龚刃韧：雾霾“自然灾害”？推卸政府责任的法案丨附北京市人大常委会三审回应

        〔作者简介〕龚刃韧，法学博士，北京大学法学院教授。

        〔文章来源〕FT中文网。转自公号“法治文化研究”。

现在大家都已知道，霾是由于工业排放、汽车尾气、燃煤等人为因素造成的空气污染。然而，据2016年12月13日《法制日报》和12月15日《新京报》的报道，12月1日，北京市人大常委会发布的《北京市气象灾害防治条例（草案修改二稿）》（以下简称《草案》）第二款，明确将霾列为气象灾害。

对该《草案》第二款，部分环境法专家提出了质疑。他们认为：人类活动排放大量污染物是造成霾的根本内因，霾的本质是污染，与自然灾害有着根本区别；人类不排放致霾污染物，就不会有霾的现象出现；如果把“霾”作为气象灾害，就会排除人为污染的情形，造成任何人排污无需担责或“依法脱责”。不过，也有些专家（包括中国工程院院士）认为“霾”应作为气象灾害。

我个人更赞同这些环保法专家的意见。我还认为，《草案》第二款在客观上也可能成为减缓政府压力或推卸政府责任的条款，因为在防止空气污染方面，政府承担着监督和管理的首要职责。气象灾害是自然灾害的主要类型，一旦把空气污染的“霾”作为气象灾害即自然灾害，不仅会使污染气体排放者减免责任，而且作为监管者的政府也可以“不可抗力”作为免责事由，减免或推卸责任。

虽然霾的产生与气象条件有一定联系，但主要原因还是人类活动造成的污染，而气象条件只是次要的外因。即使是全球性气候变化，也与人类工业生产活动的温室气体排放有因果关系。正是为了应对气候变化，国际社会制定了一系列相关条约，如1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》、2015年《巴黎协定》等。这些国际条约的宗旨和目的就是要求各国承担减排多种温室气体的义务。尽管全球气候变化有着重要的人为因素，但并不是世界各地在气候变化条件下都常有严重的雾霾现象存在。对中国来说，对霾的积极防治与履行国际条约义务是一致的。无论是根据国内法规还是根据世界气象组织文件的定义，霾都不属于气象灾害。例如，中国国务院《气象灾害防御条例》第二条将气象灾害列举为：“台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害。”又如，世界气象组织（WMO）2015年版《技术规则》（Technical Regulations）列举的“灾害性天气条件”（hazardous weather conditions）包括：冰雹、霜冻、干旱、洪水、大风、龙卷风、热带气旋。因此，霾与气象灾害有本质的区别，是完全不同的概念。世界卫生组织国际癌症研究机构于2013年进行了一项评估，结论是室外空气污染对人类有致癌作用，空气污染的颗粒物质成分与癌症，特别是肺癌发病率的增加有极密切的关系。但在中国却把致癌的空气污染的颗粒物质成分“霾”视为气象灾害，人为造成的空气污染被变成了“自然灾害”。

不过，将霾列为气象灾害并不是北京市人大常委会的“首创”。据了解，目前上海、天津、河北、浙江、山东、辽宁等20余个省份的气象灾害防御法规都将霾列为气象灾害（参见《京华时报》2016年11月14日A08版）。但不知什么原因，这些地方性立法没有引起广泛关注和质疑。近年来，在雾霾频繁发生的北京及其他地区，只要几天不刮风就会出现雾霾。这已成为一种生活常态。而按照《草案》第二款，霾被变成了“气象灾害”，这也就等于说，连续几天不刮风就会出现“气象灾害”或自然灾害。然而，如果说与风有关的飓风、龙卷风、台风等自然现象属于气象灾害，毫无疑义，但将因不刮风而出现雾霾也说成“气象灾害”，不能不说是中国地方立法机关的一大“发明”。

中国有过把“人祸”转嫁为自然灾害的先例。20世纪50年代后期农业集体化和“大跃进”政策的失败，导致了无数人死亡的全国性大饥荒。关于大饥荒的原因，1962年1月27日，时任中共中央副主席、国家主席刘少奇代表中共中央在“七千人大会”上所做报告承认是“三分天灾，七分人祸”。然而，至今在中国官方文件和教科书中，那几年的“人祸”却一直被称为“三年自然灾害”。

