梁艺：党务信息的认定及其例外公开规则——基于最高人民法院案例的整理｜《行政法学研究》2021年第3期

党务信息的认定及其例外公开规则

——基于最高人民法院案例的整理

梁艺

(浙江工业大学法学院，浙江 杭州 310023 讲师)

本文原载于《行政法学研究》2021年第3期

“信息公开”专栏

（因篇幅较长，已略去原文注释）

（本文作者：梁艺）

文章精

（本文作者：孙清白）标题，可居左或居右对齐

要

文章摘

摘要:在党务信息公开的司法审查中，党务信息的认定与党务信息的例外公开作为两个相对独立的问题展开。法院就其中党务信息的认定进行了去主观化的处理，回避对“党务”的实质解释，形成了以制作主体为核心的形式标准。党务信息的例外公开包括准用型例外公开与推定型例外公开两种模式，但无论是主动公开依据的划定、权利义务的性质以及“法”定职责的涵盖范围，都在极大程度上取决于党务/政务的前提性区分。党务信息公开裁判体现了法院在法律适用与政策执行上角色重合，需要通过党务信息认定中形式标准的实质化、党务信息例外公开实体规则的程序性审查加以调整。

关键词：党务信息；党务公开；党务信息公开；政府信息公开

本文所指的党务信息，主要是在信息公开诉讼中作为“政府信息”的排除对象加以讨论。围绕《政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第2条的解释，成为实践中重要的例外事项。与此同时，2017年通过的《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例》）标志着党务公开的制度化；但其并未显示出与《信息公开条例》“一刀两断”的意图；相反，两者应通过某种联动机制，实现制度上的衔接，《党务公开条例》第4条规定，应当“注重党务公开与政务公开等的衔接联动，统筹各层级、各领域党务公开工作”。这种制度衔接在司法审查中的体现正是本文写作的起点。在整理相关案例的基础上，分析党务信息公开争议纳入司法审查的路径，以期为党务信息公开争议解决的规范化提供必要的论证基础。

一、最高人民法院党务信息公开裁判思路的初步整理

什么是党务信息？一些研究通过直接比照“政府信息”来构造其概念，如“党务信息，即党的各级组织在履行职责过程中制作、获取形成的，以一定形式纪录、保存的信息”。基于这一定义，最易引发争议的是如何判断履行职责与政府信息之间的相关性。以此比照“党务信息”，界定党务信息的前提是界定“何为党务”。

另一种具有代表性的是形式标准，党务信息的核心要素并非信息涉及的具体职责，而是制作主体（文号）。如：“凡以党组织文号印发的信息，或者党组织制发的党政联合文件，一般不属于《条例》的调整范围。对于没有文号的其他信息，制定主体是党委部门的，可认定为党务信息。”上述分歧是本文观察的出发点。基于法院层级与裁判影响力之间的显著相关性，在中国裁判文书网与北大法宝网上以“党务信息”“党务公开”为关键词进行全文检索，最高人民法院迄今已经审理了七件相关案件。在司法审查规则的建立上，已经为体系化的阐释提供了基础。以下按照时间顺序分析这七件案例，整理法院裁判思路的形成以及需要进一步聚焦的问题。

（一）形式标准的确立：主体要件缺失而不予公开

案例1与案例2裁判时间最早，两起案件具有相关性，确立了党务信息不予公开的基本判断框架，为后续裁判提供了指引。

案例1中，最高院着眼于文件制作主体，认为属于区党委向各单位制发的党政联合文件，不属于政府信息。但除此之外，法院强调了文件内容的特殊性，“其作用是设置组成机构，明确组成人员和机构职责”。在已基本形成政府信息四要件说的前提下，党政联合文件究竟是在主体要件上还是在履职要件上的缺失，使其不符合“政府信息”的构成要件而被排除在外，并不清晰。

根据《党政机关公文处理工作条例》的要求，联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称，属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。所以，党政联合发文必定同时涵盖党委、政府职能；从文件形式上看，联合行文也可以单独使用主办机关名称。案例1虽然对党政联合发文的形式与内容进行了区分，却未能明确在信息公开层面进行定性的核心要素。

案例2的裁判思路有更充分的阐述。法院认为，政府信息公开有明确的适用主体，党组织发布的党务信息以及由党组织制发的党政联合文件，一般不属于《信息公开条例》调整的范围。案例2明确提出党务信息判断的核心要素是信息制作主体，由党组织制发的党政联合文件，虽然内容可能涉及政府职能，仍因主体要件的缺失，不属于政府信息。

值得注意的是，党务信息不符合政府信息的构成要件，在排除适用信息公开的层面，论证已然足以。法院却进一步阐述不予公开的理由，概括而言：第一，文件不设定具体权利义务；第二，不属于相应领域行政机关的法定职责；第三，不属于《信息公开条例》规定应当主动公开的信息。

 （二）形式标准的强化与例外公开规则的首次适用

案例3中，一审、二审的转变，反映了以形式标准为核心的判定框架并未被地方法院完全接纳。一审法院阐明两项理由：其一，申请公开的事项在性质上属于咨询；其二，文件为党委与政府联合署名，文件头为市委文件，属于党务信息。但在二审裁判中，法院对于咨询申请的认定并无疑问，却不赞同该信息属于党务信息的判断。政府机关作为“落款单位”，意味着事项在政务关联上的可能性。对地方司法实践中的分歧，最高院在案例4中延续了案例2的裁判思路，维持了形式标准的既定框架。但至案例5，出现了最为关键的变化：对例外公开规则的首次适用。法院对不予公开的理由进行反面解释：在具备相应情形时，党务信息可以例外公开。

