孔庚 王炳林：中国共产党在国家治理体系中的地位和作用
编者按：中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党处于国家治理的核心地位，这种核心地位主要体现在以下4个方面：中国共产党是实现国家治理体系现代化的坚强领导核心，能够确保国家治理体系沿着正确的政治方向前进。党的领导制度体系是国家治理体系的核心内容，在国家治理中发挥主导性和决定性作用。各级党组织和广大党员干部是推进国家治理体系现代化的“主心骨”。中国共产党能够通过完善纪律保障和加强监督执行来确保国家治理体系落实到位。
我国的国家治理体系是在中国共产党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。可以说，国家治理体系是由众多子系统构成的系统体系，这个体系的核心是中国共产党。党的十九届四中全会指出，坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进，是我国国家制度和治理体系的显著优势。认真研究中国共产党在国家治理体系中的地位和作用，充分发挥党的领导的显著优势，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大课题。
中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党是实现国家治理体系现代化的坚强领导核心，主要体现在以下几个方面。
（一）中国共产党是国家治理体系的最高政治领导力量
作为现代政治的根本性标志，政党在国家治理中起着关键作用。中国共产党处于国家权力架构中的核心位置，是最高政治领导力量。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[1]在治国理政的进程中，中国共产党逐步形成了总揽全局、协调各方的领导方式和执政方式。这就是说，党的领导是着眼于把方向、谋大局、定政策、促改革，党的领导力是在正确政策的制定和党的路线方针政策得到坚决执行中得到提升的。国家治理体系本质上是党治理理念引领下的制度设计。制度的整体设计必须着眼于整体目标、利益协同，重在长期效果。党在领导人民构建国家治理体系时，需要用制度在国家权力与社会的双向互动动态中寻求动态平衡、社会稳定和发展。中国共产党是推动治理体系转化为治理效能的重要力量和根本保证。因此，党的领导和国家治理体系是互为补充、相得益彰的，是治国理政同一过程的两个方面。中国共产党的治理能力要体现在构建符合实际、科学合理、系统完备、运作高效的国家治理体系之中。没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。因此，加强党的领导，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，才能实现国家治理体系现代化。
（二）中国共产党确保国家治理体系沿着正确的政治方向前进
国家治理体系是用来调节社会各方关系，稳定社会秩序，推动国家发展稳定的一系列制度安排。这种制度安排不是抽象的、超然的纸上条文，而是具体的、与社会生活密切联系的规章制度，是有价值立场的。为了谁、依靠谁是不能回避的根本问题。我国的国家治理体系贯彻以人民为中心的发展思想。坚持人民立场，坚持正确的政治方向是推进国家治理体系现代化的根本所在。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，中国共产党人的初心和使命，是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。只有坚持中国共产党的领导，才能使国家治理体系沿着正确的政治方向前进，始终为广大人民群众谋幸福。牢牢把握住国家治理体系的中国特色社会主义道路的发展方向，这不仅是深刻总结社会主义建设和改革开放经验的理论升华，亦是洞察时代发展大势，回应人民群众需要与期盼所作出的必然选择。面对国际风云变幻的局势以及各种错误思潮的干扰，中国共产党带领人民既坚持了社会主义，又发展了社会主义，在社会主义现代化建设进程中取得了举世瞩目的成就，为全面深化改革，推进国家治理体系现代化提供了诸多宝贵经验。其中最根本的一条就是，我们党既坚持了社会主义道路的前进方向，又走出了一条具有中国特色的社会主义道路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，牢牢把握全面深化改革的社会主义方向，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，坚定不移地走中国特色社会主义道路。改革开放40多年来的历史已经证明，推进国家治理体系现代化既不是西方化，也不是资本主义化，需要扎根中国大地，保持战略定力，确保国家始终沿着中国特色社会主义道路不断前进。
