【读史明智】周恩来与新中国经济社会发展奠基
周恩来有两个特殊的长项，是其他人难以企及的，那就是统一战线和国际外交。新中国成立后，作为国家总理，他还是把主要精力倾注到直接关系国计民生的经济社会发展方面。他说过，他一生最关注两件事：一是上天，一是水利。上天是指两弹一星的航天事业，是国家强盛的标志；水利关系人民的安康福祉，体现了我们党的宗旨。新中国成立70年经历了七位总理，周恩来一人就服务了26年，占三分之一多的时间，比其他任何总理工作的时间都长许多。国家从积贫积弱的当初，发展到现在成为世界第二大经济体，不能不回首这段历史是怎么走过来的，不能不研究周恩来与新中国的经济社会发展这个课题。本文就想对他参与新中国经济社会发展奠基这个问题谈点看法。
1948年是中国革命具有转折意义的一年。经过战略反攻，敌我力量对比发生了根本变化。这年3月，毛泽东转战陕北后东渡黄河。到达西柏坡后，他同其他中央领导同志一起在更便利的环境下指挥各个战场作战，准备夺取全国革命胜利。周恩来除了继续协助毛泽东指挥部署作战和其他许多工作外，也开始思考即将建立的新中国的经济社会发展等问题。
在我们党内，对新民主主义经济建设的宏观思考最早是毛泽东提出的。他接连讲了多次，最重要的有三次。第一次是在1940年1月的《新民主主义论》中，文章提出新民主主义的经济纲领是将大银行、大工业、大商业归国家所有，国营经济是整个国民经济的领导力量，但对于资本主义私有财产并不没收，实行节制资本、平均地权的政策。第二次是1945年4月在党的七大《论联合政府》报告中，他指出：我们的新民主主义经济，必须是由国家经营、私人经营和合作社经营三方面组成，对于资本主义，在一定条件下提倡它的发展。第三次是在1947年12月《目前形势和我们的任务》报告中，他说：没收封建阶级的土地归农民所有，没收蒋介石、宋子文、孔祥熙等为首的垄断资本归新民主主义的国家所有，保护民族工商业，这就是新民主主义革命的三大经济纲领。他还特别指出，对于真正的民族资产阶级，必须坚决地毫不犹豫地给以保护，因此，新中国的经济构成：（1）国营经济，这是领导成分；（2）由个体逐步向着集体方向发展的农业经济；（3）独立小工商业者的经济和中小的私人资本经济。这些就是新民主主义的全部国民经济。
1948年6月下旬，周恩来写了一个《新民主主义的经济建设》提纲。这是根据毛泽东上述三篇报告，发挥毛泽东论述新民主主义经济思想的一份带有研究性的资料。这在当时中央主要领导集体中，即使不是第一份，也是比较早对新民主主义经济进行深入思考的文字。
那时，解放战争还在激烈进行。作为战略决战的辽沈、淮海、平津三大战役都没有开始。为什么周恩来思考这个问题呢？我以为，这与一个多月前党中央发布的《纪念“五一”节口号》有关。那个文件提出了“为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”。既然已经明确提出了“建立新中国”和“成立民主联合政府”问题，周恩来作为具体抓这项工作的中央领导人，不能不有前瞻性，提前运筹谋划新中国的经济建设问题。为什么只是提纲呢？他作为中央军委副主席兼代总参谋长，当时的主要任务是协助毛泽东指挥人民解放军在各个战场上的战斗部署，工作非常紧张繁忙。每天夜里都工作到凌晨，一天顶多休息5个小时，实在没有时间将其展开写成完整文章。
这个提纲尽管没有成文，内容却很丰富，提出的问题很深刻。这个提纲总共1000字左右，主要讲了三个问题。
一是新民主主义经济与旧民主主义经济的区别。这是党的领导人过去没有专门列为一个问题来分析的。这里虽然没有展开成文，但所列的两者区别却抓住了要害。旧民主主义经济指什么呢？是指蒋介石国民党政府实行的经济吗？否！他们实行的称不上旧民主主义经济，而是封建主义、官僚资本主义和帝国主义掠夺中国资源以及压榨中国人民的经济。相对于新民主主义经济而言的旧民主主义经济，主要是以孙中山为代表的三民主义经济。为什么周恩来要提出这个问题呢？因为在即将召开的政协和准备成立的民主联合政府中，在民主党派、人民团体和社会贤达里，有相当多的人是孙中山的信徒。他们对孙中山在解释新三民主义前的旧民主主义经济政策还有很深的感情，也不了解我们党的新民主主义经济与旧民主主义经济的区别，故要提出这个问题厘清界限，提高思想认识。周恩来在提纲中列了五条原则加以区别，归纳起来可视为三条。
（1）掌握经济的领导权。新民主主义经济是无产阶级领导的经济，旧民主主义经济是资产阶级领导的经济，这是一个根本区别。
（2）周恩来讲的二、三、五条，实际上可归为一条。第二条讲新民主主义经济是为多数人，旧民主主义经济是为少数人，这是就两种不同的经济所持的立场、服务对象和经济利益的分配原则等而言的。第三条讲“以劳动大众为主附加自由资产阶级，还是以资产阶级为主附加劳动大众”，这是对第二条的延伸。新民主主义经济为多数人，具体而言就是以劳动大众为主附加自由资产阶级。旧民主主义经济为少数人的内涵，就是以资产阶级为主附加劳动大众。第五条是对第二条讲的为多数人的进一步展开。如果个人或少数人利益与大多数人不冲突时，处理原则是“大多数加少数”，也就是说都予以照顾。如果少数人或个人利益与大多数发生根本冲突时，处理原则是“抛弃少数而顾大多数”。这是个政治立场的原则问题。
