网络首发｜杨曦：利用自动监控进行非现场执法的进路及规范构建——基于事实认定的视角

编者按：

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利用自动监控进行非现场执法的进路及规范构建——基于事实认定的视角

（杨曦  江苏警官学院讲师）

目 次

一、问题的提出

二、行政处罚视域下非现场执法自动化的基本样态与演进过程

（一）非现场执法中的二元路径：非现场监管与非现场处罚

（二）非现场执法自动化趋势：非现场处罚从简易程序到普通程序的升级

三、非现场执法自动化中阶梯式证明标准体系的建构

（一）简易程序与普通程序的证明标准不一致

（二）《行政程序法》中设置阶梯式的证明标准体系

四、非现场执法中自动监控数据的证明效力的提升

（一）不同领域自动监控数据的证明力强弱有别

（二）数据证明力的提升路径：善用与优化自动监测数据

结 论

摘要与关键词

摘要：行政自动化背景下，自动监控技术被运用于各种执法领域，使得非现场执法从“非现场监管”演进为“非现场处罚”，同时非现场处罚适用范围已从简易程序扩展到普通程序。但是在事实认定层面囿于两种程序中的证明标准不一，且不同领域中自动监控数据的证明力强弱有别等困境，亟待法律条文与技术操作的跟进。因此，一方面，需要在《行政程序法》中设置阶梯式的证明标准体系，理顺非现场处罚在不同程序中对证据的要求。另一方面，执法机关需要在较为宽松的立案标准下，通过多部门协同，结合不同技术，形成完整的证据链，并且进一步优化自动检测技术，提高数据的精确性，以完成行政自动化的目标。

关键词：非现场监管；非现场处罚；行政自动化；自动监测数据；行政程序法

正 文

一、问题的提出

2021年中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》中明确指出，“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”，深入推进“互联网+”监管执法，积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用，探索推行以远程监管、移动监管等。非现场执法泛指以自动监控等科技化手段进行调查取证，在适当条件下依据这些信息进行处罚的执法方式。在各种领域中这种执法方式的称谓并不相同，在城市管理中被称之为“非接触性执法”，在环境执法中称之为“非现场监管”，在交通管理中称之为“非现场处罚”“非现场执法”“电子监控执法”等等。本文将以上执法类型统称为“非现场执法”。各种领域中非现场执法的自动化进程并不相同，笔者以环境与交通领域的非现场执法进行说明。

案例一：“阳市华龙区利民墙材厂诉濮阳市华龙区环境保护局”一案中，在当事人对在线监测数据提出异议的情况下，环境保护局未核实在线监测数据，直接依据在线监测数据进行处罚。法院认为所依据的证据不充分，在未检查执法仪器的情况下，仅凭自动监控数据不足以作为行政处罚的证据。诡吊的是，根据《环境保护法》第42条和《大气污染防治法》第25条明确规定排污单位对数据的真实性和准确性负责。案例二：在上海首例“电子警察”抓拍违法鸣喇叭行政处罚诉讼案中，法院在无法确定“声呐警察”生成的数据是否真实的情况下，以过程性监测的“三原则”认定行政处罚的合理性（一是“形成过程”审查，即审查该套设备系统投入运行前是否经过了充分的论证、检测；二是“明显性”审查，即该套设备系统是否存在明显的违反逻辑和科学性的情形；三是“实际效果”审查，即该套设备系统投入运行后，是否存在明显大量的异议，导致产生科学性上的合理怀疑），最终推定“声呐警察”形成的自动监控数据是真实的。案例三：在“滨州市哲嘉物流有限公司诉利津县交通运输监察大队”一案中，一审法院认为，虽然利津县交通运输监察大队提供的非现场执法车辆检测单中所附照片没有叠加超限重量、超限率等信息，也没有提交长度不少于5秒的视频记录，但该检测单系由执法人员操作动态称重系统生成，能够体现车辆车牌号、轴数、超限质量、速度等车辆信息，且与利津县公安局交通管理大队过车查询及照片相印证。二审法院则认为，抓取超限技术监测数据时，检测设备在检定有效期之内，认定事实清楚。