案例5聚焦的例外因素为是否存在主动公开的强制性规定。最高院在裁判中指出：“依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公务用车管理办法》（以下简称《办法》），相关事项属于行政机关应主动公开的文件。但不予公开答复作出时，该《办法》尚未颁布施行。根据《办法》第24条的规定，党政机关应当将公务用车配备更新、使用、处置和经费预算执行等情况纳入内部审计、政务公开和政务诚信建设范围，接受社会监督。属于《信息公开条例》第9条第4项‘其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开’的情形，在《办法》施行后，对于公务用车的配备更新、使用、处置和经费预算执行等情况，有关机关应依照中央要求将其逐步纳入政务公开范围，接受社会监督。”可见，通过案例5，最高院对《信息公开条例》中主动公开的兜底条款作了补充解释，将“国家有关规定”指向的对象拓展至党内法规。在相应情形下，党务信息可以例外适用《信息公开条例》进行公开。

（三）基于职责要件之实质标准的排除及其表现

法院对制作主体的纠结与反复，关键在于回避对什么是党务、什么是政务的区别与判断。案例6、7显示，这种回避是有意识的，且通过《信息公开条例》第2条的解读，排除适用基于职责要件的实质标准。

案例6中，申请人要求公开的《会议纪要》在形式上并无明确的文号判断制作主体。申请人认为，仅凭《会议纪要》上“市委员会办公厅整理”等文字便认为《会议纪要》为党务信息，属于对《信息公开条例》第2条中“制作”的错误理解。对此，最高院的态度却十分明确：《会议纪要》由市委员会办公室整理，是一个客观事实；以体现的内容属于政府职能为由，推定的制作主体应当为市政府，应由市政府公开，无事实和法律依据。可见，即便申请人主张信息内容涉及职责属于政务而非党务，最高院也没有从职责归属进行回应，仍然诉诸于制作主体为核心的形式标准，排除了基于职责的实质标准的适用，换言之，制作主体的形式标准是党务信息认定中的充要条件。

基于上述认识可以延伸得出的结论是，制作主体为行政机关的，相关信息不可能属于党务信息。案例7印证了这种认识，申请人要求公开中纪委专案组委托财政部驻省财政监察专员办事处作出的核查报告，地方法院围绕着职责的判断，认定涉案信息属于党务信息。最高院推翻了上述结论，认为该信息是“行政机关在履行职能过程中，形成的请示报告，属过程性信息。”产生分歧的原因在于，从职责性质上看，行政机关所履行的职责来自党组织委托，涉及党内纪律检查事项；但从形式上看，涉案信息制作主体为行政机关（非党组织），故相关信息不属于党务信息。由此可见，最高院维持形式判断标准的“决心”。

（四）小结：要点分析与问题梳理

以上，相对稳定的党务信息不予公开的审查路径已经形成。此前，对于涉及党组织的信息应当如何界定与表述均未形成共识，案例2提出的“党组织发布的党务信息以及由党组织制发的党政联合文件”在后续诸多地方法院的裁判中得到遵循，成为一般性判断标准。另一方面，上述信息不予公开的理由，整合而言包括四项内容：第一，不涉及具体权利义务的设定；第二，不属于行政机关的法定职责；第三，不是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息；第四，不属于《信息公开条例》规定应当主动公开的政府信息。但是，上述裁判思路如何对后续裁判发挥具有规范性的指引作用，尚有待对其中“本质的和固有的东西”进一步提纯。所以本文接下来将聚焦以下两个问题：

其一，如何看待最高院在形式标准与实质标准之间的选择。党务信息认定的实质标准需要考察信息涉及的具体事项，厘清并区分政务与党务。形式标准则回避对“党务”本身的审查，以信息制作主体为核心，实践中表现为对发文字号的判断。学者对这种“重形式轻实质”的认定标准提出批评，主张应当围绕“是否履行行政管理事务”为核心，穿透党务信息与政府信息之间的形式壁垒。本文认为，认定标准的选择，实质标准并不必然具有先验的优越性。通过司法裁判识别党务信息，需要考量这种识别的裁判目的，基于此才能把握法院的路径选择。

其二，如何认识党务信息的例外公开规则。其中“不涉及具体权利义务的设定、不属于行政机关的法定职责以及不是行政机关在履行职责过程中的信息”从文义表述上看，似乎更接近对党务信息本身特征的描述。那么，对后续类似情况的处理需要进一步讨论；同时，确认党务信息例外公开的可能性之后，司法审查的具体路径也需予以关注。

二、党务信息认定中的司法克制

（一）党务信息公开的两阶层判断结构

虽然对党务信息的认定，最高院在实质标准与形式标准之间选择了后者，但需要注意，待决信息是否属于党务信息，与其是否可以通过信息公开的方式向公众披露是两个层次的问题。即便属于党务信息，也存在着通过《信息公开条例》进行披露的可能。相较于党务信息的认定，涉案信息是否可以公开是更为根本的争议。政府信息公开诉讼“承继了合法性审查的因素，又不将其作为唯一的追求和考虑，而更着眼于争端的解决，也就是说，政府信息公开诉讼关注和解决的，始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。”所以，党务信息公开的两阶层判断结构至少包括：①待决信息是否属于党务信息→②待决信息是否可以经由政府信息公开进行披露。后者才是具体案件中考察的核心。所以，仅仅因为最高院对党务信息公开的阶层①采用形式标准而给予否定性的评价，似乎为时过早。就司法策略而言，最高院的选择具有强烈的实用主义导向，既然是否属于“党务”的实质判断不是待决信息是否可以公开的决定性因素，规避党务的实质认定带来的裁判疑难则是可以理解的；因为“除了法理论的视角，法官裁判的证立还有制度的、政治的维度”，袒露法律的“多义性与判决发现的困难”，不仅可能影响判决的可接受程度，也同样可能带来制度风险。围绕着制定主体（文号）的形式标准能在最大限度上保证裁判的一致性与可预测性，从而成为目前法院的优先选择。

