〔文章来源〕本文为笔者参加第二届宪法环境法对话会的主题与谈发言稿。注释版请点击文末“阅读原文”。
《全国人大常委会2021年度立法工作计划》在“二、统筹立法质量和效率，科学合理安排法律案审议工作”部分中明确指出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”即意味着环境法典正式列入可能的立法计划之中。但其定性亦需要围绕“研究启动”的两项限制性条件——“条件成熟”和“作为‘行政立法’领域的一类法典”而予以明确。
二、条件成熟——条件已然成熟并进入立法计划即为最好的规范确证
早在2017年，环境保护部“对十二届全国人大五次会议第513号议案的答复意见”中，即对研究制定环境法典从“有利于完善环境保护管理制度”和“有利于完善环境立法体系”这两个方面予以了肯定性回应。2018年旨在“坚持和加强党对生态环境保护工作的集中统一领导”的生态环境部组建即为在职能部门层面完成统合的回应。2020年民法典的成功法典化统合范例，则为环境法典提供了现实参照系。则应基于“环境法法典化肯定说”的前提下，来探讨“条件已然成熟”命题。首先，应从形式层面来推动立法体系化。其一，有必要打破部门法特别是“饭碗法学”的门户藩篱。例如，“环境法典化是形塑环境法律结构与体系的重要努力，是打破基本法、部门法藩篱的尝试。环境法典为环境法律体系与制度提供体系化、综合性、协调性与框架性的基本法理。”其二，有必要整合凸显实务案例事例指引与学术话语相协调的既有法治资源，进而就相关法律规范与所涉制度设定展开系统性梳理。例如，“环境法对于体系化改革具有迫切需求，而环境法典编纂恰好是整合既有环境法治资源、梳理现行环境法律规范、编排环境法律制度的有效方案，是目前我国实现环境法治现代化的最优方案选择。”其三，有必要提升公众相应的认知与评价能力，进而凸显环境治理的回应性与效能化。例如，“法典化是环境法制发展更高阶的追求，它可以使一国环境法更加体系化、更易为公众所知悉，同时也在一定程度上表达了国家对环境治理与保护的意志和决心。”其次，应从实质层面来实现所涉规范事项的协调整合与充实。其一，在规范结构维度，有必要凸显统一标准化与保障实效性。例如，“环境法典在环境法律理念、方向、原则、制度与机构等方面提供统一标准。”“编纂环境法典，对于加强生态环境领域的法治建设、提升法律对生态环境的保障能力、提升我国环境资源立法水平、完善中国特色社会主义法律体系具有重要意义。”其二，在规范要素维度，有必要凸显对系统服务功能、规模性侵害救济、监测评估信息共享、风险管控与综合决策等规范要素的厘清。例如，“尤其是在生态系统及其服务功能保护、大规模人群健康受害救济、生态环境受害救济等方面存在制度空白，实现绿色发展所必需的环境与发展综合决策机制、环境风险管控机制、环境监测评估与信息共享机制也缺乏相关法律制度支撑，这些问题已直接影响生态环境保护法律实施的效率与效能。为妥善解决这个问题，编纂环境法典是可行且具有比较优势的环境立法体系化方案”。最后，应从学理层面来推动所涉理论的践行与检视。其一，有必要回应法律复杂化、多元化、软法化、环境治理中的规制策略（命令控制规制、合作规制、自我规制、元规制、反身规制）、状态责任等学理性问题。例如，“借法典化消解环境法律复杂化，法律复杂化既是编纂法典的根本动因，也是编纂法典所应解决的基本问题。”其二，有必要关注2018年修宪所涉“新发展”理念、生态文明的具象化表达等宪法的部门法化抑或部门行政法等学科交叉命题。例如，“一方面，通过法典编纂，按照新发展理念的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视，将新发展理念的要求转化为执法、司法的价值取向之一，推动生态环境法治的现代化。另一方面，通过法典编纂，充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义，以此作为中国生态文明体制改革的成果与象征。探索制定环境法典是一个较为可行的路径选择，以法典化促进制度化，充分发挥制度优势，进而转化为治理效能，实现宪法与环境法的深度融合发展。”其三，有必要基于学界的丰硕研究成果，结合可行的域外经验参照系，来探究合宜的法典编纂经验与技术。例如，“就立法和理论研究而言，我国环境法律及相关基础研究已取得了丰硕成果；就立法技术而言，我国已具有法典编纂的经验和技术；就域外经验而言，已有多国编纂了环境法典且呈现多样化。”环境法典作为与教育法典、行政基本法典相平行的行政立法领域法典，不同于民法典、刑法典的法典属性，不应当是《中国特色社会主义法律体系》白皮书所宣示的宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法之七大类部门法的“领域型”法典。一方面，基于我国“一元二层多分支”的立法体制来解读，该类法典应是凸显执行性、可操作性与实效性的“治理型”法典。