王贵松：日本政府为何无法“硬核”抗疫?
〔作者简介〕王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。
随着疫情的严峻化，日本政府受到来自国内外的诸多批评。集中到一点就是，为什么不采取更为强硬的手段扼制疫情？“开卷考试”都要抄错吗？面对举办奥运会这一关乎国运的压力，日本政府难道就不想强力干预吗？
一、依法展开的常规应对
事实上，日本政府的行动不可谓不迅速。2020年1月6日，日本厚生劳动省向全国卫生主管部门、日本医师会、检疫所发出事务联络函，要求对武汉的非定型肺炎引起注意；文部科学省要求大学医院引起注意；外务省也发出感染症地点信息。1月15日，日本有了第1例病症。此后，各省厅加速行动起来，开始设置专门的应对机构。1月28日，日本内阁根据感染症法、检疫法的规定以政令的方式将新型冠状病毒确定为指定感染症、检疫感染症。在1月30日第9例病例产生的当日中午，日本内阁成立“新型冠状病毒感染症对策本部”，由内阁总理大臣担任本部长、内阁官房长官和厚生劳动大臣担任副本部长、其他所有国务大臣17人作为本部员。截止3月5日，该本部已召开17次会议，研究并适时修改应对之策。日本还多次召开了“国家安全保障会议”。该会议的议长由内阁总理大臣担任，由内阁官房长官、外务大臣、防卫大臣等组成，旨在审议国家安全保障的重要事项和重大紧急事态的应对。此间根据国外疫情变化，该会议截止3月5日已五次修改《出入国管理及难民认定法》关于不得入境的适用对象。
日本的应对分为防止侵入国内、防止感染扩大、防止重症化三个阶段。在目前防止感染扩大的政策上，日本政府确定的目的在于，以流行早期切断感染为目标，尽可能抑制患者增加速度，控制流行规模，尽万全之策最大限度地遏制重症者的发生，最大限度地减少对社会、经济的影响。日本的医疗体制现状是多数为私立医院，感染症指定医疗机构较为有限（截止2019年4月1日，特定感染症指定医疗机构有4家10床位，第一种感染症指定医疗机构有55家103床位，第二种感染症指定医疗机构有351家1758床位），其检测和救治能力也有限度。日本政府既没有动用全国医疗资源的权限，也无法孤注一掷。有鉴于此，日本政府参考中国的数据和经验，分类应对、精准施策，轻症居家静养、重症入院治疗，调动私立医院参与，维持医疗系统的正常运转；同时加强对各类主体的预防指导，要求社会自肃（自行克制）。因抗疫给诸多群体和行业带来较大影响，需要得到经济等必要的援助，日本政府也在为纾困准备必要的应对法案。
政府对社会提出的自肃要求并无法的拘束力，属于行政指导，社会主体可以根据自身的情况进行判断和选择，具有一定的灵活性。新型冠状病毒还有诸多未知因素，指导性的自肃要求也表明了政府在应对上的自我克制，为将来的变化留下一定空间。不过，在日本的官民关系之下，这种自肃要求也较为有效，许多大型人群聚集的活动都主动延期、取消、或者在没有观众的情况下举行，市民也积极预防，共克时艰。
二、感染症法的常规措施
作为法治国家，日本的卫生防疫一直依法展开。早在1897年日本就制定了《传染病预防法》，指定传染性强、危及生命的传染病，并通过隔离患者、阻断交通等方法防止流行。过去的认识是，为了确保公众卫生，不得已要限制个人权利。但对麻风病、艾滋病患者的歧视甚至隔离等也是其惨痛的教训。随着医学医疗的进步、卫生水准的变化以及人权观念的增强，日本于1998年制定了《感染症法》（全称是关于感染症预防及感染症患者治疗的法律），于次年施行，废止了《传染病预防法》。考虑到患者的人权保护，感染症法没有使用传染病、而是感染症的叫法。
所谓指定感染症，是指属于已知的感染性疾病（除一二三类感染症及新型流感等感染症外），不准用感染症法第三章至第七章的规定，就可能因该疾病的蔓延给国民生命健康造成重大影响而由政令规定的感染症。指定的期间为一年之内政令确定的期间，必要时可延长一年。政令确定为指定感染症之后，政府就可以依据感染症法展开预防应对。
在感染症的信息收集上，法律规定医师有义务对指定感染病有经由保健所长向都道府县知事申报。知事也可以指定医院诊所申报感染症发生状况。知事和厚生劳动大臣也有权进行必要的调查。感染症法第16条要求厚生劳动大臣和知事必须通过各种适当方法积极公布感染症状况，但同时也规定必须留意个人信息的保护。所以，日本政府在公布确诊病例时只是公布患者的年龄、性别、居住地（国家层面公布时仅到都道府县一级，相当于中国的省；都道府县公布时多为到市镇一级）、症状、行动经历（包括有无海外旅行，在并不具名的某医疗机构就诊、转诊等，主要依靠向本人询问来调查）、职业等。这种做法因不能为其他人提供有效的避险信息也遭受批评。日本政府表示要在公共利益与个人隐私之间的平衡再作探讨，但或许是考虑到新型冠状病毒的传播路径，到目前为止并未改变公布的标准。
