李华芳 | 合供：一个正在发生的故事

这是接受“公共管理共同体”的一个访谈实录。
编者按

公共政策的执行效果、公共产品的数量和质量往往都要依赖公众的合供 （coproduction）。合供的相关研究经历了20世纪80年代的萌芽时期，1990-2010年的缓慢进展期，2010年以后的全面爆发期。在中文领域，coproduction概念本身经历了“共同生产”到“合供”的变化，也逐渐引起更多学者重视。李华芳老师2020年发表于《公共管理与政策评论》的文章对合供的研究进行了梳理与展望。为什么合供重要却长时间未引起学术界关注，这篇非完全文献综述有哪些写作考量？我们邀请到了美国伟谷州立大学的李华芳老师就相关问题做进一步延伸。

PA团队，公众号：公共管理共同体李华芳：合供——一个正在发生的故事|对话佳作029期

嘉宾介绍

李华芳，美国伟谷州立大学（Grand Valley State University）助理教授，研究领域包括非营利组织、代表性官僚与合供等，担任Chinese Public Administration Review副主编及多个期刊评审。李华芳于浙江大学获得经济学学士学位，曾任上海金融与法律研究院研究员，博士毕业于美国罗格斯大学，博士论文获得2018年公共管理研究协会(PMRA)最佳博士论文奖。

访谈实录

李华芳老师好，非常感谢您在百忙之中接受公共管理共同体平台“对话佳作”栏目的专访，以下是我们的访谈问题。

Q：您认为合供现象在公共管理领域普遍存在且具有重要意义，但学界似乎没有给予足够重视的原因是什么？

李华芳：这个我也比较困惑，尤其是从1985年到2005年间，在公管领域除了零星的研究外，没有延续1980年代初期的研究趋势。我最近还在继续研究这个问题。

这个领域的创始人之一Brudney在最近的一篇文章中，提供了一些解释。

Brudney, J. L. (2020). Rethinking coproduction: Amplifying involvement and effectiveness. Journal of Chinese Governance, 5(1), 8–27.

https://doi.org/10.1080/23812346.2019.1666542

他认为，首先在这个期间，新公共管理（New Public Management）的兴起导致学者更多关注怎么能让政府像企业一样提高效率，但个人在NPM下仍旧是被当做单纯的消费者，而不是合供者。

其次，合供在公管领域没有繁荣，可能是因为使用了不同的表述，例如志愿参与（volunteer involvement）公共服务。其他跨学科领域研究对志愿参与的研究也在发展，类似Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly （NVSQ，之前叫Journal of Voluntary Action Research）等期刊的崛起，使得学者的注意力可能转到志愿参与，而不是合供。这和各个学校开始设立非营利研究教学和研究项目也脱不了关系。 

也就是说学者的注意力一来被引到其他兴起的议题上，二来使用了略微不同的概念，所以导致了看起来“不够重视”。虽然具体的原因仍然有待研究，但Brudney从合供研究起始到现在这一路的观察，还是能帮助我们理解合供研究何以在整个1990年代几乎停滞的现象。

Q：文中多次强调这篇文章不是一个完全的文献综述，相较于一般的文献综述，您选择此种写作方式的原因是什么？

李华芳：我在Communication for coproduction里用的方法和《合供：过去、现在和未来》里的一样，这个方法我们之前也用在下面两篇文章里。

Li, H., & Van Ryzin, G. G. (2017). A Systematic Review of Experimental Studies in Public Management Journals. In O. James, S.Jilke, & G. G. Van Ryzin (Eds.), Experiments in Public Management Research: Challenges & Contributions (pp. 20–36). Cambridge University Press.

https://doi.org/10.1017/9781316676912.003

Kim,M.H., Li, H., Holzer, M., & Zhang, M. (2019). Public Administration Research in Mainland China: A Systematic Review of Chinese Public Administration in English Language Journals 

(1996-2016).  International Journal of Public Administration, 49(2), 753–764.