综上，对比三则案例，具体问题可以概括为三点：一是，行政处罚视角下非现场执法自动化的过程是如何演进的？首先，原本在交通执法中运用的非现场处罚为何扩展到环境执法领域；其次，《道路交通安全违法行为处理程序规定》（以下简称“《程序规定》”）第52条规定非现场处罚只限于简易程序。而案例三中的罚款已经超过200元，达到18000元，超出了简易程序的处罚范围，那么原本仅适用于简易程序的非现场处罚扩展到普通程序必然有其缘由。二是，不同的程序对应的证明标准是否不同？对比案例一、二，分别对应了普通程序与简易程序，同样是自动监测获得数据，判决结果却不相同，两者的证明标准显然不一致。三是，自动监控数据如何支撑普通程序中的处罚结论？对比案例一、三，不同执法领域的自动监控数据在普通程序之中的证明力也并不同，可以发现交通领域的非现场执法的司法认可度较高，那么治超系统是否达到了相应的证明要求，自动监控数据如何成为有效证据还需要进一步研究。下文将对应三个问题展开讨论。

二、行政处罚视域下非现场执法自动化的基本样态与演进过程

经济、社会快速发展，社会结构深刻调整，从需求侧对执法效率与执法技术提出了新要求，进而催生出非现场执法。在技术层面，自动监控系统通过比对原始样本，自动转化为相应的数值，以方便机器做进一步处理、分析。其中不仅包括了传统的自动监控，例如，针对污染、噪音、速度、质量的自动监控，还包括目前较为新型的电子自动监控识别系统，例如，人脸识别、步态识别、声音识别等。在法律层面，自动监控设备获取的自动监控数据能否支撑整个案件办理是关键。原本通过监控获取的视听资料被进一步加工，转变成智能机器可以识别、分析的电子数据。电子数据属于较为新型的证据，2021年7月施行的《行政处罚法》将其纳入证据种类，从而能够从证据层面配合行政处罚法增设的非现场执法制度。这种新型执法方式的演进过程需要进一步梳理，让技术在法律的规制内运行。

（一）非现场执法中的二元路径：非现场监管与非现场处罚

从执法自动化水平上看，完整的非现场执法可以分为两个阶段：一是监控技术设备记录取证，二是以记录的信息为证据进行处罚。环境执法主要停留在第一阶段，需要现场检查确认后才可以进行处罚，本文中“非现场监管”泛指此类非现场执法模式。交通执法领域已经实现了两个阶段的对接融合，本文中“非现场处罚”泛指此类非现场执法模式。环境执法中的非现场监管与交通执法中的非现场处罚虽然从功能上看，前者貌似是后者的前置调查取证的阶段，但是其实对应了不同处罚程序。《行政处罚法》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》（以下简称“《道交法》”）、《公安机关办理行政案件程序规定》都明确规定了简易程序（或称当场处罚）与普通程序（或称一般程序）。执法机关获取“技术监控记录资料”后，实质上仍然遵照“简易程序”或“普通程序”对相对人实施处罚。受制于技术与法律规定，非现场处罚已在简易程序中得以实现，而普通程序中非现场执法大多停留在非现场监管阶段。

1.简易程序中的非现场处罚：以交通执法为例

非现场处罚最早可追溯至1997年公安部交通管理局发布的《关于推广使用交通监控系统查处交通违章做法的通知》和1998年的《关于进一步推广使用路口闯红灯监控技术的通知》。前者指出，对现有系统和设备进行改造和开发，使其具备准确检测交通违章，自动识别、摄像和当地拍照的功能；后者则明确提出了“电子警察”的构想。2004年的《道交法》第114条规定，可以依据交通技术监控记录资料对车辆的所有人和管理人进行处罚。同年出台的《程序规定》第25条，将其明确定义为“非现场处罚”。2008年修订后的《程序规定》没有采用“非现场处罚”的表述，改为“依据监控技术进行处罚”。而2008年发布，目前仍然有效的《交通警察道路执勤执法工作规范》附则中的《查处超速行驶操作规程》章节里依旧沿用了“非现场处罚”的表述。

非现场处罚依据电子监控产生的视频、图像、数据等进行处罚，在不影响交通通行的情况下提高行政处罚效率，保证了交通执法人员在道路执法中的安全，降低了人为主观因素干扰的可能性。在责任追究制度上，出于“现场取证，事后处理”的特点，将车辆违章推定车辆的所有人就是驾驶人，实际上是突破了个人责任原则，形成了“责任追究制度的创新”。程序上非现场处罚定位为当场处罚的另一种形式的运用，根据《程序规定》第52条的规定，非现场处罚只适用简易程序，不适用普通程序。目前学术通论也认为非现场处罚仅适用简易程序。简易程序针对的多是轻微案件，侵益较弱的处罚裁量，机器学习算法完成的进度越快，自动化程度也就越高。