（三）中国共产党为国家治理体系现代化提供正确的思想引领
理论是行动的先导。中国共产党能够为国家治理体系现代化提供正确的思想引领和理论指导。始终重视思想引领是中国共产党的优良传统。在进行革命、建设、改革的过程中，我们党创立了中国化的马克思主义，即毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想。党的创新理论科学回应了时代之问，武装了全党，教育了人民，为国家治理体系现代化提供了强大的精神支柱。习近平新时代中国特色社会主义思想，是中国共产党的思想旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本指针。用这一思想武装党员、教育人民，才能不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，才能使国家治理体系在科学的轨道上行稳致远。
目前，世界正处于百年未有之大变局，国际间各种势力此消彼长，国际局势波谲云诡。在社会分工日益精细，利益结构分化日益明显，更多的社会从业人员工作在管理模式扁平化的组织框架下，生活在个人观念凸显的多元价值观念的浸透中，如何有效整合社会观念、统一思想、凝聚社会共识对党的治理体系以及治理水平提出了更高要求。因此，只有把推进国家治理体系现代化与党的思想引领统一起来，用马克思主义的立场、观点、方法指导国家治理体系的构建与执行的全过程，才能不断更新管理模式、管理理念，促使国家管理向国家治理转变。同时，不断改进党对意识形态领域工作的领导，充分发挥党的理论优势，把握好舆论导向，增强政治认同，才能为全面建成小康社会、实现社会主义现代化强国的战略目标奠定坚实的思想基础。
党的十九届四中全会在总结历史经验的基础上，明确了坚持和完善党的领导制度体系的6个方面制度安排。对于这些制度安排，我们可以从3个层面来把握：一是坚定维护党中央权威和集中统一领导的制度体系，二是党的全面领导制度的各项具体制度，三是党领导各项事业的保障制度体系。这些都是国家治理体系的核心内容。只有把党的领导体系贯穿其中，并得到切实的贯彻执行才能推进国家治理体系和治理能力现代化。
（一）坚定维护党中央权威和集中统一领导的制度体系是国家治理体系的本质要求
国家治理体系是一个有机整体，要求中国共产党充分发挥总揽全局、协调各方的作用，使党的领导贯穿于国家机构改革的全过程，并且善于以制度为抓手，使党的主张在国家治理中发挥主导性和决定性作用。治理好拥有9000多万党员的大党和拥有14亿多人口的国家，保证党的集中统一领导至关重要。习近平深刻而又生动地指出：“形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”[2]31党的领导最高原则是坚决维护党中央权威和集中统一领导，是任何时候都不能动摇的，党的各级组织和广大党员必须要始终做到对党忠诚，与党中央同心同德，在政治立场、政治原则、政治方向上同党中央保持高度一致；严格执行《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，真正把维护习近平同志在全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导落到实处；认真落实向党中央请示报告制度，严格执行《中国共产党重大事项请示报告条例》。
（二）党的全面领导制度的各项具体制度确保国家治理体系有效运行
实施对社会主义现代化建设各领域的有效治理离不开治理体系之间的有机互动和高效协同。党的全面领导制度在中国特色社会主义制度体系中处于核心环节，是党总揽全局、协调各方地位的制度化体现。“健全党的全面领导制度的一项重要任务，就是确保各级各方面在党的统一领导下，各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同，保证中央和地方各级政令统一、运行顺畅、执行高效、充满活力。”[3]76党的十九届四中全会对健全党的全面领导制度提出了具体要求，“把党的领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面。”