（二）基于论证补强而产生的不确定法律概念

诚然，上述策略不可避免地会招来司法怯懦的批判；但应当正视，《信息公开条例》修订前后均未规定“党务信息”的概念。可以说，党务信息完全是法院基于对“为什么不是政府信息”这个问题的论证补强而产生的。根据通说，政府信息的首要构成要件即为主体要件，将相关信息排除在《信息公开条例》第2条之外，论证主体要件的缺失已然足以。但随着论证框架的不断填充，逐渐形成了如何论证“属于党务信息”的思路。“通过几十年的积累，我国法院已经初步具备了相应的职能和权威，初步形成了一些独特的品性，司法队伍的专业化日渐明显，公众对法院作为说理的最后地方广泛认同。”最高院近年来着力强调裁判文书释法说理的必要性，尤其需要避免未经分析论证而直接导出结论性的论断。在《信息公开条例》缺乏必要规范的情况下，最高院并没有借司法裁量权之名，将此类信息的司法认定隔绝在说理之外，而是主动创造了“党务信息”这一不确定法律概念，以填补法律论证的需要。但不得不承认，这似乎反使法院陷入了“进退两难”的境地。一方面，实践中大量出现涉及党组织的信息公开申请，需要有效的司法说理予以回应，另一方面，作为这种说理产物的“党务信息”却呈现出概念空洞化的趋势，回避对党务的实质审查。

（三）党务的实质认定与依法裁判的边界

那么客观地来看，要求法院对“党务”进行实质认定是否“强人所难”呢？问题的核心是法院审查能力的考量，司法权对超越自身能力的事情保持克制，是司法权威的必要保证；适度的审查能力应当与司法审查活动的性质相匹配。法院依照法律行使审判权，也意味着行政案件争议应当是法律上的争议，可以通过适用法律解决当事人之间权利义务的纷争。所以，法院所能处理的争议，应当考虑“依法裁判”为其划定的边界。有“法”可依是“依法裁判”的前提，虽然法律体系的开放性让制定法之外的法源不断纳入，形成更富弹性的规则体系，但规范密度的差异影响着司法权介入的界限，左右行政诉讼的具体制度设计。

然而，现行法律体系对党务界定提供的规范依据极其有限，合理解释“党务”要求法院必须对以《党务公开条例》为中心的党内法规进行阐述与适用，实质上触及了党内法规是否属于行政法法源、是否可以作为法院裁判依据的问题。党内法规的法源地位，学界虽然有持肯定观点的“软法”说，也有基于形式理性的质疑。在党内法规研究成为显学之前，问题的讨论以另一种形式展开，即公共政策的法源问题。中共中央以及地方各级党委制定、发布的法律文本以外的各种文件都可以被囊括在“公共政策”的范畴之内，但对公共政策的法源地位，学理与实践总体而言仍持相对保守的态度。尤其在缺乏上位法的领域，依“政策”裁判与依“法”裁判相较，后者包含了对判决可预测性的要求，即对法安定性的要求，这种安定性建立在法律的不变性、存续性、持续力的基础上。而公共政策意志的表达主体往往是模糊的，行政和政党功能相互交错，处在不断的调整变化中。

这种政策的变动性在党务公开领域十分突出。党务公开指向的“党务”，初期主要指狭义的党内事务，思想建设、组织管理、廉政事务等，公开方式为党内公开，制度功能立足于对党内民主的促进作用。现行党务公开制度已不能被前者“党内事务——党内公开——党内民主”的框架所涵盖，呈现出从党内扩散至党外的趋势，形成了“党外事务——党外公开——党外监督”的外部框架。根据《党务公开条例》第2条，“党务”是党的组织实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务。所以，“党务”至少包括两种类型：党的领导活动与党的建设工作。党的十九大报告中，将党内法规的制度体系区分为党的领导与党的建设两方面。虽然对党内法规的研究是否足以形成规范性的理论体系仍在讨论中，但对党内法规的类型化发挥着制度完善的基础性作用。从指向的主体及主体间关系来看，党的建设主要涉及纯粹的党内事务，涵盖的主体主要是党员、党组织；与早期基层组织党务公开的旨趣较为一致。而党的领导活动则基于中国共产党作为执政党的政治地位展开，主要涉及党组织与非党组织之间的外部关系。显然，党的领导活动不能被此前的“党内事务”所涵盖。在公开范围上，《党务公开条例》除了既有的党内公开，还包括指向一般公众的社会公开，也包括对特定群众公开；其制度功能更开始强调通过党务公开加强人民对权力的制约与监督。以上“由内而外”的转变是根本性的，是将党务公开作为提升国家治理能力之必要环节的重要面向。与已经相对制度化的政府信息公开不同，党务公开的范围处于需要依据实际情况进行动态调整的阶段，使得针对党务的判断也带有相当的政策变动性。最高院在此前已经表现出对政策性事务的回避倾向：人民公社时期国家对农民集体土地的占用引发的所有权争议，属历史遗留土地政策问题；应当由行政机关处理。可见，将政策性事务排除出司法权的审查范围，是谨守“依法裁判”边界的一种司法策略。