（3）第四条讲“基本上计划经济，还是完全自由主义经济”，这是就两种经济运行的体制和机制而言的。新民主主义经济是基本上计划经济，旧民主主义经济则是完全自由主义经济。这是两者的又一个根本区别。
周恩来讲以上三点，应当说抓住了新民主主义经济与旧民主主义经济的本质区别。
二是工业与商业的区别。这一部分共列了八项，包括国民经济各部门、经济成分、主要政策和若干重要机构的职权，以及对一些基本设施的论列。
（1）关于工业与商业的区别。他指出：“工业是生产的，商业则附属于工业，投机性大，必须区别二者，尤其要以是否于国计民生有利为标准。”就工业是生产、商业是流通这一性质而言，生产是前提，没有生产，何以流通，所以说它附属于工业。在流通领域，如果运行机制不健全，投机性大是无疑问的。怎样健全商业流通的机制，“要以是否于国计民生有利为标准”。强调这一点，也是很需要的。在旧中国，工业不很发达，但商业却是比较发达的。上海成为世界性的大都会，不是因为工业非常发达，而是商业极其发达，投机性大，故成为冒险家的乐园。
（2）金融斗争。周恩来列举了“国家银行与私人钱庄”，这也可看作是两者的博弈。在新民主主义经济中，要组建国家银行来管理金融，这是我们要提倡和保护的，这不成问题。对于私人钱庄采取什么政策?从新民主主义经济的发展来看，它是我们要反对的取消的；但是在新民主主义经济建立之初，它“又是我们今天尚不能取消而于我们不利应暂时容忍而须加以限制的”。这样来对待私人钱庄，符合毛泽东在《目前形势和我们的任务》报告中讲的发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利的新民主主义经济基本方针。
（3）税收政策。周恩来列举了新民主主义经济的若干税种，以及实行这些税的各种根据。一是提纲指出了要“区别超利润税、限制税、普通税”，对有利于国计民生的并且是国家急需的货物，有的还要实行“免税、减税”，其根据是什么，需要明确；二是“区别营业牌照、所得税及摊派包税的各种根据”。这些税种的专业性很强，只有长期在税务部门工作才能搞得清楚的问题，周恩来在提纲中论列得这么具体，不能不佩服他对新民主主义经济的许多具体问题是作了深入的了解和研究的。作为中央领导，一般是宏观地论述新民主主义经济，像他这样深入到微观领域，讲得这么具体，实在不多见。
（4）公营、私营与合作社三种经济。自提出新民主主义经济以来到1948年6月，中央都是讲三种经济成分。直至三个月后的中央九月政治局扩大会议（史称“九月会议”）才开始初步提出五种经济成分问题，到1949年3月七届二中全会才明确为五种经济成分。所以，周恩来在这个提纲中还是讲“三种经济”。但这三种经济不是平列的，有“主要与次要，少数与多数，国家命脉所系或非国家命脉所系，于国计民生有利或不利”之分。它们的地位，毫无疑问，第一位是公营的，这是国有经济；第二位是合作社，这是集体经济；第三位是私营的，这是个体经济和民族资本主义经济。公营经济是主要的，开始还不是多数，但却为国家命脉所系，于国计民生有利。合作社经济为次要，要形成多数有一个过程，非国家命脉所系，但于国计民生有利。对于私营经济就要作更为具体的分析了。就个体经济而言，在合作化前，它是多数；合作化后会变成少数。至于民族资本主义经济，当然为次要，在改造后会越来越变成少数。它非国家命脉所系，既有于国计民生有利一面，又有于国计民生不利一面。所以，对于这几种经济成分不能简单化。
（5）国家权力如何运用。周恩来论列了“政权、法律、监狱、税收、管制、奖励、贷款、禁令、会计核算新观点”。除了“税收”在上面讲“税收政策”外，其他在提纲中没有论及。这里所列的诸多方面，其“新观点”，在我看来，很可能与革命胜利后国家权力的变化，相应地在政权、法律、监狱、管制、奖励、贷款、禁令、会计核算等方面也会跟着发生变化，比如其性质、功能、对象、方法、机制、程序，乃至文字表述等等都会有所变化，成为新观点。
（6）新民主主义的合理组织与旧资本主义合理化。这一条没有展开，但下面所列的工厂委员会、工会和党委都应当视为新民主主义的合理组织。“旧资本主义合理化”是指什么？周恩来没有明确指出。在我看来，可能有两层意思：一是在新民主主义经济中包括有民族资本主义经济，这可视为旧资本主义合理化。二是有的组织，比如工会，在旧资本主义经济中是存在的，到了新民主主义经济中，由于工人成了国家的主人，工会的作用就与旧资本主义大不相同了。从这个意义上说，这也可看作是提升性的合理化。周恩来所列的“工厂委员会与厂长负责制”，是讲两者的职责区分。前者是对企业的大政方针和重大事项作出决策；后者是在执行这些任务时全权负责管理。“工会、党委的作用”，这是两个不同性能的组织。工会是保障工人权益，为工人谋福利的群众性组织；党委是工厂的领导机关，对工厂进行全面领导。工厂的一切重大事务，都由党委作出决策，提交给工厂委员会讨论，然后作出决定，由各部门分头实施。