对于具体的人员，在有防止感染症蔓延的必要时，知事可提出化验、健康诊断、限制就业、住院等劝告，如不听劝告，有正当理由时可由职员令其接受。除紧急情况外，在采取这些措施前，知事都要听取感染症诊查协议会的意见，并书面告知患者措施和理由。法律还要求，这些措施必须在为预防感染症发生或防止蔓延的必要最小限度之内。比如强制住院期间不得超出72小时，必要时以10日为限延长、再延长。这些因系限制自由的做法，患者可向知事提出苦情申诉，向厚生劳动大臣提出审查请求。这里既有事前的程序控制，也有事后的救济渠道。
对于场所物件等，知事还可以命令给被污染场所消毒、对相关物件作必要处理、限制或禁止尸体移动、未经充分消毒和知事许可者必须火葬、限制或禁止可能受污染的生活用水使用、在难以消毒时限制或禁止进入污染建筑物、在难以消毒时限制或阻断某场所的交通。法律同样要求，这些措施必须在为预防感染症发生或防止蔓延的必要最小限度之内，除紧急情况外必须书面通知措施和理由。
由此可见，日本政府也并非没有可用的常规措施，但也没有更强的措施，它必须根据感染症的状况选择相应措施，且必须遵守法定程序和必要限度。对于其他没有法律根据的约束性行为，也只能提出建议要求。作为一个法治政府，也很难想象它会不顾法律的规定，简单、粗暴地执行法律。法律的背后都是一次次血和泪的教训，无视法律就意味着人权灾难的到来。
三、非常措施的采用及其限度
在这一次抗疫过程中，日本政府也罕见地采取了非常措施。3月1日，厚生劳动大臣根据首相的指示，根据《国民生活安定紧急措施法》第22条规定，向一般家庭用口罩的制造销售业者和运输业者发出出售的指示。政府购入的口罩优先向疫情最严重的北海道配送，首先向患者比例特别大的中富良野町、今后因可能发生集团扩散导致患者人数增加的北见市，通过邮政系统每家配送40枚。《国民生活安定紧急措施法》是1973年为应对第一次石油危机而制定的。这也是该法第22条自制定以来的第一次适用。如果发生无正当理由而不听从指示者，法律并未规定罚则，而是规定主务大臣可将这一情况予以公布。也就是说，法律是通过公布不听从指示的事实这种信息诱导措施来确保指示的实效性。3月5日，安倍首相表明将根据《国民生活安定紧急措施法》的规定禁止口罩的高价转卖行为。
那么，日本政府在感染症应对中有没有动用法外的手段呢？2月28日，北海道知事铃木直道发布“新型冠状病毒紧急状态公告”，一时引起无数关注。该公告表示为了防止感染扩大，请大家周末不要外出，敬请理解配合。显然，该公告实质上仅具有建议效力，并无实际的保障措施。这位法学出身的日本最年轻知事（1981年生）也坦言，宣布紧急状态并无法律根据，而仅以政治家的责任发布。2月29日，安倍晋三要求全国中小学自3月2日一律临时放假。对于这一要求的必要性，安倍也事后承认作出该决定之前并未征询专家的意见。从法律上说，安倍晋三并没有向全国中小学发出命令的权力，他需要向文部科学省发出指示、向私立学校等发出呼吁。根据《学校保健安全法》规定，学校的设置者可以根据预防感染症的需要而决定休校。也就是说，决定权在于学校的设置者。各地对此要求反应强烈，中小学放假对于整个社会都构成影响，也有部分地方明确表示根据本地疫情变化再做决定。根据3月4日的统计，遵循要求放假的比例，国家设立的国立学校为100%，地方设立的公立学校为95%以上，而私立学校仅为92%左右。厚生劳动省表示，对于因照看小孩而请假的劳动者，政府也将给予上限为每日8330日元的补助。这也是一种经济诱导措施。
日本首相3月2日表示，要尽早制定包括宣告紧急状态在内的特别措施法。但因制定法律本身费时费力，故而转为修改2012年制定的《流感等对策特别措施法》，将新型冠状病毒这种指定感染症列为该法的适用对象。虽然在野党对此修法建议也不乏批评，但执政党议员以其多数优势，自然可以让修法成立。根据该法，首相将可以宣布紧急状态，可提出外出自肃要求、对文体活动等进行限制、实施预防接种、为开设临时医疗设施强制使用土地和建筑物、指示运送物资、强制特定物资交易甚至予以征收等。不过，早在2012年立法时，日本律师联合会、日本笔会（国际文艺家协会日本分会）就因该法限制个人的自由和权利，明确表示反对，要求慎重运用；日本国会的附带决议也要求不得恣意宣布紧急状态。
有国会议员结合此次疫情，还要求探讨在宪法上引入紧急状态条款（国家紧急权）的可能性。但这一设想遭到了在野党和社会上的较多批评，他们认为，依据现行的感染症法等就足以应对，无需特别规定、集权于内阁。
“山川异域，风月同天。”原理可能具有相似性，但对策却可能因地而异。在人权观念和法治观念已根深蒂固的日本，政府的行为受到法律的约束，仅凭高举公益大旗，也难以为所欲为。虽然日本的应对效果如何还有待观察，但如果使用破坏法治、漠视人权的手段才能实现预防效果，那么，相较于可能的疫情扩散，“硬核”抗疫恐怕更加难以为日本的法律和社会所接受。