 （四）小结：“党务信息”定性的去主观化

最高院面对党务信息公开争议，就其中党务信息的认定进行完全形式化的处理，回避对“党务”的实质解释工作。作为典型的价值型不确定法律概念，法院阐明其意义将不可避免地内含主观因素，尤其在相关内容依据政策进行动态调整之必要的前提下，最高院完全清楚其需要通过个案予以具体化的典型特征。为了避免具体化的随意性，价值概念的具体化往往需要去价值化，使其转换为经验性的内容。所以，表面上是法院对审查标准的选择，即实质标准（何为党务的价值填充）→形式标准（信息的制作主体）的转换，实际上完成了“党务信息”从价值型不确定法律概念到经验型不确定法律概念的转化。确切来说，后者并非法律解释的问题，而是事实认定的问题。案例6中，申请人与行政机关之间的争议，正是围绕着“信息的制作主体”究竟是谁而展开。对于没有文号作为判断依据的《会议纪要》，最高院主张《会议纪要》由党组织整理，“是一个客观事实”。法院回答的并不是《信息公开条例》第2条中的“制作”应当如何解释（申请人质疑的主要理由），而是事实上，这份信息由谁制作。所以，围绕着党务信息公开的阶层①党务信息的认定，最高院适用形式标准降低了论证风险，将其转换为制作主体是否涉及党组织的事实认定。换言之，对党务信息的认定，形式标准是判断党务信息的唯一标准，这一点也应当作为之后进一步理解最高院阐明之例外规则的基本前提。另一方面，基于形式标准，党务信息应当作为党政联合发文的上位概念加以考虑，最高院在多数案例中表述为“党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件”的裁判要旨，仅具有事实分类的意义。因为无论是“党组织制作”还是“党组织制发”，基于形式标准，均属于党务信息，两者并不存在规范意义上的差别。

三、党务信息例外公开规则的形成与展开

党务信息认定的形式标准，框定了相当宽泛的党务信息的范围，例外公开规则的架构是否能在一定程度上实现“宽进严出”的效果，十分值得关注。

（一）作为一般规则的例外公开

对最高院阐述相关信息不予公开理由的规范性解读至少包括两种进路：第一，不属于行政机关的法定职责、不涉及相对人权利义务设定等理由，是对该类信息之所以不属于政府信息，而归类于党务信息的进一步论证。第二，虽然属于党务信息，但如果具备上述情形，则需要适用《信息公开条例》向申请人提供，即党务信息例外公开的一般规则。

本文认为，后者与法院的意图更为吻合。首先，无论是案例2还是案例4，涉案信息制作主体的判断非常清晰，不存在因缺乏文号等形式外观而难以判断的情形，在这种情况下进一步阐明其不予公开的理由，有超出本案裁判之必要和构建一般规则的用意。对法院来说，在已经通过形式标准隔绝了司法审查对“党务”的实质判断后，进一步围绕着党务信息公开的阶层①进行阐述将面临弱化形式标准的风险。所以，将其视为党务信息公开的阶层②例外适用的判断，更具有连贯性。其次，案例5作为案例2、4之后首次适用例外规则的案例，充分阐明了其作为阶层②判断的功能。对申请人援引《党政机关公务用车管理办法》作为主动公开依据的理由，最高院的回应非常积极和明确，认为其属于《信息公开条例》（2008）第9条第4项主动公开的情形：“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开”的信息。显然，维持形式标准的适用并不改变涉案信息属于党务信息的定性，但党内法规可以成为《信息公开条例》进行公开的依据。由此，案例5的裁判指引作用非常重要，否定了“非政府信息即不能通过政府信息公开获得”的论断，确立了党务信息公开争议中①待决信息是否属于党务信息→②待决信息是否可以经由政府信息公开进行披露的判断结构。党务信息例外适用《信息公开条例》存在两类情形，分别是“准用型”例外公开与“推定型”例外公开。

（二）“准用型”例外公开

准用型例外公开是指，在涉案信息“属于党务信息”的前提下，基于特定理由，党务信息无须通过“是否属于政府信息”的论证，直接准用《信息公开条例》进行公开的情形，主要包括两类：第一，存在党内法规作为公开依据；第二，涉案信息涉及相对人具体权利义务。

1.党内法规可以作为党务信息的公开依据

案例5中，最高院明确回应了两点：其一，党务信息可以作为政务公开的对象。对于公务用车的配备更新、使用等情况，应依照中央要求将其逐步“纳入政务公开范围，接受社会监督”。其二，上述规定为义务性规范，属于《信息公开条例》（2008）第9条第4项行政机关“依照国家有关规定”负有主动公开义务的情形。如果要从本案特定之公车管理信息延伸至其它领域，还需廓清本案参照作用的基本范围。