三是“新民主主义的经济建设，也是反对农业社会主义或极端平均主义的经济方针的”。这一部分列了七条，具体说明新民主主义经济建设的若干方针政策，与农业社会主义或平均主义的经济方针相区别，以划清两种经济方针的界限。
对于什么是农业社会主义，有的“教科书”往往是照搬照抄某些“洋本本”的“定义”，让年轻人不明底里。其实，它一点不深奥。毛泽东在1948年的“九月会议”上作了一个大白话式的解释。他说：“我们反对农业社会主义，所指的是脱离工业的，只要农业来搞什么社会主义，这是破坏生产，阻碍生产发展的，是反动的。但将来在社会主义体系中，农业也要社会化。”周恩来的这个“提纲”也是白话式的，具体论列的几条，以进一步说明新民主主义的经济建设方针。
（1）“工业的科学管理还是后方机关制度”。这是旨在说明新民主主义的工业经济要实行科学管理制度，不是使其成为保障后勤的后方机关制度。若采取农业社会主义或平均主义的经济方针，就会使经济建设成为“后方机关制度”。
（2）“工资制度还是供给制度”。这涉及新中国成立后的分配制度改革问题。在战争年代普遍实行供给制度，新中国成立后进行新民主主义经济建设，就有一个是否将供给制度改为工资制度。如果继续实行供给制度，就会发生是否实行农业社会主义或平均主义的经济方针问题。
（3）“生产观点还是救济观点”。周恩来列出这一点，也是新民主主义的经济与农业社会主义或平均主义经济方针的一个重要区别。将两者简单地作对比，也可以说前者是生产观点，后者是救济观点。这是就基本方针讲的。并不是说，建设新民主主义，对有困难的群众就不进行救济。这是两回事。
（4）“工业无产阶级立场还是贫雇农路线”。这是区别新民主主义经济与农业社会主义或平均主义经济方针的又一个方面。1944年8月毛泽东给博古的信中曾写道：“新民主主义社会的基础是工厂（社会生产，公营的与私营的）与合作社（变工队在内），不是分散的个体经济。分散的个体经济——家庭农业与家庭手工业是封建社会的基础，不是民主社会（旧民主、新民主、社会主义，一概在内）的基础，这是马克思主义区别于民粹主义的地方。简单言之，新民主主义社会的基础是机器，不是手工。”周恩来讲的这一条，发挥了毛泽东的上述思想。工业无产阶级立场就是“新民主主义社会的基础是工厂”思想的发挥。民粹主义与农业社会主义或平均主义思想乃一脉相承。提纲讲的“贫雇农路线”，也可视为对农业社会主义或平均主义指导思想的一种概括。
（5）“技术进步还是安于落后”。这也可看作新民主主义与农业社会主义或平均主义经济思想区别的一种表现。新民主主义经济要依靠技术进步发展生产。农业社会主义或平均主义思想是保守的、由仇视资本主义延伸到仇视技术进步，因而安于落后。当然，不能由此推论，“安于落后”都是农业社会主义或平均主义思想。这不能混淆。
（6）“政治条件是什么？老资格还是新资格。”这一部分是讲经济建设方针，这里提出的政治条件应当是以工人阶级为领导，不是土地改革中反映出来的贫雇农打江山坐江山。“打江山坐江山”思想是典型的贫雇农路线。由此也可引出“老资格还是新资格”问题。新民主主义革命是中国共产党领导的，但是革命的主体力量却是广大农民，特别是无地少地的贫雇农。据此来说，就会产生老资格还是新资格问题。但是，走所谓“老资格”的贫雇农路线，就只能是走向农业社会主义或平均主义。因此，要建设新民主主义社会，发展新民主主义经济，其政治条件就必须坚持工人阶级的领导地位，不能讲老资格还是新资格。
（7）“向谁学习，学习什么？”这是与上面相联系着的问题。解决了政治条件，这就迎刃而解。既然是以工人阶级为领导，就应当向工人阶级学习。工人阶级代表了先进生产力，就应当学习他们掌握的先进生产技术和技能，学习他们在大生产过程中形成的组织性和纪律性，学习他们的先进思想作风等。
由于《新民主主义的经济建设》是份提纲，这里只能根据相关资料进行解读和阐释。不难看出，周恩来对许多问题的思考是很深入的。很可惜，他没有时间将其写成雄文巨作。但历史是公平的。他对于新民主主义经济建设的思考没有写成雄文，但他协助毛泽东指挥三大战役决战，夺取新民主主义革命的伟大胜利，却为中华民族的复兴历史留下了鸿篇巨制。
从党中央领导分工看，土改问题在当时主要由刘少奇和任弼时分管。毛泽东等一行在转战陕北八个多月后，任弼时病倒了。当时老区土改出现了一股“左”的倾向，以晋绥地区尤甚。此后，周恩来很关注土改问题，并为中央起草了关于在土改运动中防止和纠正“左”的倾向的相关文件。
（一）在中央十二月会议和西北高干扩大会议上关注纠“左”问题