https://doi.org/10.1080/01900692.2018.1506936

这里的关键问题是，学者对于什么是“整全”的文献综述，每个人理解不一样。有些人会结合几个文献来源，例如Web of Science及Scopus等，然后再限定到一定的范围。我们的做法是限定到Google Scholar以好h5-index排列的前20的公共政策与管理类的期刊。有人问为什么不以SSCI影响因子为准来选择期刊，或者其他的标准。

一方面我认为h5-index的衡量比impact factor好一些，但这个全然是主观的。另一方面当然是因为我们之前做过，就有点路径依赖了。但从实际操作而言，我们需要限定一个文献选择的范围，至于限定的标准则相对而言是非常主观的。即便用citespace或者自己编程来选文献，也面临对来源的取舍问题，例如要不要纳入书籍（及章节）还是不纳入等。这个时候必须要承认，不管是哪种限定文献选择范围的办法，都不是整全的文献综述。

但我们也要问自己一个问题，就是如果目的是提供关于一个领域的大体图景，是不是就一定需要整全所有文献呢？或者说census不可得的情况下，相对而言具有代表性的期刊范围是不是足以让我们了解“大体图景”了呢？

Q：您此前对代表性官僚与非营利组织有深入研究，是如何关注到“合供”这一领域的，这三个研究领域存在哪些有趣的关系？

李华芳：这个我在最近的一篇文章里做了些许解释。这篇文章和前面Jeff Brudney的文章都发表在Journal of Chinese Governance组织的2020年coproduction的专辑上。

Li, H. (2020). Communication for coproduction: A systematic review and research agenda. Journal of Chinese Governance, 5(1), 110–135.

https://doi.org/10.1080/23812346.2019.1695711

在上面这篇文章里，我初步提出了一个框架，认为在个人和公共组织之间存在信息不对称，这种不对称会对合供效果产生负面影响。所以要加强信息沟通，才能提高合供有效性。

那么怎么才能提高沟通的效率最终有利于合供呢？这个与信息传递的渠道、信息类型、信息内容和沟通频次等有关系。 

我把自己之前关于代表性官僚（representative bureaucracy）的研究，看做是一种“价值（value）”信息，尤其是与民主价值观紧密相关，属于一种信息类型。这个与公管领域的另一类重要的信息-“绩效（performance）”信息相对，都会对公民合供产生重要的影响。

我自己的博士论文就是写Information and Donations，研究重点是关注什么样的信息影响个人捐赠。在上面的文章Communication for coproduction里，我试图接着James Ferris的工作做一点点拓展。

Ferris, J. M. (1984). Coprovision: Citizen time and money donations in public service provision. Public Administration Review, 44(4), 324–333.

让学界主流接受donation也是coproduction的一种，非营利组织有时候也站在公共组织这一头与个人一起合供。对个人行为而言，其实就是个人同时生产和消费“慈善产品”。而特殊之处在于个人作为捐赠者，不管是捐时间还是金钱，他们合供的最终受益人往往是另一群人。但不管怎么说，是想把传统聚焦在政府和个人关系的合供理论，也拓展到非营利组织和个人之间。

我在非营利组织这一块还研究体验式慈善Experiential Philanthropy。我在《干中学：以体验式慈善为例》一文里简单小结了这一路的工作，其中最关键的一点是关心怎么获得“信息”，如果“经验”中获得的信息能促进后续的慈善行为，包括捐赠在内，那么怎么让人获得“经验”就是个绕不过去的问题。这一路的研究和信息渠道有关。总体而言，我们认为以体验方式获得信息是有助于捐赠的，也就是广义“合供”的一部分。

所以看起来是代表性官僚，非营利管理和合供，其实是一个大故事里的几个小片段，都可以包括在不同信息类别和信息渠道如何影响合供（捐赠）里。当然我自己还在不断“编”这个故事，希望能有新的故事可以继续讲。

Q：合供也是多元主体之间的协作，您认为其中是否存在“元治理”问题？

李华芳：我这篇《合供：过去、现在和未来》的综述应该算是中文里，甚至可能是所有合供文献里，比较晚近的一个综述。里面的确提到多元主体的协作，尤其是我想把合供拓展到纳入非营利组织和个人之间，那就更是如此。