（1）关于“国家有关规定”的边界。

本案涉及的《办法》系中共中央办公厅、国务院办公厅印发，在性质上属于党内法规。一方面，从党内法规的制定主体来看，除了党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关以外，地方党委（省、自治区、直辖市党委）也可以制定党内法规；另一方面，除了党内法规以外，具有普遍适用性的党委文件还包括党组织制定的规范性文件。那么，地方党委制定的党内法规，以及党内法规以外的其它党委规范性文件，是否也属于“国家有关规定”呢？虽然立法常常使用“国家有关规定”的表述，但极少对其进行专门解释。2015年的《刑法修正案（九）》将原《刑法》第253条中的“违反国家规定”变更为“违反国家有关规定”；对这一修法的认识，实务观点认为“违反国家有关规定”相较于前者“范围明显更广”，“国家规定”仅限于全国人大及其常委会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令，而“国家有关规定”还包括部门规章。由此可见，“国家有关规定”的制定主体集中于中央层级，地方立法中的地方性法规与地方政府规章均排除在外，另外，规范层级也不包括规章以下的规范性文件。回到案例5中的裁判表述，依照“中央要求”将其逐步纳入政务公开范围，在一定程度上也反映了对规范层级权威性、规范内容稳定性的偏好。但不应忽略，刑法领域对“国家有关规定”的解释严格受限于“罪刑法定”原则的控制，而行政法上则必须注意秩序行政与给付行政的区分。关于这一点，最高院曾指出信息公开活动作为授益性行为的特殊性，“在向申请人提供政府信息时，其行为的性质是授益而非损益，是提供服务而非限制权利。损益性行政行为法无明文授权即属超越职权，授益性行政行为不能一概适用这一标准。”就党务信息公开而言，主动公开义务的来源是否应当排除地方党委制定的党内法规，以及党内法规以外的其它党委规范性文件，今后司法实践采用相对宽松理解的可能性也是存在的。

（2）作为“具体公开依据”的规范明确性。

《办法》第24条第1款在规范文义上，仅规定了党政机关将相关公务用车信息纳入政务公开的职责，最高院将其定位于党政机关应当主动公开信息的法定义务，而义务性规范的本质依赖于法院和其它法律适用机关的批评态度，亦即制裁性规范的保障。从而将这种法定职责与主动公开义务相勾连，将一般性的抽象义务转化为具体的、可请求的作为义务，使此类党务信息公开争议具有司法评价的可能性。同时，最高院并没有对这种转化的条件进行严格限制，“纳入政务公开范围”显然并不在文义上完全等同于“纳入政府信息主动公开范围”，这种解释背后的逻辑是，“纳入政务公开”的表述体现了规范制定者要求相关主体承担具体的主动公开义务的规范目的。但存在疑问的是，本案中没有进行文义上的严格限制，并不意味着没有限制，能够作为党务信息主动公开依据的规范内容应当明确至何种程度，可以视为作为义务的成立呢？例如《中央和国家机关培训费管理办法》第20条规定：“各单位应当将非涉密培训的项目、内容、人数、经费等情况，以适当方式公开。”相较于前述《办法》第24条中的“纳入政务公开”，“以适当方式公开”的表述更为笼统，是否可以解释为信息公开上的主动公开义务？地方司法实践显示，这种争议并非是假设中的问题，对“开展党性教育专题活动”的相关信息，法院依循形式标准对党务信息进行认定，排除了《信息公开条例》的适用。虽然该案涉及的培训主体并非是中央和国家机关，但却切实提出了这一疑虑，在作为具体公开依据的规范明确性上，法院将面临案例5裁判理由扩大适用可能性的拷问。

2.设定具体权利义务的例外公开

另一类准用型公开，是设定具体权利义务的例外公开。如果相关文件含有设定具体权利义务的内容，需要明确：第一，是否改变其作为党务信息的定性？第二，是否需要公开以及公开的依据？

首先，在符合形式标准的情形下，因涉及具体权利义务而改变党务信息的性质，意味着一个前提必须成立：党务信息不应当含有规范公民、法人和其他组织权利义务的内容。虽然党的文件原则上仅调整党内事务，但实际调整对象往往不限于党组织与党员的权利义务关系，党对国家事务的领导权，使其必然涉及对国家事务的直接影响与支配。在机构改革的背景下，党组织实际上行使着某些领域的行政管理权限。例如党委文件中规定，被选举人应具有高中以上文化程度，申请人因学历条件不符而未能作为候选人参加居委会委员换届选举；又如精简编外人员且一次性补助后不能享受相关医保待遇的规定等；所以，是否涉及具体权利义务的规范性内容并非区分党务信息与政府信息的依据。确认此类党务信息的例外公开，主要基于两方面的考虑：第一，相对人权利救济的必要性。第二，党务公开的制度要求。根据《党务公开条例》第8条的规定，党组织应当根据党务与党员群众的关联程度合理确定公开范围，涉及特定群众切身利益的党务，对特定群众公开。党务信息对特定群众公开的方式包括适用《信息公开条例》的依申请公开，正是两者制度衔接作用的具体表现形式。同时，对“涉及特定群众切身利益”进行了“设定具体权利义务”的限缩，避免无限制的制度重叠。对于如何理解权利义务的“设定”，实践中有进一步类型化的必要。

（1）直接设定权利义务。

设定具体权利义务最典型的情形是在文件中直接设定特定对象的权利义务。多见于针对个案处理的会议纪要、请示批复等，在卓国辉案中，党政联席会议研究决定暂停当事人村委会主任职务，责成其检查反省，故卓国辉要求提供会议形成的决定书或会议纪要。根据《中国共产党党组工作条例》的规定，重要人事任免事项，必须由党组讨论和决定，这类直接影响相对人权益的行为，虽然在党务信息的定性上依据形式标准并不属于政府信息，但基于该例外规则可以成为《信息公开条例》的调整对象。可能存在的问题是，《党务公开条例》对这类信息的公开对象明确为“对特定群众公开”，那么在《信息公开条例》的适用时，则会成为适格申请人的问题加以考虑。

