛兰西和哈贝马斯进一步从文化、伦理的角度发展了马克思的市民社会理论。葛兰西（2001）认为，马克思偏重于从经济角度解读市民社会对于国家发展的重要意义，忽略了市民社会在国家精神文化发展中的引导作用。哈贝马斯（2003）则提出，市民社会由在不同程度上自发出现的、非政府的、非经济联系的社团、组织和运动所组成，是独立于国家、不依附于政府的私人及公共领域。

就市民社会与国家的关系而言，马克思提出，市民社会是不同于国家和市场的公共领域，在此公共领域内，个人、家庭、社会组织共同参与社会治理，具有自足性，完全无需依赖于政治国家的引导与治理。相反，以市民社会为建设基础的国家，其治理过程却离不开市民社会的积极参与（蔡晓良与余娴丽，2013）。

对于市民社会参与国家治理的方式，马克思认为，由市民社会内部分工而自然产生的社会组织，可以作为市民参与国家治理，维护自身利益的主要手段。社会组织又可被分为两类：第一类是目标性组织。组织以生产资料私有制为基础，以生产资料和劳动者分离为特征，组织成员服从组织目标，成为实现组织目标的工具。例如，资本主义社会下的企业组织，企业为获取最大化利润，无限制压榨、剥削工人，使之成为资本的工具。

第二类是工具性组织。这类组织没有自身的目标，而是实现成员或其他社会成员需要的工具，是人们联合起来实现自己目标的工具。这类组织的特征是：以生产资料共有制为基础，以共同管理为核心，以满足成员需求而非利益最大化为目标。具体来说，生产资料共有制指的是出资人对于资产没有处置权，组织内所有资产都为组织成员共有。组织由多人、多方共同管理，具体形式类似于目前常见的非营利机构。组织运营也不以赚取利润为目标，只要能够满足成员需求即可。马克思所设想的共产主义社会组织形式如其所言：“自由就在于把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”（Marx，1970）由此可以看出，工具性组织符合马克思对于共产主义社会下的理想社会组织的构想，能够承担起社会治理的重任。

三、中国的社会组织发展

在现实生活中，由于文化传统、语言习惯的差异，各国对于社会组织的称谓多种多样，如非政府组织、非营利组织、第三部门，免税组织等，但内涵却基本一致，都以非营利性、非政府性、独立性为基本特征。同时，从全球范围来看，正如马克思对社会组织的构想，社会组织开始承担越来越多的社会治理工作，重要性逐渐加强。

2006年，中国共产党十六届六中全会首次提出“社会组织”这一概念，并提出“健全社会组织，增强服务社会功能。鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。”2007年，中国共产党第十七次全国代表大会明确将健全和发展社会组织纳入社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局。2013年，中国共产党十八届三中全会又进一步建议，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。

现阶段，根据组织性质、业务内容和运营机制，可以将中国的社会组织分为三类：第一、社会团体，是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。第二、基金会，是利用捐赠财产从事公益事业的非营利性组织，包括公募基金会和非公募基金会。中国残疾人联合会、宋庆龄基金会等都属于这一类别的社会组织。第三、民办非企业单位，是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类。

改革开放以来，中国社会组织发展迅速，且广泛分布于各行各业。截至2014年底，全国登记注册的社会组织已达60.6万个，比上一年度增加10.8%。其中，社会团体31.0万个，包括以工商社会服务类、科技研究、教育类、卫生类、文化类等各类团体，比上年增长7.2%；民办非企业单位29.2万个，比上年增长14.7%；基金会4117个，比上年增长16.0%（中华人民共和国民政部，2014）。这客观上说明社会组织已经开始广泛地参与社会治理，成为构建和谐社会的中坚力量。

但从社会组织发展水平而言，与发达国家相比，我国社会组织发展仍处于初级阶段。根本原因在于，社会服务行业，如教育、医疗、科研、文化、行业协会等，是社会组织发展的主要领域。而这些领域，迄今为止中国主要由事业单位组成。这些事业单位是国有的行政化机构，运营效率地下、公平性缺失。这就促使政府在转变自身职能的同时，需要重新思考自身及社会组织的定位，改革事业单位体制，释放体制内人才的创造性，让社会组织在社会治理中发挥更积极的作用。

四、事业单位的管理体制特征

与西方社会组织不同，中国事业单位形成并发展于传统计划经济体制下，市场化改革三十多年，事业单位体制没有发生进行根本性的改革，其管理体制中行政化色彩浓重。首先，中国事业单位的管理体制是参照政府机构的管理制度建立的，岗位设置和管理体系也参照党政机关科层制建立，各级政府亦将事业单位和行政机构纳入一体化管理，中央和各省的编制委员会办公室负责核定事业单位的行政级别，以及编制人数，在编人员根据其职位层级高低，属于不同的行政级别。而行政级别又与行政权力关系紧密，一旦机构同行政权力相挂钩，就必然获得行政垄断地位，同行业内的其他社会组织就很难与其公平竞争，甚至难以出现。

其次，事业单位的人员管理，如工作安排、工资水平和保障待遇，也参照公务员管理体系进行，缺乏退出机制。事业单位的正式工作人员属于编制内人员，实行终身聘用制。这一制度虽然在特定的历史时期内发挥了较好的人员保障及社会稳定作用，但在目前市场经济体制下，该制度的优点已不存在，反而阻碍了事业单位的发展（刘晓苏，2009）。原因在于，终身聘用制下，人力资源流动缺乏竞争性，工作人员缺乏积极性和危机意识，导致工作效率低下、机构效益不佳。此外，“只进不出”的用人机制，使得事业单位的经济福利负担不断加重。