至于你们说的这是否存在一个元治理问题，我认为是存在的。“元治理”规则或产生“体制”的规则会不会影响合供？肯定会。如何影响合供？可能需要个别讨论。因为这个恐怕不存在一个统一的范式。

不过我没有仔细想过元治理的问题，在下面这篇文章中作者是认为元治理的关键是要让治理网络有效和民主起来。

Sørensen, E., & Torfing, J. (2009). Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance. Public Administration, 87(2), 234–258. 

https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.2009.01753.x

我的看法和这个差不多，Brudney好几次提到我们要衡量合供的绩效（performance），至少要看两方面的标准：一是提高效率，二是是否公平公正。

Q：文中例子提到巴西工程师既有专业知识又能动员公众参与，才成功连接公众与政府合供市政工程。您认为一个连接者在合供中发挥着怎样的作用？

李华芳：这个是Ostrom提到的例子，

Ostrom, E. (1996). Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development. World Development, 24(6), 1073–1087.

连接者实在太重要了，大量个案的研究表明合供往往是因人成事。另有一些案例里则是组织的领导人是否有合供意愿，是否有远景目标，是否能激励一线员工与公民合供等，都会影响合供效果。

从我自己关心的信息角度来看，连接者往往能降低信息不对称的程度。有时候公共组织不知道公民的偏好，那么提供的服务可能不符合公民的需求；而另一方面，尽管有政府信息公开等，不是所有公民都知道从哪里获取公共组织的信息，或者信息可得，我们也不能确定公民是否完全理解。助推（nudge）可以解决部分问题，但如果公民的基本能力不足，例如不识字，那就很困难。这个时候连接者往往能将冠冕堂皇的政府信息转化成基本能力不足的人也能听得懂的语言，能极大提高沟通效率降低信息不对称性，从而促进合供。

Q：文章提到需要注重非营利组织在合供中的角色，那么相较于非营利组织力量强大的社会，对非营利组织力量薄弱的社会，对其角色的关注在程度和内容上应有哪些差异？

李华芳：非营利组织在合供中的角色是多重的。在非营利组织比较发达的美国，其角色可能已经超出了单纯的合供。例如明尼苏达大学的程远认为非营利组织的角色可能在共治（cogovernance）上，例如参与公共服务供给的决策中，包括计划和设计环节。他以美国公园服务支持型非营利组织为例，表明不仅非营利组织本身的因素，例如年度收入比较高，而且非营利组织所在的社区，例如社会稳定资源丰富，都会影响非营利组织参与共治。

Cheng, Y. (Daniel). (2019). Exploring the Role of Nonprofits in Public Service Provision: Moving from Coproduction to Cogovernance. Public Administration Review, 79(2), 203–214. 

https://doi.org/10.1111/puar.12970

而在非营利组织发展相对薄弱的社会，一方面当然应该关注为什么发展薄弱？与政府关系如何等。另一方面，应该关注非营利组织自身能力的提升。

我们2018年在Chinese Public Administration Review组织过一个专辑，讨论过研究中国非营利组织的挑战与机遇。

Li, H., & Chen, B. (2018). Turning Challenges into Opportunities: Advancing Studies of Nonprofit Organizations in China. Chinese Public Administration Review, 9(1), 1–5.

https://doi.org/10.22140/cpar.v9i1.172

具体而言就是在研究者更容易获得数据和掌握的研究方法不断提升的情况下，我们不仅要关注之前研究传统里的政府与非营利组织（非政府组织或社会组织）的关系，也要看到新的情况就是非营利组织参与社会治理（或者说共治）以及政府购买服务对非营利组织发展的影响等，还应该从非营利组织管理的视角来看如何发挥理事会的作用，如果筹资募款，如何管理志愿者，如果有效执行和评估项目等这些管理细节。某种程度上说，我们对后面这些“管理”方面的研究相对落后，但这个也蕴藏了大量研究的机会。

最后，谢谢你们的访谈，让我也有机会进一步聊聊我自己粗浅的想法。

非常感谢您能够接受我们的专访，祝李老师不断有高质量的研究成果，生活幸福！