此种处罚方式要求被单独立法以限制处罚范围的观点也不断被提及。面对行政机关对效率的追求，在司法机关与行政机关的“博弈”中，机器的自动化裁量空间被压缩。通过降低相对人的损益程度，弥合行政自动化与相对人保护之间的间隙，将非现场处罚限制在简易程序领域。例如在一则案例中，法院将交通违法的自动处罚决定从罚款500元变更为罚款200元。在城市管理执法领域，非现场处罚也限于简易程序中，例如，苏州月亮湾针对商业街占道经营出店经营整治，通过实时监控抓取商家占道经营的违法行为，就能够由综合执法大队对其开具停违通知书，责令其在规定期限内接受相应处罚。因此，非现场处罚违法侵权具有量大面广、社会损益总和大而单个案件损益小的特征。

2.普通程序中的非现场监管：以环境执法为例

非现场监管是通过自动监控设备对排污企业进行管理的执法模式。由于污染企业对生态环境的影响较大，环境执法中的调查程序也就相对复杂，处罚多以普通程序为主。《水污染防治法》第22条、《大气污染防治法》第24条都规定，重点排污单位应当安装、使用污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》中指出：“大力推进非现场执法，加强智能监控和大数据监控，依托互联网、云计算、大数据等技术，充分运用自动监控……提升监控预警能力和科学办案水平。”2021年的《生态环境部办公厅关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》指出：“采取差异化监管措施，推行非现场执法。”根据2021年颁布的《国务院关于长江流域生态环境保护工作情况的报告》指出：“在长江经济带布设1720个国控断面和913个水质自动监测站，实现长江干流及重要支流省、市、县跨界断面自动监测全覆盖，实时发布水质监测数据。”

在技术赋能环境执法之中，自动监控有以下几种功能：第一，自动监控数据作为启动调查的依据。《大气污染防治法》第25条规定，自动监测设备传输数据异常，应当及时进行调查。第二，在特定情况下可以成为直接证据。根据2009年《环境行政处罚办法》第36条规定：“环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据，经环境保护主管部门认定的有效性证据，可以作为认定违法事实的依据。”2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》指出：“自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据。”然而，自动监测数据作为证据，其证明力仍不足以完全支撑非现场处罚，不能单独使用，尚属于现场执法的辅助手段。《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》指出：“只有监测报告数据超标，缺乏其他证据材料的，应予以立案，组织调查取证。”因此，目前非现场监管仅作为调查取证的方式存在。

（二）非现场执法自动化趋势：非现场处罚从简易程序到普通程序的升级

根据《新一代人工智能发展规划》的内容，自动化行政主要是人工智能在行政管理领域的具体运用。自动化行政可以分为自动化辅助、部分自动化、完全自动化三个阶段，其中自动化辅助是技术辅助行政决策，部分自动化是技术已经达到了在某些环节能够实现自动决策的程度，完全自动化是指整个行政行为能够实现自动化。人工智能的核心问题是让机器进行自动推理，在行政处罚中首先实现调查取证的自动化，进一步是达成处罚决策自动化的目标。从执法自动化程度上看，非现场监管是非现场执法的1.0版本，而基于检测数据自动处罚已经是非现场执法的2.0版本。环境非现场监管借鉴交通执法领域的经验，正在进一步完善基于自动监控数据的执法模式和机制，以达到非现场处罚的自动化水平。

随着非现场监管向着非现场处罚发展，非现场处罚也逐渐从简易程序走向普通程序。在立法上，2021年7月施行的《行政处罚法》第41条规定了“电子监控技术”可以成为行政处罚的依据，“第41条”被规定在“行政处罚的决定”的“一般规定”之中，位于“简易程序”“普通程序”之前，即非现场执法是可以贯穿到普通程序与简易程之中的。实践中，基于自动监控数据的环境执法，已经逐渐向非现场处罚靠拢，产生了案例一的情形。2021年颁布的《生态环境部关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》指出：“推进完善法规和标准，强化污染源自动监测数据用于行政处罚。”有学者认为从救济的可能路径出发，自动化行政更适宜于可采用简易程序的场合，能排除听证会的适用问题。其实，执法部门通过作出拟处罚决定，缓解了部分因程序救济带来的压力。目前来看，部分自动化是现阶段主流发展趋势。普通程序能够实现非现场处罚，实质是从自动化辅助到决策部分自动化的一个过程，是一个由简入繁的过程，由案例三可见一斑。

