伍江｜城市更新要全面提升城市综合生产能力
很多人对于城市更新的印象可能都停留在那些具有标志性的公共空间改造项目。但这些改造很多情况下只是一种美化行为，并不触及城市更新的核心。城市更新的核心目的是生活品质和生产能力的提升，这需要一套长远的机制设计进行保障。城市更新要走出超额利润模式，通过转型城市开发、空间治理、城市生产模式，让更新的利益回到公共、回到城市。本文为对同济大学常务副校长伍江教授的访谈。
城市更新不是一个新的话题，只要城市存在就一定会更新。在西方语境里，城市更新有各种不同的词（Urban regeneration, Urban renewal, Urban transformation…）。但是每次提出新的词和新的概念，并非这个词本身有什么意义，而是因为大家认为现在所处的更新状态问题太大。
西方经济经过战后的快速发展，在1970年代后开始放缓，因此想通过城市更新重新刺激经济。此时的美国，多年的郊区化造成市中心衰落，想要重新振兴，需要用一个新的词来说明。中国的语境跟西方不一样。过去的大拆大建也是更新。虽然看上去城市化水平提高了，但造成了更多的问题，比如社会不公、公共性不足、历史文脉断裂、生态破坏等。
我在各种场合一直强调“城市更新是有机更新”，这其实是吴良镛先生20多年前的文章中提到的概念，但在当时的环境下没有引起注意。现在回过头看，或许他预见到了之后中国城市更新将经历的不太健康的路径。经过这20多年发展，中国城市变得越来越“无机”，不能保障持续不停更新的状态，城市的生命力丧失。
在我看来，城市有机更新可以归纳为三点：第一，它是内生的，自我需求的；第二，它是持续不断的、永恒的，没有一个所谓完成时的城市更新；第三，一定更多表现为小尺度，不断地新陈代谢，像身体细胞更新一样。但所有局部的、小尺度的更新，要符合大的宏观趋势，否则就不是有机体。
△ 纽约著名的布莱恩特公园（Bryant Park）自翻修之后，便成为教科书式的公共空间再设计影响城市空间品质的案例。其第三方运营管理也成为不断引用的更新模式。
人们的需求在不断提升，对城市的期待不断变化，所以城市要不断满足新的需求。因此城市更新的宏观趋势，也是城市更新的核心目的，首先体现为生活品质，或者空间品质的提升。
过去我们理解的生活品质提升，大多体现为提高人均居住面积。过去20多年的旧城改造，只是为了满足这一点。但城市的生活品质，远远不止居住空间的大小，城市要不断提供其他生活品质。文化空间因为比较集中，且容易展示，因此现在城市更新首先会在一些公共空间、文化空间改造并体现出来，但这不是城市更新的全部，更不是其首要目的（延伸阅读：城市更新十大误区）。因为人不能生活在博物馆、花园、广场里，因此未来的城市更新会越来越细化，触及不同的类型和形态，这样城市更新内涵才会更丰富。
其次，为了实现生活和空间品质的提升，需要能力的保障，对于城市来讲就是经济能力。城市更新的目的，是要让城市的综合生产力有全面提升的机会。城市更新如果不谈产业、经济，生活和空间品质就无从谈起。今天的城市更新在小尺度上或许很漂亮，但未见得在未来就是好的，因为人的需求在不断变化。城市更新不像过去一次性的规划开发，它是循环不停的。没有能力的保障，就没有持续的更新。
生产水平、经济能力的提高，容易受到世界市场的导向。一个城市离不开这些大背景，但也不可能完全是同构的、重复的，否则全世界所有城市空间、社会单元就变的都一模一样。因此，我们要研究某一座城市中，什么样的产业适合在这个历史阶段下发展。现在很多城市谈转型必谈创意产业，但整个城市不可能全是创意产业。
其实城市更新不在乎发展什么某种特定的产业，在乎的是：
第一，是否有更强的生产力，如果回到原来手工业作坊式的水平肯定不行。
第二，能否在城市里产生高度增值空间，拥有很强的再生产能力和经济回报的同时，又符合今天城市空间新的特点，即生产和生活诉求、精神和物质诉求糅合在一起的状态。在工业化早期，生产和生活、精神和物质是分离的。当代都市，生产者和消费者、蓝领和白领的边界在打破。城市更新需要符合这样一种新的生产生活方式。
△ 2007年开幕的东京中城（Tokyo Midtown），是六本木地区又一处大型都市更新项目，原为日本防卫厅用地（2000年搬迁）。其绿化率高达40%，包括商业、办公、酒店、高级租赁公寓、美术馆、户外雕塑群。中城定位为“日本设计走向全世界的发源地”，成为中国乃至西方城市更新、开发学习的标志项目。
