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甘犁：解决相对贫困需建立激励相容的现金转移支付制度
刚刚落幕的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，这是十八大以来中央全会首次提及“相对贫困”。2020年消除绝对贫困后，中国反贫困工作的重心将转向“相对贫困”。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心反贫困政策实验室主任甘犁表示，相对贫困是一个以社会平均收入水平为参照的概念，与社会总体收入分配格局密切相关。即使社会平均收入水平持续增长、绝对贫困基本消除，收入分配格局得不到有效改善，相对贫困问题就不可能有效缓解。实施有条件现金转移支付、劳动收入奖励等激励相容的现金转移支付政策，建立分类保障、保障与激励平衡的收入再分配政策体系，将在缓解相对贫困问题中发挥关键性作用。
党的十八大以来，我国以前所未有的力度推进脱贫攻坚，反贫困事业取得了历史性成就。从2012年到2018年，现行标准下我国农村贫困人口从9899万人减少到1660万人，贫困发生率由2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%。在消除绝对贫困和解决区域性整体贫困的目标即将实现之际，十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”，意味着我国把扶贫工作重心将转向标准更高、人群范围更广的相对贫困问题。
相对贫困标准一般是按照全社会收入的中位数的一定比例来确定，这一比例通常在40%-60%之间。例如，经济合作与发展组织（OECD）在1976年提出以中位收入或平均收入的50%作为国家或地区的贫困线，英国从1979年开始将家庭收入低于收入中位数的60%定为相对贫困标准。少部分发展中国家已开始采用相对贫困标准，例如智利以收入中位数的50%作为国家贫困线，埃及以人均支出的2/3作为相对贫困线。如果以城乡居民人均收入中位数的50%为基准进行测算，2018年我国城镇居民的相对贫困标准为14128元，农村为4811元，远高于目前大约年人均收入4000元左右的绝对贫困标准。据此推算，2018年我国城镇和农村的相对贫困人口比例分别为14.5%和19.1%。
需要注意的是，相对贫困是一个与收入差距密切相关的问题。相对贫困人口并不必然随着社会经济总体水平的提高或者绝对贫困人口的消除而减少，也就是说即使社会平均收入水平较高、绝对贫困问题基本得到解决，只要仍存在较大的收入差距，就总会存在较大规模的相对贫困群体。以发展水平较高、绝对贫困发生率在1%以下的英、法、德、意、西、丹麦、瑞士等欧洲发达为例，如果以收入中位数的60%为相对贫困标准，其相对贫困人口比例多年来一直稳定在17%左右。
一、解决相对贫困的重要意义
解决相对贫困是巩固当前脱贫成果的现实需要。对于刚刚摆脱绝对贫困的群体，其生活水平仍相对较低、发展能力也相对较弱，在经济下行期尤其存在较高的返贫风险。这部分群体无疑是相对贫困群体的重要构成部分，建立解决相对贫困的长效机制是着力巩固脱贫成果的切实需要。
解决相对贫困也是解决新时代社会主要矛盾的重要举措。十九大提出我国新时代社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活愿望和不平衡不充分发展之间的矛盾”。相对贫困是一个以社会平均水平为参照的概念，较高的相对贫困人口比例反映的是社会总体收入差距较大的现实。解决相对贫困，强调的是不仅仅要满足最基本的生活水平需要，还强调缩小与社会平均生活水平的差距，解决发展不平衡的问题。