案例三中的公路治超非现场执法是指公路管理机构根据保护公路的需要，在货物运输主通道、重要桥梁入口处等公路重要路段和节点设置公路超限检测技术监控设备，并根据以上设备记录的信息，经认定违法事实后，依法律法规，对违法超限运输车辆的当事人作出行政处罚的管理模式。各地都制定了治超非现场执法工作规范，例如《山东省治超非现场执法工作规范》《青海省高等级公路治超非现场执法工作规范》、安徽省淮南市的《关于规范公路治超非现场执法程序完善运行机制的规定》。案例三中交警可以依据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第43条的规定，处以30000元以下的罚款，此类基于自动监控数据进行的非现场处罚已突破了简易程序的限定，扩展到普通程序领域。应当说在普通程序中逐渐引入非现场处罚代表了行政自动化的趋势。然而，自动称重检测单能否达到相应的证明标准，仍有待讨论。

三、非现场执法自动化中阶梯式证明标准体系的建构

在执法中简易程序的证明标准低于普通程序。无差别证明标准混乱了非现场处罚进入普通程序的进路。非现场执法亟待立法回应，规范执法自动化的进路，促使行政处罚证明标准匹配自动化进程，在事实认定层面满足证明体系的逻辑自洽。

（一）简易程序与普通程序的证明标准不一致

“证明标准是证据的证明主体对案件要件事实的证明所应达到的准确程度。”证明标准是依据案情确定的。在实践中，由于对当事人权利义务的影响不同，简易程序与普通程序对应的证明标准不同。

1.简易程序：优势证据与相对准确的数据

非现场处罚中移动的“车牌识别”中字母和数字的识别率白天可达到95%，夜晚可达到90%。人脸识别技术在非特定条件下的识别准确率为93%。自动识别不具有等同于指纹、DNA及虹膜识别的唯一性，所以作为直接处罚的证据使用仍旧有不少非议，未达到排除合理怀疑的程度。但是仍旧可以作为非现场处罚的主要甚至是唯一证据使用，这是因为简易程序采用了优势证据标准。交通执法中，在确认行政执法人员未擅用权力的情况下，法院也较为认可当场处罚适用优势证据。非现场处罚在实践中沿用了当场处罚的证明标准，即在事实认定上选取了较低的标准。

优势证据是指当证据表明待证事实存在的可能性大于不存在的可能性时，按照可能性的大小来确定案件真实情况的证明标准，是法院推理的主要方式之一。针对适用简易程序的案件，选取优势证据标准作为简易程序的证明标准符合行政效率原则。在此类的处罚之中，电子监控设备只要符合标准，生成的数据相对准确，具有盖然性，就可以证明违法事实存在。在案例二中法院通过“三原则”的方式，从过程合理的角度，推定当事人有违法行为。在办理超速案件同样如此，法院只要检验监控设备检验合格，就可以认定数据是可信的。

2.普通程序：排除合理怀疑与精确数据

排除合理怀疑是较高的证明标准，排除合理怀疑与证据链闭合是从证成和反证成角度认定违法行为，前者是后者的参照系。普通程序对应了排除合理怀疑的证明标准。在案例中，法院认为优势证明标准比排除合理怀疑的要低，仅凭自动监控数据的抽象性很难达到排除合理怀疑的标准。

第一，从“孤证不能定案”的角度无法排除合理怀疑。首先，普通程序之中，证据之间相互印证，形成证据链才具有证明力。根据《关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函》（环办环监函〔2016〕1506号）的规定：“污染源自动在线监控数据与其他有关证据共同构成证据链，可以应用于环境行政执法。”仅以“数据”为主要证据，没有其他证据进行补强，法院很难判断其可靠性。案例一中，环境保护局在线监测数据是唯一能够证明违法事实的证据。其次，在线检测数据的抽象性依赖于技术的稳定性，受制于执法环境等诸多因素干扰。不同于视频、图像等直观证据，数据具有抽象性，数据本身也需要其他证据印证。回顾案例二，除了《交通违法行为处罚事先告知书/确认单》，“通过声源定位和图像自动抓拍识别”生成的图片如果是唯一能够证明违法事实的证据，没有其他形式的证据的情况下，那么“抓拍的数据”作为“孤证”，针对此类非持续行为，实际上证成或证伪都是极为困难的。采用“过程性三原则”进行推论，不能排除其他干扰因素导致的自动监控数据错误。实践中声呐警察获取的数据会辅之有声监控视频用作补强。