1947年12月党中央在米脂县杨家沟召开的工作会议（即十二月会议），毛泽东作了《目前形势和我们的任务》报告，指出人民革命战争已经发展到一个历史的转折点，总结了人民解放战争和土地改革的经验，提出著名的十大军事原则、新民主主义革命三大经济纲领和土地改革中应当遵循的一些重要政策。
周恩来在十二月会议上除作了军事形势报告外，在讨论中就土改问题还发表了意见。他说：晋绥土改的战略方向是对的，但对军队中指战员家庭出身于地富的问题，还有农村中农问题的处理“不够慎重”；对于土地与浮财，应该向农民讲清楚“主从轻重，不应钻在牛角尖里”；对中农、贫农间的矛盾同农民、地主间的矛盾“不应并列”。周恩来在中共中央会议上的发言记录，1947年12月28日。在半个多月后的西北高干扩大会议上，他还指出：掌握政策的基本方针是要争取多数，反对少数，集中力量打击消灭当前主要敌人，而不应多树立敌人。在农村中把最坏的恶霸拿出来斗争，对中小地方不一定要斗他。显然，这些意见旨在纠正土改中“左”的倾向。时任作战参谋张清化回忆周恩来让他到河东临县三交镇了解土改运动情况写道：我讲了那里“把商店店主评成地主、富农，财产也分掉了，那么保护工商业又怎么保护呢？在那里，我多说了两句，人家问我阶级立场到哪里去了。周副主席讲：这都是不对的。我们解放区的工商业不是多了，而是少了，只有保护工商业，才能活跃解放区的经济。商店、小作坊都不能分。他还说：对于工商业，就是解放以后也应该保护。后来，大概周副主席将先后了解的情况向毛主席作了汇报，经他们研究以后，遂派人去纠正这种‘左’的倾向”。应当指出的是，毛泽东对于批斗工商业者的反对态度也非常鲜明，并且提到理论高度指出：“这类思想是一种农业社会主义思想，其性质是反动的，落后的，倒退的，必须坚决反对。”
1948年1月初，周恩来在审阅《关于执行〈中国土地法大纲〉的指示》草稿时加写的几段文字，也表明了他对纠“左”的坚决态度。《指示》稿讲到中农的土地问题时，他强调：“各地在平分土地时，仍须注意中农的意见。如果中农不同意，则应向中农让步。”周恩来在中共中央《关于执行〈中国土地法大纲〉的指示》上的补充意见，1948年1月6日，手稿。《指示》稿讲到开明绅士时，他加写道：“对这些过去同过患难的人士，应当加以照顾，并应当区别这些党外人士过去对农民的剥削关系与压迫关系。一般的，开明绅士过去均是以地主身份参加三三制政权的。只要他今天赞成实行土地法大纲，我们没有理由责备他过去不该剥削。而其对农民的压迫行为，也须区别是发生在参加三三制政权以前或以后。如果是发生在参加以前，则其参加三三制政权对全国人民的利益已足抵补对一个地方人民利益的损害，我们应负责地向当地受损害的人民解释，免于斗争。”
（二）1948年2月下旬，周恩来为中共中央起草的三个文件强调坚决贯彻执行中央正确政策
第一个文件是《关于在老区半老区进行土地改革工作与整党工作的指示》。他将老区半老区大致分为三类：即土地改革较为彻底的地区，土地改革不彻底的地区，土地改革很不彻底的地区，应该根据不同地区采取不同方针。第一类地区，应被认为土地已经平分，决无再行平分的必要。留下的问题是在较小范围内用抽肥补瘦、抽多补少方法调剂土地及一部分其他生产资料，使尚未彻底翻身的贫雇农补进土地及其他必需的生产资料。第二类地区，应被认为土地已大体平分，只需在较大范围内实行调剂。在势非抽动新富农及一部分中农土地不可时，应在取得本人同意后可以抽出不超过其全部土地的四分之一为限度。这一方面使中农波动面不致太大，另一方面仍可保持中农所有土地的平均数超过贫雇农所有土地的平均数，但又不致相差太大。第三类地区，完全适用平分土地彻底消灭封建制度的方针，重点应放在没收地主土地财产及征收旧富农多余的土地财产上面。文件还指出：在实行调剂土地时，应首先补足缺地较多的贫雇农；对于流氓习气很重的，也可少补、后补或不补；对于由地主富农下降到贫雇农为时不久者亦可后补或不补。“总之，要使广大贫雇农群众能合理地补足土地，以利生产，而不应附和绝对平均主义的错误思想。”由于当时的土改是与整党同时进行的，因此文件强调“每一个乡村土改与整党问题的解决，均必须酝酿成熟，取得绝大多数人的同意，方能作出决定，采取行动，不能由少数人强制解决，致犯命令主义的错误。同时，对于群众中发生的不正确意见，又必须耐心说服，实现党的领导作用，不要犯尾巴主义的错误”，“土改与整党，均应采取有重点的、波浪式的、逐步推广的方法。凡无得力的领导者或健全的工作团的地方，宁可暂缓发动，不要急于求成，致走弯路”。