[4]25加强党的全面领导，必须处理好党同国家政权、民主党派、人民群众的关系，积极形成职责明确、依法行政的政府治理体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等能够在党的集中统一领导下分工明确、协调工作，激发多元治理主体在党的集中统一领导下履行治理职能的活力，促使国家治理范式由“机械治理”向“有机治理”过渡，充分把制度优势转化为治理效能。健全党的全面领导制度与提高党的执政能力和领导水平制度，是紧密相连不可分割的整体。健全提高党的执政能力和领导水平制度需要坚持民主集中制、坚持党内选举制度、维护党员民主权利制度等相关配套制度；健全决策机制，推动坚持科学决策、民主决策、依法决策，强化决策的评估与监督；完善担当作为的决策机制；等等。
（三）党领导各项事业的保障制度体系是国家治理体系规范化的必然要求
党的领导制度体系需要一系列相关的具体制度体系作保障，确保制度运用的规范和有效。中国共产党以马克思主义国家学说为理论依据，在为人民执政、靠人民执政各项制度方面进行了诸多有益探索，并随着实践的需要发展创新，取得了重大成绩。健全为人民执政、靠人民执政各项制度需要通过制度化、规范化、程序化的方式来确立人民群众在国家治理体系中的主体地位，着力提高人民群众依法管理国家事务、经济、社会、文化事务的能力，贯彻党的群众路线，坚持和完善党密切联系群众的制度、防范脱离群众的危险，厚植党的群众基础。对于中国共产党自身建设来说，要建立不忘初心、牢记使命的制度和完善全面从严治党制度。党的十九届四中全会把建立不忘初心、牢记使命的制度作为加强党的建设的永久性课题，这既是对开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的经验总结，更是永葆党的先进性与纯洁性的现实需要。建立不忘初心、牢记使命制度，要本着贴近实际、于事简便的原则，建立起学习长效机制，采取个人自学、专题研讨等多种学习形式，使主动学习、经常性学习蔚然成风，着力解决好学习过程中出现的厌学问题以及形式主义，持续推进习近平新时代中国特色社会主义思想入脑入心。同时要建立学习监测制度、学习考评机制等配套制度来推动党员干部结合自身实际学习，全面系统地学习，使党员干部在工作中能够遵守党章，牢记党的宗旨，在政治上受洗礼，在思想上有进步，真正做到干事创业敢担当、为民服务解难题、清正廉洁作表率。坚持党要管党、全面从严治党，增强忧患意识，不断推进党的自我革命。中国共产党坚持制度治党与思想建党相结合，建立健全了党的各方面建设的体制机制，认真落实党管干部、选贤任能制度、党内政治生活制度、以制度的不断完善为抓手推进党的自我革命，在反腐败斗争上坚定不移，切实保障国家治理体系和治理能力的稳步提升。
党的领导制度体系在国家治理体系中是处于统领地位的。这种统领地位与推进国家治理体系现代化相得益彰，与全面依法治国相统一。推进国家治理体系现代化进程中，应切实把党的主张依照法定程序转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，从法律制度上保证党的理论和路线方针政策的贯彻实施。
马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出：“在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”[5]41这种代表最鲜明的特征不仅体现在我们党拥有先进的理论来为国家治理提供正确遵循，而且还体现在各级党组织和全体党员的组织协调力和先锋模范作用上。
（一）党员领导干部的制度意识、制度自信是国家治理体系转化为治理效能的首要前提
在促进国家治理体系转化为治理效能的实际过程中，强化制度意识方面的努力同样至关重要。制度意识指的是行为主体以制度为出发点来确定在一定社会关系中自己的认知模式和行为模式，并以制度规范自己的行为边界。这就是说，制度意识反映了党员干部对制度的认知和理解程度，是作为一种制度自觉从而影响党员干部的行为的，是想问题、办事情都要以制度为出发点来分析问题、处理问题、解决问题的一种思维方式和思维习惯。树立制度意识，学会在制度框架内开展各项活动，用制度治理社会，以制度规约权力需要强化制度的学习和宣传。通过强化制度学习，来增强党员干部对国家治理体系中各项制度安排的信任和信仰，增强遵守制度、维护制度的自觉性。树立正确的制度意识还需认识到，没有可以居于制度之上或游离于制度之外的“自由人”，坚决防范制度沦为实现个人私利的工具情况的出现。共产党员强化制度意识能够为全社会确立典范、树立表率，能够成为推进国家治理体系现代化的中坚力量。