建立解决相对贫困的长效机制，对破解当前经济增长困境有重要意义。收入差距较大是我国居民消费增长的重要原因，其原因在于高收入群体边际消费倾向低但消费增长空间不大，低收入群体边际消费倾向高但面临流动性约束消费也难以获得增长。如果边际消费倾向高的低收入群体的收入水平得不到显著增长，当前消费增长乏力的问题也就难以得到解决。解决相对贫困，必然需要通过各种手段提高低收入群体的收入水平、改善收入分配格局，从而促进总体的消费水平提高。
二、解决相对贫困对反贫困工作提出了更高要求
与消除绝对贫困相比，解决相对贫困的目标要求更高、对象范围更广、致贫原因更复杂、动态性更强。第一，相对贫困不再满足于“两不愁、三保障”这一基本要求，而是着力增强自我发展能力，拓宽发展空间，缩小收入差距，提高低收入人群生活品质，目标要求更高。第二，相对贫困人群的认定，也不再是基本生存条件作为基准，而是以社会整体平均发展水平作为基准，与社会整体平均发展水平距离处于一定范围的人群都需要考虑，相对贫困对象范围更广。第三，相对贫困人群的致贫困原因会更加复杂多样，相对贫困关注的是低收入人群发展机会的巩固和生活品质的提升，比绝对贫困关注的点要更丰富。第四相对贫困的贫困动态性更强。受宏观经济波动和个人收入稳定性较差的影响，相对贫困群体比绝对贫困群体的动态性更强，管理难度更大，对统计监测、反贫困政策制订和实施都带来更大挑战。
此外，统筹城乡扶贫是未来解决相对贫困问题中必然要面对和解决的现实问题。目前我国农村和城市的扶贫政策分属于两个独立体系，二者之间缺少成熟有效的衔接机制。农村扶贫已经形成了完整的政策体系，但针对城市贫困的政策制定与实施仍分散在多个部门，如民政部、人社部、教育部等都有资金投入。亟需尽快建立起城乡统一的扶贫信息系统、社会救助体系和公共服务体系。
三、解决相对贫困须重视转移支付等收入再分配政策的作用
传统的扶贫开发、保障性救济兜底等政策可有效解决绝对贫困问题，但如果不能缩小社会整体的收入差距，相对贫困问题则难以解决。因此，要减少相对贫困人口比例关键在于如何提高相对贫困群体收入、改善收入分配格局。从国际经验来看，依靠大规模的现金转移支付提高低收入群体收入，是缓解相对贫困、缩小收入差距的重要手段。根据测算，OECD国家通过大规模现金转移支付，使相对贫困标准下的贫困发生率从28.9%减少至10.8%，现金转移性收入在居民收入中占比每提高1个百分点，相对贫困发生率将降低0.49个百分点。
而对低收入群体直接现金转移支付不足，正是制约我国缓解相对贫困、缩小收入差距的重要原因之一。OECD国家政府对居民的转移性支出占GDP的比例为20%左右，我国政府对居民的转移性支出占GDP的比例则仅为9.3%。因此，建立解决相对贫困问题的长效机制，在完善传统的扶贫开发、教育、健康等扶贫政策之外，关键在于如何加大对低收入群体的现金转移支付力度、完善我国的收入再分配制度，提高相对贫困群体收入水平、改善收入分配格局。
四、建议建立完善激励相容的现金转移支付制度
当前，我国对低收入群体的现金转移支付以“低保”制度为主，农村特困人员救助供养、传统救济、医疗救济等为辅。这些转移支付方式普遍面临保障水平偏低和覆盖面窄等问题。简单地、不加条件地增加现金转移支付容易造成福利依赖等问题。从国际经验来看，把现金转移支付和提高低收入群体就业或人力资本积累等相关目标挂钩可有效解决“养懒汉”的问题。目前比较成功的现金转移支付政策有两类：第一，奖励就业的现金转移支付政策（make work pay），即政府把发放给低收入群体的现金与其就业状况或劳动收入挂钩，从而实现对低收入群体现金转移支付、提高其收入的同时，鼓励就业。这一政策主要在发达国家广泛实施，目前至少有17个国家正在实施此类政策并取得较好效果。第二，有条件的现金转移支付政策，即低收入群体获得现金转移支付的前提必须满足一定的条件。具体条件的设置可以非常灵活，可以跟政府提高低收入群体教育、健康等目标相结合，例如只有完成小孩按时上学、孕妇按时到医院检查等条件时，才能获得相应的补贴。有条件转移支付相关政策在拉美、非洲和东南亚等发展中国家广泛实施。根据世界银行的一个统计，全球有52个国家实施了有条件现金转移支付项目。大量研究表明，这些有条件转移支付项目在缓解相对贫困、提高贫困人口人力资本积累方面有显著效果。