第二个文件是《关于土改和整党问题给阜平中央局的电报》。这个文件是在上个文件起草后的次日起草的。阜平中央局即晋察冀中央局，晋察冀中央局设在阜平县，故亦称阜平中央局。1947年9月中央工委在晋察冀解放区的平山县（与阜平县相邻）召开全国土地会议，10月颁布了《中国土地法大纲》。这个地区的土改一般很好，但有些问题也值得注意。周恩来为中央起草的这个指示电，继续分析了前电三类地区各自应贯彻落实的方针，进一步强调了保护中农问题。“在第一类土改较彻底区，中农多，贫雇农少，故调剂范围就小。在第二类土改不彻底区，中农少，贫雇农多，故调剂范围就大。”在第一类区，“应尽可能不动或少动中农的土地”；在第二类区，照中央指示，“在取得其本人同意后，可以抽出中农一部分土地，但以不超过其全部土地的四分之一为限度”；在第三类区，“原则应是平分土地，不是调剂土地，但办法仍应是抽补，而不是完全打烂”，这类地区，“地富土地多，贫雇人数多，在实行抽补平分时，就是中间不动两头动”。指示电还指出：“如为满足农民分地要求，而不问工作是否做到，条件是否成熟，只靠一股劲，就将三类地区的土地都调剂好或平分好，这恐怕是不可能的。凡是靠一股劲，就想完成这样细致的土改工作，最多象东北煮成夹生饭，还要再煮，否则，就会搞错了，还要纠正。”在那些土改较彻底地区还需要“‘深耕细作’的群众工作，那不彻底或很不彻底的地区，更可想而知”。你们应“迅速采取正确的领导和办法去纠正这些现象”。
第三个文件是《党的政策必须适时地向群众公开》。这是周恩来在第二个文件两个星期后为中共中央起草的给晋绥分局的指示。晋绥地区是在土改运动中“左”的倾向比较突出的地区，中央一直非常关注该地区的纠“左”工作。晋绥分局也做了很多工作来纠“左”。他们根据中央《关于在老区半老区进行土地改革工作与整党工作的指示》（以下简称《指示》）发布了不少文件乃至紧急通知，但时隔半个月仍未在报刊公开发表中央那个指示。他们或许认为再发表中央指示与他们根据中央指示制定的方针和办法重复；或许还有其他想法，中央不得而知。周恩来起草的这个《指示》，就是让他们打消顾虑及时公开中央指示，以便让群众直接了解中央声音。该《指示》明确指出：你们发布的“对土改和整党工作所规定的方针和办法，与中央关于在老区半老区进行土改工作与整党工作的指示，基本上并无不同之处。故中央这一指示，仍应公开发表。这种新精神很有助于你们澄清干部中认识问题模糊、不懂得区别情况、不能掌握具体政策的混乱思想”。《指示》还强调：“任何政策的决定或改变，任何政策中之正确的部分或错误的部分，必须适时地不但向干部而且向群众公开指出，才能得到群众的了解和拥护而成为力量。领导者必须经常掌握这一主动，不要因为过分小心，许多有关政策问题，仅限于少数干部知道，弄得群众及下级干部反彷徨不定，结果必使自己陷于被动。你们如果认为中央指示在某些具体问题上（不是原则问题上）在实行时还须加以解释，不致使下级干部看到后以为他们所做的凡不完全合这一指示的，都需推翻重做，那你们可作一个决议接受这一指示，而将应该注意之点写在上边同时发表。”
周恩来为中央起草的上述三个纠正土改中“左”的倾向的文件，有三个突出特点：一是强调不要伤害中农利益，一般不动中农土地，如果要动中农过多土地，须作工作征得中农本人同意。二是土改运动涉及各个阶级、阶层利益，政策性极强，既要正确贯彻中央政策，还要做“深耕细作”的群众工作，因此这三个文件都讲得非常具体，分析问题很细致。三是都授以工作方法，不仅使各级领导和下级干部懂得政策，还要让他们懂得怎样去贯彻执行政策，这就要告之以具体方法。第三个文件讲的必须适时地向群众公开党的政策，就是一个十分重要的工作方法，是群众路线工作方法的具体化。授以具体工作方法，有助于提高干部的政策水平和工作能力。
（三）新中国成立后巩固人民民主专政最重要的任务就是在新解放区实施土地改革
新中国成立后，除了东北、华北大部和西北一部老解放区和先解放地区已经实行土改外，全国解放的大部分地区还没有进行。这项工作在党中央分工是由刘少奇负责主持的，周恩来作为党中央主要领导人之一和政务院总理，仍然对这项工作极为关注，并积极参与，作了不少工作。
首先，在1950年春的一次会议上周恩来十分强调土地改革的重要意义和进行这场斗争的异常艰巨性和复杂性。他说：土地改革是中国人民大革命的主要内容之一，它是改变封建土地的所有制为农民的所有制。在全国范围来说，实行土改的地区未过半数，人民解放战争在全国范围虽然已经取得基本胜利，但是它的根子——封建势力却仍没有消灭。因此，就必须逐步地分期地实行土地改革。他特别强调土改对于中国的社会经济是有着决定意义的关键。没有农村四万万人口的解放，生产力就无法提高。对于土改斗争的异常艰巨性和复杂性，他论列了三个方面：一是地主有两千万之巨。地主富农占中国农村人口的百分之十，单拿地主来说也有两千万上下，这个数目是很大的，要触动他们的利益不是件简单的事情。二是地主对土地占有关系非世袭化。欧洲贵族的土地是世袭的，中国的地主不像欧洲的贵族那样，在土地占有关系上常常变换，有些中小地主破产了，新的地主就起来代替，情况相当复杂，利益关系盘根错节。三是地主的社会关系牵涉面广。中国的地主在经济上、社会关系上同城市的工商业等各阶层有很多的联系，都是一些所谓亲朋故旧的家庭关系，实行土改就必然会震动许多阶层的人，社会影响巨大。因此，他指出：在新解放区实行土改不是容易的事，我们的政策需要慎重，需要有很大的决心及的确谨慎的步骤，才能做好。