第二，在普通程序中，裁量空间较大，需要审慎对待自动监测数据。自动监控数据与处罚的裁量息息相关，需要精确数据做支撑。例如《海南省环境行政处罚裁量基准（水污染类）》的规定中，对于处罚基准按照污染成分不足1倍、1倍以上不足2倍、3倍以上不足3倍、3倍以上来分级确定处罚基准。由于《监测报告》是在实验室中进行，形成的数据相对精确。2016年环境保护部的《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》规定：“在线监测数据为有效数据，若其与同一时段的现场监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，仍应以该现场监测数据作为优先证据使用。”实践中，即使在线监控数据未出现问题，环境执法部门也一般依据现场监测出具的《监测报告》进行处罚。因此，目前自动监控数据仍旧无法替代现场取样、检测形成的精确数据。

（二）《行政程序法》中设置阶梯式的证明标准体系

目前《行政诉讼法》中的行政诉讼证明标准是“事实清楚、证据确实、充分”，没有设置证明梯度，《行政处罚法》中的证明标准也无明显的差别。由于行政诉讼是在审核行政行为，所以行政机关往往会默认行政诉讼证明标准就是行政证明标准。然而，由于行政行为发生于行政诉讼之前，出现新型的执法方式时，行政诉讼证明标准与行政证明标准无法耦合的情况就会发生。出于行政效率的考量，依据利害关系的大小，不同行政案件是需要对应不同的证明标准的。陈光中教授认为行政案件中涉及人身自由、重大财产权利和复杂重大案件应严格适用“证据确凿”的标准；对于轻微案件，可以适当降低标准。马怀德、刘东亮教授认为一般行政行为实行优势证据标准；对相对人合法权益产生较为严重影响的行政行为适用排除合理怀疑标准。在非现场执法中，法院与行政机关之间相互主动“找平”已经有了较为成熟的梯度证明体系，亟待对行政程序立法进行回应。

因此，在《行政程序法》立法中应当规定符合行政行为特点的行政证据制度，为依照简易程序适用较为宽松的证据规则；有重大利害关系，依据普通程序的处罚决定设置较为严苛的证据规则。笔者认为在《行政程序法》中规定的证明标准不宜过多，因为证明标准的严苛性是相对的，细化的标准执行还有赖于行政机关与法院之间的磨合，具体案件的适用标准仍旧需要放到个案中讨论，所以本着立法宜粗不宜细的精神，仅规定两种标准即可。《行政程序法》在“行政决定”这一章的“证明标准”中可以规定“行政机关做出行政决定时，对于事实认定应当排除一切合理怀疑。基于简易程序做出行政决定，可以适用优势证据标准。其他法律对行政决定证明标准有规定的，适用其他法律规定。”一方面通过立法将简易程序与普通程序的证明标准区分开来，另一方面“其他法律”的兜底条款取决于不同技术在各种执法领域的成熟度。需要注意的是《行政程序法》的“行政证明标准”并没有替代《行政诉讼法》中的“行政诉讼证明标准”，而是细化后者，目的在于让行政处罚的证明标准具有可操作性，体现出立法者对行政机关执法要求的层次。为依据自动监控进行非现场处罚在不同程序中的应用留出了法律空间，也回应了案例三中非现场处罚进入普通程序的现实。