我们建议，借鉴国际成功经验，试点推广适合我国国情的有条件现金转移支付、劳动收入奖励等激励相容的现金转移支付制度，充分发挥出现金转移支付政策在缓解相对贫困问题中的关键性作用，逐步建立并完善分类保障、保障与激励平衡的收入再分配体系。具体建议如下：
第一，针对无劳动能力、缺乏发展能力的贫困人口，从优化“低保”制度入手，逐步建立“有条件现金转移支付”制度。将低保制度的保障对象调整为无劳动能力、缺乏发展能力的贫困人口。在保障基本生活水平基础上，通过引入有条件现金转移支付制度，提高补贴水平。将增量补贴与提高贫困人口教育、健康等人力资本积累目标相结合，从而促进贫困人口增加人力资本投资，提高人力资本积累，阻断贫困代际传递。
第二，针对有劳动能力的贫困人口，完善以“鼓励劳动”为核心的正向激励机制。激发贫困群众的内生动力扶贫，是我国扶贫的基本经验之一，如将部分帮扶资金的发放与帮扶结果挂钩，用有条件的奖励替换无条件的补助。将奖励制度与移风易俗、提升教育质量、改善健康行为等其他发展目标相结合，充分调动其主观能动性，构建完善的激励体系。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心反贫困政策实验室团队过去5年多在四川省多地开展的试点实验表明，基于“负所得税”理念的现金转移支付制度对促进低收入群体就业、收入和消费方面作用显著，并且在操作上也是可行的。目前，在四川已有15县区超过七万户贫困家庭获得当地政府的“劳动奖励”，积累了大量数据和丰富的实践经验，为进一步推广打下了良好的基础。
我国自2019年1月正式实施了个人所得税专项附加扣除政策，居民收入和支出的申报核实系统初步建立并将逐渐完善，这一改革为建立精准化的现金转移支付制度提供了契机。其中，对年综合所得在6万以上的纳税人，可在子女教育、继续教育、大病医疗、赡养老人、房贷房租六个方面享受税收抵扣。而年综合所得在6万以下的纳税人则没有享受到税改红利。
建议利用个人收入和专项附加申报系统，建立和完善针对相对贫困人口的特殊困难补助制度。对目前没有享受抵扣的年综合所得在6万元以下的家庭和个人，对子女教育、继续教育、大病医疗、赡养老人、房贷房租等支出发放额外的特殊困难补助，让贫困家庭也享受税改红利。如果将补贴群体扩大到非工薪群体，按相关支出的10%为补助标准，2019年补贴规模将会在4000亿左右，惠及2.54亿低收入群体。该方案简单易行、成本可控、激励相容，且对减少收入差距、提升消费也有很好的效果。待相关申报核实体系建设成熟以后，可通过试点推广逐步建立起兼顾帮扶和就业激励的劳动收入奖励制度。
2017年7月，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心以收入分配和反贫困研究团队为基础，正式成立“反贫困政策实验室”。实验室是反贫困政策研究机构，旨在通过随机对照实验和科学评估，研究致贫原因及反贫困政策的影响机制，创新和推广适合中国国情的反贫困政策，并在收入分配和反贫困研究领域产生国际一流的学术成果。实验室还致力于聚集各类社会扶贫力量，共同探索和推动中国收入分配制度改革及反贫困理论与实践。目前实验室获得西南财经大学“创新团队”项目支持，并承担多项反贫困政策研究课题。2019中国扶贫国际论坛宣布了110个“全球减贫案例征集活动”最佳案例，实验室提交的《通过激发贫困人口内生动力促进地区减贫——西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心“劳动收入奖励计划”案例》和《通过青少年教育促进计划提升贫困地区学生学习动力——“青少年教育促进计划”案例》两个案例成功入选。
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