其次，在1950年2月底公布的政务院指示中对新解放区土改实行分类指导。《政务院关于新解放区土地改革及征求公粮的指示》（以下简称《指示》）是以政务院总理周恩来名义发布的。《指示》规定所有华东、华中、华南、西北、西南的新解放区，由于准备工作及群众的觉悟与组织还未达到应有的程度，决定在1950年秋季以前，一律不实行分配土地的改革。哪些地区何时开始土改，《指示》将其分为三类：第一类，有江苏、湖北、广东、陕西等9省，甘肃等3省的汉人地区，在1950年秋收以后，有条件的可开始实行土改；第二类，为广西、云南、贵州、四川、西康、绥远6省，在1951年秋收以后，可实行土改；第三类，新疆和全国各少数民族聚居的地区以及少数民族与汉人杂居的地区，在1951年秋季以前都不实行土改，在这以后是否实行土改另行决定。《指示》规定：“所有新解放区，在实行分配土地以前，应一律实行减租。”
第三，在1950年8月下旬主持起草了土改干部必须学习的文件。为1950年秋收以后大规模展开土地改革运动作准备，这一年6月中下旬全国政协一届二次会议上，刘少奇作了《关于土地改革问题的报告》。月底，中央人民政府公布《中华人民共和国土地改革法》。8月下旬，政务院公布《关于划分农村阶级成分的决定》（以下简称《决定》）。这个《决定》是周恩来主持起草的。他先作了深入的调查研究，反复听取各方面意见，对土改中涉及的各种复杂情况都作了明确而细致的规定，前后共写了11稿，最后的成文有13万字。《决定》以1933年毛泽东制定的《怎样分析农村阶级》和中华苏维埃共和国临时中央政府制定的《关于土地改革中一些问题的决定》两个文件为基础，根据新的情况加以补充后制定。按规定，凡占有土地、自己不劳动而靠剥削为生的为地主。其主要剥削方式是收取地租，占有或租人土地、有比较优良的生产工具及活动资本，参加小部分劳动但主要以剥削雇佣劳动为生的为富农。占有或租人土地、有相当工具、直接从事劳动并以此为生的是中农。租人土地来耕作、有不完全工具、受地主、受富农剥削的是贫农。全无土地和工具、主要以出卖劳动力为生的是工人(含雇农)。《决定》规定：18岁以下的少年和在校青年学生，一般不划成份，只划分家庭出身；地主、富农在土改后服从法令，努力生产，没有反动行为连续5年与3年以上者，可按有关程序改划成份。周恩来在政务院会议对这个文件作说明指出：土地革命时期搞分田运动，有过一些“左”的作风，1933年的那两个文件就是纠偏。1946年土改时又有过偏向，后来印发这两个文件，将偏向纠正了。这两个文件的好处是有全文有附文。过去有些文件不通俗，农民不容易看懂。现在的《决定》以这两个文件为基础，根据新的情况又作了补充，为土改运动中正确划分阶级成份提供了政策依据。后来参加土改的干部都认真学习了这个文件，对保证土改运动健康发展起了重要作用。
第四，在1950年9月底的政协报告中将新解放区土地改革作为巩固人民民主专政最重要的任务。9月30日全国人民政协为新中国成立一周年举行的庆祝大会，周恩来作了《为巩固和发展人民的胜利而奋斗》报告。这个时候，第一类地区的土改运动正开始进行。他在报告中着重讲了四个问题。一是强调新解放区土改运动的重要意义。他认为，实施土地改革，就是保障约占中国人口百分之八十的农民基本生存权利。这是消灭反革命活动最重要的社会基础——地主阶级，实施中国人民民主专政的基本任务——解放被封建生产关系所束缚的农业生产力，从而为中国的迅速工业化准备条件。“在新解放区约三万万人口中实施土地改革，这是紧接着人民解放战争而来的中国第二场最激烈的阶级斗争。”二是通报了对新解放区土改运动如何进行的安排。他说：为了有准备地、有步骤地、有秩序地进行这场斗争，中央人民政府先后发布了土地改革法、农民协会组织通则、人民法庭组织通则、关于划分农村阶级成份的决定等指导文件，并且决定在1950年冬季只在一万万人口的地区进行土改，而将其他地区留在明年或明年以后进行。三是要求加强对即将进行的土改运动的宣传，驳斥反对土改的种种谬论。在即将进行土改的地区，要大力宣传关于土改的法令文件，任何剥削阶级都不会自动退出历史舞台，地主阶级中一些人正在制造反对土改的“理论”，应当予以坚决驳斥。“应当加强对土地改革法各项主要内容的宣传，使之在准备土地改革的地区首先是农村中家喻户晓。”四是强调训练好土改干部，发展或整顿农民协会组织。他指出：“对于土地改革的最重要的准备是干部的准备，因此必须集中主要的力量来训练干部和巩固农民协会。有了纯洁可靠的农民积极分子领导下的农民协会，才能保证土地改革工作的顺利完成。”
周恩来虽然不分管土改工作，但从上所述，不难看出，他对土改工作是多么投入！这反映了他的举轻若重作风，也说明他对这场阶级斗争是何等重视！