实现处罚自动化必然是从证明标准较低的优势证据走向标准较高的排除合理怀疑的过程，即从简易程序走向普通程序，才能逐渐完成处罚体系内部的逻辑自洽。回顾案例三，在普通程序中，单凭自动称重检测单，未达到排除合理怀疑的标准。第一，根据车辆号牌等信息认定的运输车辆所有人，并不一定就是违法超限运输的当事人。简易程序中交警可以依据《道交法》第114条的规定可以推定车辆所有人或管理人为违法行为当事人，但交通运输部门在普通程序中没有这样的依据。第二，超限运输载运的货物，有可能是可解体物品，也可能是不可解体物品。载运不可解体物品的超限运输有可能已经取得公路超限运输许可。治超系统实现了不停车称重检测，但不能查明载运货物。在现实中，多地执法部门通过非现场调查与现场处罚相结合的方式。例如，青海省治超管理系统在接到违法超限车辆信息时，会及时通过网络系统告知就近路政部门，依法对超限车辆进行查处，以提高案件侦破的准确性。2021年8月11日，交通运输部公布《关于修改〈超限运输车辆行驶公路管理规定〉的决定》（中华人民共和国交通运输部令2021年第12号），修改了《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交通运输部令2016年第62号）第39条第2款，删除了“公路管理机构有权查阅和调取公路收费站车辆称重数据、照片、视频监控等有关资料，经确认后可以作为行政处罚的证据。”中的“经确认后可以作为行政处罚的证据”的内容，应当说执法部门逐渐认识到治超非现场处罚在普通程序中仅凭电子证据过于单薄的局面。

四、非现场执法中自动监控数据的证明效力的提升

在设置证明阶梯式标准之后，非现场处罚可以突破原有的交通执法“生态圈”，扩展至各种执法领域，但是该进程有赖于技术和法律的磨合。尤其是非现场处罚遁入普通程序需要提升自动监控数据的准确性以达到普通程序的排除合理怀疑的证明标准。

（一）不同领域自动监控数据的证明力强弱有别

与直观的照片、视频等证据不同，数据自身有抽象性，需要其他证据配合证明其准确性，因此，不同领域依据自动监控技术形成的数据其证明力，因为技术、参照物、执法环境等不同，其强弱也有差别：

1.技术、执法环境越复杂，参照物越少，证明力越弱。首先，环境执法中自动监测技术的不成熟阻碍了其自动化。例如，现行的《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB 18485-2014)中关于颗粒物、氮氧化物(NOX)、二氧化硫(SO2)、氯化氢(HCL)、一氧化碳(CO)等5项常规污染物的标准限值的测定和判断，只适用于手工监测方法，不适用自动监测。其次，执法环境的复杂也会影响自动监测系统的平稳运行。自动监测系统工作环境多变，监测数据准确性受多种因素影响。例如，自动监控数据受到停电或者天气干扰而出现错误的情况时常出现。因此，在环境执法之中，法院仍旧认为，需要借助现场监测的《监测报告》与其他有关证据相互印证，共同构成证据链，才能够证明违法行为的事实存在。案例一中就是因为提出异议而未进一步检查，在没有其他有效证据的佐证下，自动监控数据不能成为有效证据。最后，案例一中的环境检测系统是“点对点”的仪器检测，检测对象具有唯一性，不能通过对比发现错误，也就无法通过案例二中的“三原则”审查来进行结果矫正，法院对此类数据的判断显得十分审慎。例如在一则案例中，法院认为“前期监测排放合格的情况下，在虚拟专网接入后突然出现数据超标现象足以说明虚拟专网接入程序存在严重问题，作出处罚依据的在线监测数据不能单独作为定案依据。”

2.技术越成熟，干扰因素越少，参照物越多，证明力越强。首先，非现场处罚在交通执法中有着成熟的技术经验，先后经历了普通照相机电子警察、数码照相机电子警察、视频检测式电子警察、数码+视频检测式电子警察、智能交通电子警察的技术革命。并且交通执法拥有相对完整的告知、申辩等系统，出于司法惯性，法院也比较认可这种在案例三中的“扩张”。其次，在公路执法的规则相对简单，违法与合法之间的界限较为清晰，数据也比较容易获得，没有过多的自由裁量，这也是行政自动化的潜在条件之一。2017年德国的《行政程序法》中引入“全自动作出的具体行政行为”概念，在第35A条明确提出，行政机关不存在裁量和判断余地时方可适用。越简单的决策，就越有可能实现自动化，这也是为何行政自动化最早运用于秒批、自动审批之中的原因。最后，案例三中治超系统一般是“点对线”的自动检测，通过多个参数能够获得仪器是否正常的结论，符合案例二中的“实际效果”审查，其证明力大于环境执法中“点对点”的自动监测数据，这也是司法机关较为认可治超系统的原因之一。

（二）数据证明力的提升路径：善用与优化自动监测数据

基于自动监控数据的非现场执法的内在要求是必须达到行政处罚的标准，因为证明标准不同，技术不同，发展所需的时间也会不同。目前的技术仍需渐进式地完善，以提高数据的证明力达到相应的证明标准。或者通过技术手段，以达到相同的证明效果。