（2）间接设定权利义务。

另一类情形为“间接设定具体权利义务”。这类党务信息往往是作出行政决定的政策依据。在季海涛案中，当事人因不满机构人员精简分流后的待遇问题，通过信访要求告知其被列为精简对象以及相关待遇的依据，镇政府的信访答复明确指出精简依据为“兴仁镇党委（2001）2号《关于精简分流镇机关事业单位及各类编外的实施意见》”（以下简称《意见》）。此后，当事人进一步向镇政府提起信息公开申请，要求公开上述《意见》。在这个案件中，同样基于形式标准，涉案信息属于党组织制作的党务信息，并未直接影响当事人的权益，却是行政机关作出人员精简决定的依据。复议机关就此认为，《意见》虽属党委发文，但已被镇政府以信访答复的形式予以外化，且该信息作为精简人员的依据，对申请人的权利义务产生实际影响，镇政府不予公开不当。对这类文件，季海涛案提出的两个公开前提条件是值得讨论的：其一，作为行政决定的依据对申请人的权利义务产生实际影响，其二，已经基于有权机关的职权行为外化而被申请人实际知晓。在欠缺上述条件时，仅因党务信息具备规范性的内容，是否足以纳入政府信息公开的调整范围，则不无疑问。

（三）“推定型”例外公开

推定型例外公开指向另一种路径，即党务信息具有政府信息的双重属性，从而具备适用《信息公开条例》的可能性。

1.党务信息可能具有政府信息的双重属性

案例4中法院认为相关信息属于党务信息，且“并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息”，正是《信息公开条例》（2008）第2条对政府信息的定义。所以，案例4背后的逻辑是，虽然根据形式标准，待决信息属于党务信息，但因为信息涉及行政机关履行职责的内容，故可能同时具有政府信息的属性。需要特别注意，这并不意味着政府信息与党务信息“是此非彼”的关系。在党政机关共同参与的情况下，信息的制作主体可能除了党组织也包括行政机关。认定是否涉及“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息”并不改变待决信息同时属于党务信息的性质。政府信息的产生方式包括制作与获取两种类型，行政机关从外部获取的信息可以成为政府信息，行政机关收集的公民个人信息，因履行职责的需要而成为政府信息的，并不改变相关信息作为个人信息的性质，也不能削减公民基于个人信息而享有的权益，从而产生信息公开中第三人权益的衡量。所以，对政府信息作出双重属性的认定本身可以与《信息公开条例》兼容。

2.从“履行职责”到“是否具有法定职责”

信息的获取必须与行政机关“履行职责”密切相关是关键所在。2019年《信息公开条例》修订时将第2条的表述限定为“履行行政管理职责”，即意在进一步明确其范围。实践中如何解释履行职责，是一个困扰学者与法官的问题，或从形式上依照三定方案确定具体职责，或从实质上判断行政机关对信息的实际获得、职务必要以及事后存留等。案例2中，法院并没有实际考察行政机关是否存在履行职责的行为，是否实际获取相关信息，而是考虑客观上行政机关是否具有相应的法定职责。所以，党务信息具有政府信息双重属性的判断，不是现实状态的确认，而是客观属性的推定。也就是说，法定职责中“法”的范围决定了行政机关履行职责存在应然与实然的区分，在非法定职责的范围内，即便行政机关实际履行相关职务行为，产生的信息也不属于政府信息。概括而言，党务信息公开需要考虑区分原则的适用，对具有行政机关法定职责属性的部分，可以适用《信息公开条例》进行处理。

3.法定职责中“法”的延伸的可能性

基于本案案情的特殊性，法院只援引了行政法规、规章说明法定职责的范畴；而法定职责中的“法”，除了法律、法规规章外，究竟能延伸至何种范围，是既有案例没有涉及的。本文认为，对这一问题深究下去，会暴露出法院依然缺乏妥当的解释方案。

法定职责的来源，最高院曾旗帜鲜明地表明其观点：“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章的规定，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式，其中已经议定的事项具有法定效力，亦因此转化为行政机关的法定职责。问题在于，会议纪要只是议定事项的形式载体，无法笼统地概括会议纪要确定的具体职责内容的性质。

所以，用上述法定职责的界定方式去解释本案确立的党务信息例外公开规则，带来的问题显而易见。综合中国裁判文书网与北大法宝对“党务信息”相关案例的收录，全国范围内最早审结的关联案例是发生在2014年的“启东饮用水公司案”。在这个案件中，申请人对工商局对其作出罚款7万元的行政处罚决定不服，不断信访。后由市纪委牵头，召集被告等相关行政机关形成会议纪要，议定帮助当事人恢复生产的相关事项。依据制作主体形式标准，党组织牵头制作的会议纪要属于党务信息。但申请人要求公开的对象，却并不是这份会议纪要，而是要求公开工商局依据该会议纪要议定的事项，于2006年帮扶支持该公司款项的支付情况和支出账目。地方法院排除了会议纪要作为本案行政机关法定职责的来源，理由是因为工商行政管理部门并无“帮扶上诉人恢复生产的法定职责”。显然，会议纪要的议定事项究竟是否能够成为法定职责的来源，在党务信息公开争议的范畴内，必然会涉及具体职责的性质考量，完全脱离内容仅仅基于会议纪要的形式载体进行判断，仍旧不得不面对党务与政务的实质区分。