新中国成立伊始，周恩来多次说过：人民政府工作的重点，就是组织和保障经济建设。1949年12月下旬，即政务院成立刚两个月，他就在全国农业会议、钢铁会议航务会议上发表讲话，谈了《当前财经形势和新中国经济的几种关系》。这是《周恩来选集》下卷的开篇，可见其分量之重。这篇讲话，周恩来着重讲了两个带全局性的问题，目的在于给大家一个整体观念，否则，干业务就可能迷失方向，成为盲目的工作。“盲目不是科学的态度，不能建设新国家”，“新中国的工作人员对自己的国家应有责任感”。正是站在这样的认识高度，他接连两天给三个会议人员作了报告。下面分别介绍他讲的两个问题。
（一）关于国家财经计划问题
周恩来指出，由于战争还在进行，西南一些地方和海南岛等地没有解放，不可能订出一个几年计划，只能对1950年度财政收支概算做个大体的、不很准确的计划。在中国此时此地，有个这样的计划，是科学的，合理的。接着，他介绍了制定全国财经计划的基本观点和确定理由，强调了以下四点。
一是承受负担。由于战争还在进行，军费在财政支出上仍占很大比重，特别是把被我军俘虏或被改编的国民党军队采取全部包下来政策，要解决他们的吃饭问题，这样靠公家吃饭的人将从200万增加到900万，由谁来负担？只能由人民来负担。周恩来说：这900万人的吃饭问题解决了，对国家的生产建设是有利的。“要告诉人民，这是胜利的负担，是推不开的。”
二是恢复生产。党中央从西柏坡到北平后不到一个月，周恩来在中国新民主主义青年团第一次全国代表大会上的报告中就提出了恢复和发展生产问题，要依靠劳动群众——乡村的农民、城市的工人和劳动知识分子，三者结合起来解决城市和乡村的生产问题。三个月后，他在全国工会工作会议上讲话又强调了恢复生产，建设新中国，要有信心地稳步地重新组织中国经济结构。五个月后，他在这篇报告中明确指出：当前生产任务的重心是恢复，然后在恢复的基础上进行发展。就农业来说，由于战乱，目前还没有达到抗战以前全国粮食的最高年产量。而农业的恢复是一切部门恢复的基础。因此，国家计划中的经费，主要的是用于恢复生产，特别是农业生产。“如果我们能在三五年内达到或超过战前水平，那就很好了。”
三是开源节流。周恩来认为，开源主要依靠人民，首先是来自农村的负担，特别是老解放区的负担。现在战争还在进行，新解放区的一切没组织好，老解放区的负担还不能减少。将来一个相当时期，农民大概还要拿出收入的百分之二十左右作为负担。这个事实就足以说明中国农民的伟大。其次，来自城市的负担，主要是税收。要说服工商业家缴纳应该缴纳的负担。再次是国家企业收入，这部分比较少，占财政收入不到百分之二十，还有赤字，就要发行公债。最后是预支借债，发行货币。这样，可以度过明年在胜利中出现的困难。节流，就是节约开支。这方面，国家财经计划安排是紧的。周恩来说：从预算的分配看，开支主要是用于支援战争，解放全中国；其次是用于恢复生产。“我们的开支是节约的，生活水平是低的。中华民族有勤劳勇敢的传统，我们党又有艰苦奋斗的传统，在开始建设新中国的时候，我们要求全体工作人员保持和发扬这种传统。”
四是掌握政策。周恩来要求各个部门在上面说的总方向下掌握政策，既要明确重点，又要互相配合地进行工作。“每个单位必须有整体观念，要在总的财经计划中找到自己的位置，认识自己的方向，有重点有计划地恢复生产和发展生产。这样才能不犯本位主义，不单纯依赖国家，并在各自的范围内做出最大的成绩。”
以上是周恩来讲的关于国家财经计划的基本观点。
（二）关于新中国经济的几种关系
1949年春，毛泽东提出“四面八方”政策，即实行公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策。这也就是要处理好公私、劳资、城乡、内外四种关系。应当指出的是，在1948年周恩来写的《民主与科学》的提纲手稿中，已有这样的表述：四面八方：劳资两利，公私兼顾，城乡结合，内外配合。这是周恩来本人思考提出的，还是在与毛泽东的交流中将其思想记下来准备研究的，不得而知。但就目前所见资料看，无论是毛泽东本人的著作里，还是中共中央文献研究室编辑出版的《毛泽东年谱》中都还没发现有早于周恩来提出这个问题的记载。如果是周恩来更早地提出了“四面八方”，毛泽东又对“四面八方”有更科学的规范表述，那么周恩来在这篇讲话中所讲的六种关系，就可视为综合了毛泽东和他本人的“四面八方”思想而作的发挥。也正因为他本人此前对其中的四种关系就有思考，所以这篇讲话能对六种关系都作了比较透彻的阐述，具有实践的可操作性。
一为城乡关系。毛泽东的“四面八方”，是放在第三位讲的。周恩来为什么首先讲城乡关系呢？两者是不同的维度。毛泽东是在政策层面讲的，周恩来是从实现党的工作重心转移的战略层面讲的。他说：中国革命是以乡村包围城市，最后解放城市。党的七届二中全会决定，今后党的工作重心应该转向城市。现在是城市领导乡村，也是工业领导农业，但不能忽视乡村，“无论什么时候都不能取消或忽视乡村这个广大的农业基础”。这是他讲的一个方面。另一方面，他又指出：乡村问题虽然重要，但“农业不能作为重心，它必须在工业的领导下才能发展。必须把城市工业组织起来发挥领导作用，才能使农业现代化、机械化”，“城市离不开乡村而且要依靠乡村，工业离不开农业而且要以农业为基础”，“在城乡关系问题上，必须防止两种偏向”。周恩来这里阐述的思想非常重要，它不仅非常辩证地说明了城乡两个方面关系的重要性，而且蕴涵着十多年后提出的“农业为基础，工业为主导”这个发展国民经济总方针的雏形。