中国共产党强调制度自信的根源在于，“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、根植中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年’奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。”[4]4党的十九届四中全会明确回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这一理论命题，并从13个方面概括了我国国家治理体系的显著优势，这不仅是中国特色社会主义事业繁荣昌盛的制度保证，更是制度自信的实践基础。党员干部不仅要在理论上学习党的十九届四中全会精神，还要在实际学习和工作中，用身边鲜活的息息相关的事例来提高认识，增加切身感悟，帮助树立制度自信，努力做中国特色社会主义制度的信仰者、践行者。
（二）广大党员干部是带头维护制度权威，做好制度执行的表率
心存敬畏，行有所止。推进国家治理体系现代化，有赖于广大党员领导干部在带头维护制度权威上率先垂范，带头遵守制度。中国共产党把遵守制度作为一项必备的素质，坚决反对把制度视为可有可无，或者是视作为我所用去制约别人的一种工具，坚决杜绝符合自己利益的制度就去执行，不符合自己利益的制度就要想办法回避、任意变通的现象出现。
办好中国事情，关键在党。广大党员干部是增强国家治理效能的能动性因素，党员干部对业务的熟悉程度，业务能力的高低都将直接或间接地影响国家治理能力的水平。中国共产党始终以提高党员干部综合素养为着力点，带头做执行制度的表率。一是不断提高思想站位，主动学习制度、宣传制度。在学习方面，通过开展常态化、系统化、全面化的学习活动来帮助理解制度、掌握制度，能够促使党员干部真正以制度为出发点来思考解决实际问题。在积极学习制度、树立制度意识的基础上，加大宣传力度，让制度观念深入人心，促使党员干部把自己的行为规范统一到制度规范上来，能够保证国家治理体系落实实效。二是不断增强制度的执行力度。党员干部作决策、抓管理、做服务都要求严格恪守制度、践行制度，严格按照制度要求来履行职责、开展工作。中国共产党在全面从严治党的进程中，不断强化敬畏意识，严守底线，有效维护了制度的权威性，保障了制度的严肃性，增强了制度的执行力。
（三）各级党组织发挥组织协调作用是确保国家治理体系转化为治理效能的关键因素
万山磅礴必有主峰。中国共产党是推进国家治理体系现代化的坚强领导核心，这种核心地位还体现在党的各级党组织能够综合各方力量，发挥好组织协调的作用上。党的组织包括中央组织、地方组织和基层组织。正确的组织路线以及基层党组织稳固是党的各项工作贯彻落实的重要保障。对于促进国家治理体系和治理能力现代化而言，中央和国家机关、地方党委、基层党组织以明确分工、各负其责，保持步调一致的方式方法发挥着组织协调作用，这是确保国家治理体系转化为治理效能的关键因素。中央和国家机关是讲政治、守纪律、负责任、有效率的模范，是贯彻执行党组工作条例和党的工作机关条例的表率。地方党委按照听从党中央指挥、严格管理、执行有力的原则开展工作，是认真贯彻执行地方党委工作条例等规章制度的表率。在基层组织方面，国家面临的治理问题的不确定性和多样性要求制度的设计不可能是毕其功于一役，没有一劳永逸的解决机制，面对实际具体问题，需要基层党组织以持之以恒的毅力迎难而上。通过充分发挥基层党组织的政治领导力、组织协调力、组织覆盖力、群众凝聚力、社会号召力、发展推动力，能够把党员凝聚起来，人民群众动员起来，资源整合起来，凝聚起社会共识，形成社会合力，以此来保证国家治理体系的执行能真正落实到基层。
（一）把守纪律、讲规矩放在更加突出的位置是保障国家治理体系有效实施的内在要求