第三，由于事业单位行政化的管理模式，单位严重依附于政府。缺乏自主管理能力，自筹资金能力一般也较弱，政府财政补助成为了事业单位主要的资金来源，为遏制公有制预算软约束的弊端，自然的结果是实施“收支两条线”财务管理制度。在“收支两条线”的管理体制下，事业单位员工薪酬与工作量和质无关，工作积极性必然大受影响，机构的服务效率自然难以提高。

最后，中国事业单位还缺乏有效的监督机制。现有的事业单位主要集中于科教文卫领域，即人力资本主导型行业。这类行业的特征是：对物质资本依赖程度低、对人力资源依赖程度高，提供的服务多为非标准性、且难以度量量化的智力成果，其评价结果受个体教育文化程度等因素影响。因此，现有数量化、标准化的监督考核机制明显不符合这些行业的特征，既无法实现有效监督，也无从形成正确的激励约束。但为了维持基本的效率，这种扭曲的考核监督机制又必须实施，导致行业内人才创新空间缩小、智力产出质量低下、行业效率低下。

综上所述，经济新常态下，产业结构的调整，以及居民需求结构的变化都对人力资本增进型社会服务业的供给数量、质量和结构提出了新的要求。然而，这些领域在现有的事业单位行政化管理体制下，人员的积极性、创造力无法发挥，低效率和低质量的供给现状显然无法满足转型社会的需求，供给侧结构性改革势在必行，事业单位去行政化改革就是其中重要一环。

五、去行政化改革的路径选择

2013年，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将“事业单位去行政化改革”列为转变政府职能、创新社会治理的改革重点，并明确提出要“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。

首先，需要明确的一点是，去行政化不等于私有化，不等于变成营利性机构。以医疗行业改革为例，私有化转型为营利性医疗机构只是公立医疗机构去行政化的一种模式。除此之外，马克思的社会组织理论为我们提供了一种新的思路：构建社会化的医生联合体，即形成工具性社会组织。因为人力资本主导型服务业的需求与这类社会组织的特征完全契合：组织的主体是自由的个体，而非资本和行政权力。组织以成员的目标为目标，组织的管理由成员共同参与，外界无需对组织行为进行监督，只需考核其提供的服务产品即可。而当下信息技术和移动科技的发展，也为形成社会化的联合体提供了有利的经济基础和技术条件。交易和管理成本的降低，使得扁平化的交易结构成为可能，人与人之间也可以通过各种有形、无形的方式产生联系，从而组成联合体。

其次，我们再来探讨去行政化改革的路径何在。第一步，取消事业单位的行政级别，脱离行政权力，使事业单位成为不依附于行政部门的独立社会组织。取消行政级别制度，事业单位在行业中的行政垄断地位也会随之消失，行业内的市场竞争才能得以公平开展，各类资源也可以通过市场实现优化配置。

第二步，构建事业单位法人治理机制。法人治理结构源自于现代企业管理制度，指的是将所有权与经营权分离的一套制度安排，投资人履行出资义务后，将企业日常管理交由经营者负责，使经营者成为企业财产的实际支配人，同时设计一套监督制度以制约经营者行为，从而保障投资人和企业的利益。事业单位去行政化改革的首要目标即是实现政事分开，厘清事业单位内行政权力与经营权力间的界限。尽管社会单位的组织目标与企业不同，但现在企业中所采用的法人治理结构所蕴含的共同治理、权力分散与多方制衡的管理原则是通用的。

中国事业单位的工作内容多以人才培养、科学研究、医疗服务提供为主，以专业化、知识化、技术化为特征，工作人员多为高教育、高素质人才。根据事业单位所在行业的特征，管理方式就应当严格遵循学术培养的需求，以专业人员团体自治为主，行政资源做积极配合。具体来说就是，明确划分学术权力与行政权力界限，将事业单位的经营管理权，如学术资源分配、人才管理与招聘、研究成果评估等，交还给以研究人员为主的学术机构（朱光明，2014）；让事业单位专业人员进行自我管理，实现学术自由与学术民主；让行政权力撤离事业单位的管理岗位，仅保留其监督职能。最终实现“学术”和“行政”都各归其位，事业单位体制重现生产活力。

第三步，推进事业单位人事制度改革，取消事业单位编制制度，让“单位人”转变为“社会人”。“铁饭碗”制度的打破，竞争机制的引入，事业单位内部人才的活力和创新能力将被极大释放，巨大的正面的社会效益也将随之产生。2015年，机关事业单位养老金改革启动，使得机关事业单位养老金与企业养老金之间的鸿沟逐渐变小，解决了“单位人”转为“社会人”的后顾之忧，为体制内外人才流动搭建了一条可行的通道，为事业单位人事制度改革奠定了坚实的基础。

第四步，放开社会服务业的准入门槛，审批制转向备案登记制。积极鼓励社会力量参与兴办社会服务业，并组成各类社会组织，共同参与社会治理。第五步，加强行业监管和推进行业自律。监管的主体应该多样化，政府、社会、媒体都应积极发挥监管职能，维护行业秩序，促进社会发展。同时，在竞争条件下，建立同行评价机制，促进行业自律。

最后，社会治理模式的创新与完善，离不开社会组织的积极参与。面对人民群众日益增长的物质文化需求，政府没有能力也没有可能成为唯一的公共服务供给主体，应当积极引入社会组织，利用其自身优势充分开放和调动社会资源，弥补政府能力的不足，提升公共服务质量和数量，促进产业结构顺利升级，实现社会经济可持续发展。

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  (编稿：林盼、董丽霞    审校：郭冠清)  

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