四、党务信息公开裁判的特征及其评价

（一）法院的角色重合：法律适用与政策执行

综上，最高院在党务信息公开争议的处理上，确立了“以不公开为原则、公开为例外”的审查路径。“以不公开为原则”建立于党务信息公开的阶层①的形式标准之上，划定了相对宽泛的“党务信息”范围，将其排除在《信息公开条例》第2条的调整范围之外。显示出法院对信息公开活动的规范适用，着眼于机构主体，而非职责性质。这与国务院对机构改革后信息公开事项的处理，思路是一致的：“行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项以行政机关名义参照前述规定办理；如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例（试行）》办理。”深层原因在于，对“党务”的实质认定，涉及党内法规的解释与适用，涉及基于政策的“政治安全特别是政权安全、制度安全”的审查能力；法院对此选择回避，将更多的司法资源投入在“公开为例外”的判断上，即党务信息公开的阶层②例外公开的审查。这种“打补丁”式的审查思路显示出法院在自身角色定位上的矛盾。作为法律适用机关，最高院在党务信息公开的阶层①党务信息的认定时不愿援引党内法规作为实质解释“党务”的依据，为何却在党务信息公开的阶层②的考察时将党内法规作为例外公开的法定依据？表面上是法源范围的技术问题，实际上是法院在国家治理体系中的定位问题。

不同于学界的争议分歧，最高院一直以来并不回避法院作为党领导下实施依法治国方略的载体，是党通过司法手段管理国家和社会事务的力量，司法能力与司法水平的提高围绕着加强党的执政能力建设这一目标展开。《中国共产党政法工作条例》于2019年颁行之后，作为地方党委政法委员会的组成单位，法院承担的社会功能进一步加强，这意味着法院不仅是适用法律的审判机关，还必须对党的政策具有回应性。对法院而言，“党的方针政策和国家法律都是人民根本意志的反映，二者在本质上是一致的”，作为国家治理体系的一部分，治理能力现代化的要求包括法院正确贯彻党的方针政策的要求。所以，最高院将党内法规作为主动公开的法定依据，一方面回避了《党务公开条例》的直接适用，另一方面却通过《信息公开条例》中的“国家有关规定”的媒介引入党内法规，实现国法效力向党内反向外溢的积极作用，也是最高院在党务信息公开争议中同时作为法律适用机关与政策执行主体的角色体现。

（二）党务实质认定的不可避免

这是否为一种有效的解决方案，令人怀疑。首先，“不公开为原则、公开为例外”的规则设计明显有别于一般政府信息公开诉讼中“公开为原则、不公开为例外”的审查方式。对法院来说，确定相关信息是否可以公开，主要在于确定是否存在例外事项，是一种排除性的思路，审查范围相对确定。但在党务信息公开的判断中，则是应当公开之例外情形存在与否的证成性思路，目前的例外公开规则，极大地依赖于法院的主动审查意愿，绝大多数地方法院的审判实践也印证了这一点，在依据形式标准认定党务信息后，党务信息公开的阶层②的适用是极度缺失的。更重要的是，最高院正是基于回避作为政策性议题的“党务”实质判断的立场，才通过例外规则的适用以弥补其不足，这种立场是否一以贯之，是对其裁判思路是否逻辑自洽的拷问。

然而对准用型公开与推定型公开的考察显示，“党务”与“政务”之间的实质区分，仍然无法避免。在准用型公开中，一方面“国家有关规定”在党内法规领域延伸的边界并不清晰。简要检索涉及公开规定的党内法规及党组织规范性文件，涉及楼堂馆所建设和维修改造项目实施情况，公务用车配备和运行维护费用、交通补贴发放、车辆处置情况，以及干部录用、人员招聘、职务晋升、职称评聘、专家选拔以及表彰奖励等工作；虽然这些规定都使用了“政务公开”的表述，但很难想象法院在考量这些规定是否可以作为党务信息的公开依据时会对涉及事务的具体内容不加考虑。这类事项是否与《信息公开条例》监督行政机关依法行政的目的相匹配，与行政机关履行职责是否关联密切必然在目的解释的讨论范围之内。另一方面，涉及权利义务设定的判断背后潜伏着“权利义务性质”的认定。在卓国辉案中，暂停当事人村委会主任职务可以解释为行政机关履行《村民委员会组织法》第5条“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”的法定职责，但如果相关信息涉及党内纪律处分，虽然也符合“涉及权利义务设定”的条件，却很难依据该规则进行公开。至于推定型例外公开则更是如此，无论是主动公开依据的划定、权利义务的性质以及“法”定职责的涵盖范围，都在极大程度上取决于党务/政务的前提性区分。

 （三）党务信息公开司法审查路径的调整

“党务”实质内涵的填充并不会因为法院审查时的主观回避而在客观上消失。虽然“依法裁判”为司法权的运作划定了边界，但“从法律系统及其功能来看不允许存在没有法律的空间，不允许有法律不能涉及的行为方式，如果不得不允许法律上不可确定性存在的话，那么这种不可确定性必须是法律上可以认同的，因此它被宣布为法律所预见到的自由，例如以所谓政治问题原则的形式出现的政治决策的自由。”所以，法院对“党务”概念政策变动性的尊让，留下了需要其它国家权力去填补的空间，这种填补应当从党务信息公开的阶层①②两个方面分别考虑。