二为内外关系。毛泽东讲“内外交流”也是在物资交流的政策层面讲的，周恩来同样是从战略层面提出这个问题的。他提出，国家建设是以国内力量为主还是以国外援助为主？我们的回答是以国内力量为主，即自力更生为主。生产建设上要自力更生，政治上要独立自主。“现在同帝国主义国家也可以在有利的条件下做买卖，对此我们不拒绝，也不强求。要打破依赖帝国主义的观念”，“我们欢迎友邦在平等互助基础上的帮助。这种真正的帮助，有助于我们自力更生”。在这里，周恩来从战略高度全面地、辩证地说明了以自力更生为主，国外援助为辅的处理内外关系的根本方针；同时也说明尽管帝国主义对我们实行封锁，但我国仍然实行全方位的开放政策，只要对我们国家有利，我们也愿意同他们进行经贸往来。
三为工商关系。这是毛泽东的“四面八方”政策没有涉及的关系。周恩来根据党的七届二中全会党的工作重心转向城市的决定，在城市有一个处理工业和商业的关系问题。他指出：工业和商业比较，当然是以工业为主。即使商业占多数的城市也要以发展工业为主。“国家方面主要是经营重工业。我们的国营商业和合作社商业是以服务于工农业品的流通、服务于人民为主的，必须防止投机现象。对于私人资本方面，要提倡、鼓励和帮助它发展工业生产。对私营商业，在十分必要的情况下也可以给予帮助。”周恩来对工业和商业关系的这个阐释，反映了新中国成立后的实际需要。
四为公私关系。这是依据毛泽东提出的“公私兼顾”方针来讲的。这里的“公”就是指国营经济，“私”即私营企业。周恩来指出：在公私关系上，应该确定以公为主，国营经济应该是领导成分。“虽然它在国家的经济构成中现在只占百分之五，但它是社会主义性质的经济，它的领导能够保证中国走向社会主义。”对于私营企业，也要管。整个工业企业中有一半是私人经营的，它对国家的经济发展有很大帮助。我们允许私人资本主义企业存在，但是要引导它不走资本主义道路。“国营企业应该起带头作用，使私人企业对我国的生产发展有利。”“公私兼顾， 以公为主”，这是对毛泽东提出的这个方针的正确解释。
五为劳资关系。这是依据毛泽东提出的“劳资两利”方针来讲的。周恩来指出：讲“劳资两利”并不是把劳资两个方面平列起来。“人民的国家是以工人阶级为领导的，在劳资关系上，我们要采取保护劳动的政策，对于资方也要给予适当的利润。我们对于私人资本采取限制政策，对有利于国计民生的私人企业要鼓励它经营，对有害的则要禁止。”这是七届二中全会的决定，他的讲话坚决贯彻了这个精神。对于工人的利益，根据当时情况，他也实事求是地指出：工人不应该为了眼前的利益要求过高的工资，那样会使资方无法经营而企业倒闭，结果会弄得自己失业。“工人阶级应该用自我牺牲的精神来努力生产。我们必须在发展生产的基础上保护劳动和限制资本。”这就全面地、辩证地解读了毛泽东提出的“劳资两利”方针。
六为上下关系。这是指中央与地方的关系，不属于毛泽东讲的“四面八方”政策范围。全国一届政协会议通过的《共同纲领》，对中央与地方的关系作了原则规定，即是实行民主集中制，要既利于国家统一，又利于因地制宜。周恩来说：“人民的创造力是无穷的。在中央统一领导下发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃，否则就死气沉沉。只有广大人民在生产中发挥了积极性和创造性，才能提高他们的物质生活和文化生活水平，也才能更有效地克服官僚主义。”这就是后来讲的调动两个积极性思想的雏形。
周恩来这篇讲话的一个重要特点是坚决地贯彻党的七届二中全会精神和毛泽东的经济思想。它既体现了政治立场的坚定性，又展示了思想认识的科学性；论述问题既有两点论，又有重点论，充满了马克思主义辩证法。
新中国经济社会发展的主要奠基人无疑是毛泽东，但周恩来作为中央领导核心成员也积极参与了这一奠基。他在开国前后的上述几篇讲话只不过反映了他对这些问题的若干思考和看法。其实，大量地还是他对经济工作的实际指导、部署和安排。《周恩来年谱》记载，他在1948年率党中央机关部分工作人员抵达西柏坡后，“在协助毛泽东指挥作战的同时，还全权负责解放区的经济工作和解放战争后勤供应工作”。笔者根据《周恩来年谱》记载作了初步统计，从1948年4月下旬到达西柏坡至1949年底，周恩来听取经济方面的工作汇报，与经济方面负责人谈话、发出经济社会工作方面的指示，研究部署经济社会工作等，达四十多次。那时，他的主要精力忙于军务、政务，但就在这样异常繁忙的情况下，平均每月指导经济工作事务还有两次多。因此，称周恩来是新中国经济社会发展的重要奠基者，不为过誉。
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