图片来源：tokyo-midtown.com
城市发展要进入新阶段，
必须形成一套城市更新新机制
现在我们喜欢用“治理”一词，城市更新的机制设计，就是社会治理的能力。除了强调社会治理创新、精细化管理外，更重要的是，治理的结果要让城市有更强的生产能力，否则城市没有经济支撑，人们胃口又不断被撑大，那样会造成城市危机，香港就是典型。
部分政府人员现在有个认识的误区，以为成立一个有城市更新名字的部门，就有人去管事，这是惯性思维。城市更新靠一个部门是解决不了的。城市规划阶段是相对独立的阶段，但城市更新没法独立，它不是某个局、委员会的问题，而是全盘的问题。只有当形成了一套城市更新的新机制，覆盖掉旧有机制，才会到达城市发展的新阶段。
一谈到机制，必然涉及到利益分配是否公平。但现在谈城市更新却很少谈到这点。比如，现在很多开发商，由于征地补偿款问题，以及政府对历史文脉、生态的要求，实现不了原先规划设计的体量、容积率，以及这种设计带来的收益，导致很多用地就一直晾着不动，城市更新因此推动不了。政府一般不会对开发项目进行补偿，通常只会补偿大型公共建筑。这时候就需要设计一套机制，比如已经在许多发达国家实现的开发权转移。
具体而言，假如有两块地A和B，在A地块进行大体量开发对城市肌理造成的破坏远远小于B地块，那么A地块理应多开发。但恰好B地块的改造成本低，如只需要5亿，能得利润50亿，净赚45亿；A地块改造成本高，需要50亿，只能得到利润40亿，利润甚至无法覆盖成本。这在城市发展的宏观层面来看是不公平的，会造成不应开发的B地块挤满了投资者，而理应开发的A地块无人问津，最终畸形发展。因此，就需要一套机制能把B的利润压低，压到有钱赚就行，剩下的利润由公共机构统筹，转移到A地块，这就是开发权转移。但前提是，开发权必须是固定的。我国目前的开发权不固定，开发商跟政府讨价还价，甚至通过非法手段都可以得到土地，因此必须先把这个路堵死，或者限定在任何土地上开发所得的最高收益。但限定利益并不是不发挥经济效率，而是让土地收益回到公共、回到城市。
△ 开发权转移（Transfer of Development Right）是城市开发管理中一项重要的弹性引导手段，这项规划工具能够将政府管制控制转变为以市场为主导的引导策略，典型应用如纽约的中央车站。60年代中期，纽约中央车站的业主准备利用其地块上未完全利用的容积率，在车站上部加建一座55层的办公楼。但纽约市政府拟将该建筑作为历史建筑加以保护。为平衡两方利益，纽约市规划委员会于1968年修改了土地分区管制法规，在业主对其地块上标志性建筑进行良好保护的前提下，允许他将地块上未能充分利用的容积率（也就是他的开发权）转移到其持有的邻近地块，或转让给其他持有邻近地块的业主。
图片来源：newyorkpanorama
这也正是规划的价值，因为规划是从公共利益出发的行为。如果从私有利益出发搞开发，业主势必想要将土地收益超大化、最大化，但规划不允许怎么办？这就需要一个公共协调人做仲裁，通常是政府。若某个人想要超限度开发，必须向那些因规划限制而未实现其开发权的业主购买，这便实现了市场机制与政府引导的结合。另外，如果要保证一个社会的平稳发展，不出现大的差错，就必须把设定的规则固化，我称之为“基准开发强度”，一旦设定好就不能再随意改变。我认为规划是在这个层面上设定规则，进而支持城市宏观制度的改变。
现在与城市建设开发相关的政策、法律、规章、标准等，基本都是适用于过去几十年的高速增长模式。这套政策机制，已不适用现在的城市更新趋势。中国的城市规划的审批效率，在某种程度上说是全世界最快的，但在这里谈效率是不对的，因为建筑一旦建起来，会影响城市几十年、上百年，实际上应当十分慎重。根据我的经验，相比纽约、东京等城市，上海市规划部门每年的工作量、建设量、项目审批数要比它们多好几倍，但发达国家的城市规划部门的工作人数比我们多的多，所以我国政府规划机构的工作人数少不是因为我们高效，而是发达国家的城市管的更细，更深，这也是为什么发达国家城市品质普遍较高的个中原因。
△开发商圈地赚取土地增值溢价导致不少烂尾楼出现。图为位于陆家嘴核心区域、占地超1万平方米的黄金置地大厦。它最初由上海黄金置地有限公司开发，土地使用权的转让日期是1999年6月，2004年1月正式开工建设，但2007年项目即将竣工时突遭停工，如今成为上海单价最贵的烂尾楼。
图片来源：diandianzu