 1.党务信息认定中的形式标准实质化

围绕着党务信息公开的阶层①党务信息的认定，既然法院完成了实质标准（何为党务的价值填充）→形式标准（信息的制作主体）的转换，将后者作为司法审查中的事实问题加以对待，则应当关注针对制作主体的举证责任与证明标准的问题。在既有案例中，法院一般径行以文号认定制作主体，在没有文号的情况下，如何认定事实上的制作主体，也很难看到行政机关对此承担相应的举证责任；在案例6中，法院甚至主动帮助行政机关说明理由：“《会议纪要》由中共丹阳市委员会办公室整理，是一个客观事实”，但这一客观事实如何证明，在裁判文书中没有任何体现。在我国的制度语境下，法院与执政党保持着密切的距离，而党政机关之间的融合趋势进一步强化了行政机关与执政党之间密不可分的联系，所以在党务公开诉讼活动中，法院在诉讼当事人各方之间保持中立，在程序及实体上不偏不倚、客观公正则显得愈发重要。在形式标准本身便容易遭受诟病的情况下，法院不应当勉强“独自面对”，而应当深刻认识到法律秩序的有序化和条理化部分经由司法实现，而部分是通过行政机构实现的，充分明确行政机关在党务信息制作主体上的举证责任，要求行政机关说明信息制作过程中其发挥的实质作用，从而证明其是否为相关信息实质上的制作主体，是谓形式标准的实质化。

 2.党务信息例外公开实体规则的程序性审查

在党务信息公开的阶层②党务信息例外公开的判断中，准用型与推定型两类例外公开，需要对党务信息涉及的实体内容进行判断，从而区别于部分地方采用的“党委决定论”，为司法审查的介入提供了必要的审查框架。但之前的考察显示，法院面对例外情形的认定，并不能完全隔绝对“党务”的实质判断。这一看似矛盾的境地可以通过转换问题的视角加以缓解，也是“党委决定论”的一种改良。党务的实质判断应当引入党务信息例外公开的审查过程，如果法院对自身的审查能力抱有疑问，可以将更适宜的主体以合适的方式纳入司法活动。《党务公开条例》第5条规定了党务公开的工作领导体制，确定了各级党组织的职责范围。所以，党务信息公开诉讼绝不仅仅反映司法权与行政权的互动关系，也需要考虑司法权与整个国家权力结构之间的外部关系。在党务信息公开案件中，显露在外的是行政机关与法院之间的角力，隐而不发的是党组织的意见在其中产生的影响；本文认为，例外公开实体规则的程序性审查正是让这种影响“可视化”的方式。例外公开程序性审查的参照依据是《信息公开条例》第34条：“申请公开的政府信息由两个以上行政机关共同制作的，牵头制作的行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见。”虽然该规定原本适用于两个以上行政机关共同制作政府信息的情形，但其规范意旨是清晰的：公开义务主体与信息制作主体不完全一致时，行政机关可以通过征求意见获取有关主体对相关信息是否公开的意见，以弥补审查能力可能的欠缺。在党务信息公开诉讼中，部分行政机关向法院呈交收到申请后向党委部门请示的批复意见作为不予公开的依据，可以视作《信息公开条例》第34条与既有请示报告制度之间的衔接。但有所区别的是，法院不仅应当审查行政机关是否履行意见征求程序，还应当依据党务信息公开的阶层②例外公开规则的实体内容，考察行政机关意见征询的全面性。

结语：何以例外追问？

概括而言，通过将党务信息认定与党务信息例外公开作为两个相对独立的问题加以区分，使得基于制作主体为核心的形式标准的党务信息认定获得了更为客观、可预测的判断依据。以此为起点，党务信息例外公开规则的确立也显示出最高院推进党务公开与政府信息公开之间制度衔接的政策实施面向。但对准用型例外公开、推定型例外公开的归纳与提炼，提出了今后党务信息公开规范化的前瞻性思考，即如何评价例外公开规则的确立以及今后可能的实现路径，换言之，党务信息公开的权利基础究竟是什么？在目前的框架内，准用型公开实际上是一个非政府信息“借用”政府信息公开制度进行公开的问题，实践中解释方案往往是《信息公开条例》中的便民原则，推定型公开涉及党务信息与政府信息的双重属性问题，需要论证何种情形下《信息公开条例》的优先适用；这两个问题都与党务信息公开的权利基础及其救济方式相关。可以预见的是，对党务信息公开的讨论最终需要从《中国共产党章程》与《宪法》中对知情权的解读出发，要在根本上厘清这一问题。

• 本期“信息公开”专栏刊载的文章还有：

• 王嘉贤：《“政府信息不存在”的认定与审查》

责任编辑：王青斌

执行编辑：翁明杰

《行政法学研究》创刊于1993年，是由中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办、《行政法学研究》杂志社编辑出版的国内外公开发行的我国首家部门法学杂志。本刊自2015年变更为双月刊，目前辟有专论、法律时评、行政法制比较研究、名家论坛、案例评议、行政复议与审判指导等常设栏目，为紧密配合国家行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼等实践，本刊还不定期推出一些专题研究和观点摘编。

本刊已被列入“中国人文社科核心期刊”、“法律类中文核心期刊”、“中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊”、“中国社会科学期刊精品数据库来源期刊”、“中国学术期刊综合评价数据库来源期刊”和“中国核心期刊（遴选）数据库”。

本刊已经加入《中国学术期刊（光盘版）》、《中国期刊网》全文数据库、“北大法宝”法学期刊库、中国数字化期刊群、万方数据库等。

行政法学研究杂志社

欢迎您关注订阅赐稿！

欢迎各位读者通过全国各地邮局订阅！

地址：北京市海淀区西土城路25号

中国政法大学法治政府研究院

   邮编：100088

   座机：010-58908184（李老师）

  投稿网址：http://xzfx.cbpt.cnki.net