伴随2018年第36条宪法修正案之“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的入宪，即在事实上于宪法规范文本层面完成了我国宪制视域中的“金字塔结构”（人大体制表征的代议制民主维度之监督型权力架构）与“同心圆结构”（政协体制表征的协商民主维度之党政一体型或依宪执政共同体的权力架构）的统合，而成就“圆台架构”。则应从两个面向来贯彻执政党所表征的主权行使者意志。所谓“行政立法”不应仅仅只是基于功能主义和功能适当原则的、作为一类横向职能部门权责配备的、由人大立法表征之国家立法权授权而为的、行政法规与规章所表征的规范表达。这里的“行政立法”应是作为最高国家权力机关的执行机关而不是最高行政机关抑或行政机关的职能部门，所创制的凸显集中统一权威高效的治理效能之任务中心主义（或任务导向型）的执行性立法。故而，不应将该类“行政立法”作为“多分支”的一类分支来解读，而是置于“二层”的一类层面来定性。即在经典意义的中央与地方之“二层”界分以外，将该类“行政立法”作为广义面向的“任务-治理型”规范设定，来与宪法、基本法律的“功能-创制（或决断）型”规范设定相对应，而成就为任务中心主义下的“二层”。另一方面，应尝试探究任务中心主义下的适度法典化选择进路。首先，就功能定位而言，有必要强调对生态文明、绿色发展、新发展、绿水青山“两山论”之宪法规范以及执政党相应执政理念规范的践行。则应凸显体系化表达、成本最优化编纂进路以及立法后评估之实施成效检视。其次，就体例选择而言。其一，归纳式之“总-分-附”结构，在形式上水平更高、要求更高，标志性更强。例如，“以归纳现有环境法律的共有内容为主，形成包括总则编、分则编和附则编在内的适度整合结构，待时机成熟时再进行实质法典化。”“在环境法的适度法典化模式下，法典文本一般采用‘总—分’式框架，法典与单行法并行有效实施。适度法典化路径基于生态文明思想的内在要求，通过确定生态环境法治的目标和原则，为环境法治提供价值清晰、内容合理、逻辑自洽的法制资源，保障环境法律体系的相对稳定与协调。”其二，汇编式之“环境法典总则先行＋单行法配套”结构，则灵活性更强，能更为有效地应对现实问题。特别是实现与既有40余部相关法律的科学衔接，毕竟这些法律就规范事项而言并非专门的环境立法，更多地只是部分章节条款涉及环境问题。其与民法典编纂时所面临的单行法律衔接问题是大相径庭的。例如，“在《环境保护法》修改之际，立足于法典化进程，在体系上应当将现行《环境保护法》修改为《环境法》的总则部分，将各项环境资源保护单行法律整合进环境法典。”“我国大多数环境法学者赞成编纂‘适度化’‘开放性’的切实可行的环境法典，同时保留单行法与之相配套。”“应通过梳理、分类、整合环境法律规范，抽象提炼出环境法典总则，构建内部协调统一的环境法典体系。”最后，就技术要求而言。其一，应凸显立场方向的灵活性与适应性。例如，“对我国环境法的法典化而言，宜降低传统意义上理想型法典的目标定位，而应当定位为‘适度化’的法典编纂。当然，这种‘适度化’也就意味着法典编纂的灵活性和适应性，可以随着环境法的不断成熟，渐进式地提升法典化的程度。”“可以通过适度法典化实现动态的法典化，随着生态文明建设的成熟和发达而不断提升法典化程度或调整法典化形式，增强法典的灵活性和适应性。适度法典化可以为现行生态环境立法提供从分散走向内部协调一致的机会，改变生态环境立法因不同历史起源、不同立法理念、不同立法技术、不同措施工具、不同标准水平管制导致的凌乱面貌。”其二，应通过定向取舍、编排调适、衔接设定，来凸显概括式规定、宣示性规定与引致条款的结合使用。例如，“我国环境法典一方面应遵循形式理性对于框架结构的形式化和逻辑性要求，另一方面应舍弃对法典内容过于全面而精细化的追求，而且更为侧重于实现法典内容的完整和周延，以及法典内外体系结构的稳定与和谐。”“在按照一定的思路实现环境法体系化的过程中，不能简单将各类环境相关的法律规范纳入环境法典并进行编排，而应当按照体系的内在限定进行取舍，对纳入的规范进行统一编排并加以必要的改造和补充；对排除的规范根据情况纳入相关法律或者环境单行法，并设计相关的衔接规范，以增进整个法律体系的协调性。”其三，应凸显规范事项的开放性统合。可考虑将学科归属较为模糊的土地整理、土地复垦、土地整治以及高标准农田建设等类规范事项一并在环境法典中予以统合。例如，“我国环境法的发展根据自身实际情况和环境法发展的内在规律，选择了动态性的适度法典化发展模式，这就必然要求制定出一部环境法典，来整合、统一整个环境法领域中的各种单行性法律规范，把相应的内容纳入到法典之中。”“环境立法视角的狭隘化是无法让环境法在实践中大有作为的。要突破环境法的发展困境，环境立法应适度法典化，将环境立法置于更为开阔的视域中去。”“我国学者提出的‘适度’法典化的模式，是在功能主义视角下追求现阶段环境规范体系化和制度体系化的理性选择，同时兼具实用意义与现实意义。那么，‘适度’则为环境法典制度体系建构需要遵循的首要原则。基于此，‘适度’体系化与‘适度’开放性原则指导建构的环境法典制度体系应可实现对法典化的期许。”