在治国理政以及保障国家治理体系转化为治理效能的实践中，中国共产党十分重视加强党的纪律建设，把守纪律、讲规矩放在更加突出的位置。一般来讲，规矩和纪律二者虽紧密相关、相辅相成，但在内涵上是相互区别的概念，层次不同，外延不同，适用范围也不尽相同。规矩是人们共同遵守的行为规范，是约定俗成或明文规定的标准。于党的规矩而言，就是需要全党共同遵守的行为规范的总称，包括党章、党的一般性制度、党的纪律、党的工作惯例等等。而纪律则是刚性的成文的规矩。党的纪律则是党的规矩中的一种，包含于党的规矩之中，是全党共同遵守的成文的行为规范。我们党历来重视严守党的纪律、党的规矩。邓小平就曾论述到：“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律。”[6]111目前，实现全面从严治党必须要在“自律”的基础上，强调“他律”的重要性。习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上提出了“五个必须”，对党员领导干部守纪律、讲规矩作出了明确要求。对于推进国家治理体系和治理能力现代化而言，部分党员干部因没有心存敬畏，在行使权力时未能有效使规矩立起来、严起来，导致在制度的执行过程中一定程度上出现了“破纪”和“越矩”或者开“天窗”和找“暗门”的现象。对此，在通过对党的规矩、党的纪律做到内心认同，心中有戒、心存敬畏，树立起红线意识的基础上，更加严明党的纪律、严守党的规矩，能够最大程度保证党员干部在制度执行中不弄虚作假。此外，党的纪律和党的规矩是带电的高压线，担负监督责任的各级纪委，以零容忍的态度坚决与破坏规矩、漠视纪律的现象作斗争，对于制度执行过程中存在的“天窗”“暗门”等现象，敢于瞪眼黑脸、执纪问责，能够确保在制度执行过程中营造起守纪律、讲规矩的浓厚氛围。
（二）完善监督制度体系，实现党内外监督全覆盖是保障国家治理体系有效实施的必然举措
完善监督制度体系，实现党内监督全覆盖是党在长期执政条件下，坚持党的全面领导，保持党的先进性和纯洁性，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，维护党内团结的必然选择，也是推动国家治理体系转化为治理效能的内在要求。党内监督核心是依法依规实现对权力运行的制约和监督。完善监督制度体系，监督的重点对象是“主要领导干部”。《中国共产党章程》提出：“强化管党治党主体责任和监督责任，加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督体系。”[7]11作为监督检查的重要内容，完善监督制度体系实现党内监督的全覆盖，需要“着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人。”[8]监督体系建设就是以党章为根本，坚持科学民主、标本兼治、与时俱进的原则来不断完善党内法规制度，使之行稳致远。党的十八大以来，我们党先后修订出台了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》等党内法规，使得制度的笼子越扎越紧，规避了制度漏洞，有效保证了党在国家治理的过程中权力运行的公开透明。此外，我们党创造性地将党内监督与党外监督实现有机结合，充分发挥民主党派监督、群众监督、舆论监督在国家治理体系执行过程中的作用，形成监督合力，增强了对执行性制度的后续约束力，确保了国家治理体系的执行力。
（三）继续推进反腐败斗争是保障国家治理体系有效实施的坚实保障
腐败是中国共产党面临的最大威胁。如果任由腐败愈演愈烈，最终必然亡党亡国，国家治理体系现代化也就无从谈起。在推进国家治理体系现代化的进程中必须坚定不移开展反腐败斗争。目前反腐败斗争形势依然严峻，法治意识淡薄导致的滥用权力、违反制度的现象依然存在，严重破坏了社会的公平正义，对党和政府的公信力造成了极大损害。因此，反腐败斗争决不能有停下来、喘口气、歇歇脚的想法。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对腐败问题以无禁区、全覆盖、零容忍的原则坚持“打虎”“拍蝇”“猎狐”，扎紧制度笼子，建构不敢腐、不能腐、不想腐的“三不”体制机制，不断深化标本兼治。
“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”中国共产党坚持反腐没有“特区”，制度执行没有“特权”，制度执行面前人人平等。通过坚决防范制度执行过程中对制度的不维护、不作为、搞变通、打折扣的现象，严防制度执行过程中存在的腐败现象，能够不断提高制度执行效率，保证制度的权威性、有效性，同时也能够确保国家治理体系和治理能力现代化的顺利推进。
参考文献：
（作者：孔庚、王炳林，北京师范大学马克思主义学院；来源：思想教育研究）
相关链接：
习近平：推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用
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