欧美发达国家在工业发展的一定阶段也都曾遭遇过经济活动引起的严重空气污染问题，这些国家先后通过立法和其他各种措施来防治污染。例如，在英国伦敦，1952年12月5日后持续几天的雾霾造成数千人死亡和更多人患病，这成为震惊世界的重大公害事件。为此，英国在1953年成立了一个专门委员会——比弗委员会（the Beaver Committee）调查雾霾事件，制定对策。1956年英国制定出世界上第一部空气污染防治法——《空气清洁法》（Clean Air Acts），1974年又制定出《污染控制法》（Control of Pollution Act），之后英国政府还出台了一系列强有力的措施抑制汽车尾气引起的空气污染以及交通堵塞。

本来，中国在发展经济方面，应吸取发达国家工业化发展阶段环境污染的教训，并借鉴其防治污染的经验，但由于在政策上偏重于经济发展速度而忽视了环境保护，结果是，尽管前几十年中国的经济持续高速增长，但却是以破坏环境乃至牺牲众人的健康和生命为巨大代价的。这不仅是一种不可持续的发展，而且会带来长久的后患。

虽然在防治空气污染的立法方面，中国与发达国家还存在很大差距，但2015年修订的《大气污染防治法》第二条规定了一些新内容，即“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构”；“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”

这条规定应当成为各省市制定防治空气污染地方性法规的重要法律依据。但对中国各级政府来说，相对于立法，执法不力则是更值得关注的问题。中国不仅存在着政府监管不到位（如只在严重雾霾下才临时启动应急措施，平日缺乏作为）、对排污企业缺乏有效治理措施、对抑制汽车尾气缺乏强有力的措施、人们对许多相关数据（如因霾引起的死亡人数和患病人数）缺乏知情权等情况，甚至还存在大气污染防治专项资金被部分地方政府骗取、挤占、挪用、违规扩大开支范围等情况。

由于空气是四处流动的，仅靠北京市防止空气污染效果非常有限，还需要与周边地区协作，即京津冀协同防治，才能更为有效。然而，现在中国不仅华北地区，其他许多地区，甚至可以说“半壁江山”，都常处于雾霾的笼罩之中。因此，治理空气污染更需要全国性的综合防治措施。

既然中国已于2015年4月成立了以副总理担任组长的中国足球改革领导小组，那理应成立一个更高级别的防治空气污染或环境污染领导小组。这是因为在重要意义上防治环境污染与踢足球根本没有可比性。况且，在雾霾天气下也不适宜开展足球活动，尤其是在重雾霾下的足球运动与其说是锻炼身体，不如说是伤害身体。

空气污染已严重损害了人们的健康和生命，雾霾之下人人都成了“吸毒”受害者。希望中国各级政府能采取比制造“APEC蓝”、“阅兵蓝”或其他面子工程更加负责的态度，将保护所有人的健康权和生命权作为重中之重的职责。

北京三审“气象灾害防治条例”  维持“霾”入法

2016年11月23日，北京市十四届人大常委会第31次会议三审《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》，维持“霾”入法，将霾等气象灾害纳入北京市突发事件应急体系。

在该条例草案前两次审议中，有关霾是否属于气象灾害，曾引发广泛讨论。通过与国家相关部门、市政府有关部门沟通，在研究论证的基础上，各方已达成共识——“霾”是气象灾害的一种，维持其入法的规定。

北京市人大法制委员会认为，气象灾害防治条例的立法意图，是为了强化全社会的防灾减灾意识，健全本市防灾减灾体系，提升应急处置和城市治理能力，这就需要正确理解和妥善处理城市建设与气象灾害防治的关系。

为避免歧义，此次草案修改二稿，对条文进行了修改完善，在立法目的规定中强调“防御”与“治理”结合，防的是气象灾害，治的是气象灾害隐患，同时还将第四章的名称修改为“隐患治理”。

北京市人大法制委员会表示，本条例不是给某一个部门立法，而是结合北京实际情况制定的综合性防灾减灾地方性法规，隐患治理主体责任在政府，将霾列入气象灾害范畴，不改变“政府统筹部门各负其责”现有治理的工作格局。

根据草案修改二稿，将气象灾害纳入本市突发事件应急指挥体系；按照国家和本市规定，发布气象灾害预警信息；隐患治理工作由市区政府组织有关部门、社会单位和个人进行。

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