1.设置较宽松的立案标准，弥补技术误差。由于检测数据存在误差，可能会带来误判，因此立案标准一般比违法标准宽松，以消减此类情况的发生。《污染源自动监测设备比对监测技术规定（试行）》规定了结果评价包括绝对误差与相对误差，其中针对气态污染物的检测，当参比方法测定烟气中二氧化硫、氮氧化物排放浓度＞250μMOL/MOL 时，相对准确度≤15%，就满足检测技术指标要求。安徽省淮南市的《关于规范公路治超非现场执法程序完善运行机制的规定》规定，检测数据显示超限率达到20%，才进行立案。从对基层民警的调研中看，这种违法标准和处罚标准的略微不一致的情况能够缓解因数据误差导致的执法矛盾。

2.通过多部门协同，结合不同技术，对数据进行纠正，并形成完整的证据链。数据无法达成100%精度时，可以通过其他参数去佐证仪器的准确性，破除检测数据处于“孤证”的尴尬境地。实际上，自动化行政对于数据的依赖与行政处罚中的数据特殊限制形成了悖论。单一的执法部门，单一技术得到的数据很难呈现案件原貌，需要数据之间的联动。目前，依托交通部门的电子监控系统，配合各个部门研发的自动监控就能更好地实现非现场执法。例如，治理汽车尾气排放，就是通过环境部门设置标准，交通部门对违法上路的车辆进行处罚。治超非现场执法系统，可以联合交通部门、安全生产和路政部门协作建设，根据视频监控、运行轨迹、网络平台等信息对货运源头单位、收货单位进行调查，取得运单、合同、过磅单等证明材料。在不同技术之间可以通过利用交叉数据，提高准确，例如人脸识别可以配合步态识别提高准确性形成完整的证据链。

3.从相对准确的数据到精确数据的优化，在技术层面需要时间积累。数据是算法决策的基础。一方面，自动监控数据本身就是行政自动化的体现。另一方面，通过电子技术监控自动形成的数据是行政自动化的素材。算法通过对数据的占有、处理与结果输出社会构建力量。越是复杂的技术越是需要积累，自动化行政是算法决策的智能化，无论是弱人工智能、强人工智能、超人工智能的时代，自动化行政都是通过算法来输出国家意识。算法的自动决策是一个循序渐进的过程，“每一步都必须精确，不考虑人类的直觉或猜测，”行政处罚定性与裁量的自动化需优化的技术支持，输出更加精确的数据，这个过程不可能一蹴而就。

综上，在现有的技术限制下，为了保障处罚的可靠性和可说服性，非现场执法的立案标准较违法标准宽松，但终究是权宜之计。需要进一步打通各个部门、各种技术之间的数据壁垒，形成完整证据链。从长远来看，应当在技术层面实现优化升级，支撑精确数据的获取，使立案标准与违法标准相统一。

结 论

非现场执法中效率与公正的轩轾一直是备受关注的问题，除了满足处罚的内在构成要件外，非现场执法还需要在决策层面进行纠正，以符合公众的价值预期。非现场执法虽然可以避免现场执法中“人情”带来的寻租，看似高效确定，但是缺少情景化的判断；现场执法的相对“低效与不确定性”看似缺点，但也更有利于情景化的决策。非现场执法自动化带来的“罚款效率”诱发了行政机关隐匿算法、技术数据和自动监控位置的动机，增加了“钓鱼”执法的风险，例如2021年的广东省佛山市广台高速一岔道口“天量”罚单，就是在这一岔路口，引导司机靠最左侧车道行驶的指示牌不超过2米，却竖向写了8个字，司机不及反应，变道不及时就会压线被扣分罚款，使得电子监控沦为罚款机器。因此，在满足《行政处罚法》第41条规定的公开、告知制度的同时，应当设置合理处罚间隔、算法决策纠正制度等等对输出处罚决定进行修正。此外，目前而言的自动化行政设备在法律意义上仍应定位为工具与客体，即使是全自动行政行为，也是人机结合的典范，而绝非属于单纯的机器行为，所以应进一步落实责任制度。通过规制减少非现场执法负外部性，让其高效的同时遵循公正的价值取向。

回到起笔的三则案例引发的问题，三则案例都是通过图像、声音等样本形成自动监控数据来进行非现场执法，这是在行政自动化背景下，行政机关追求效率的必然选择。对比案例一、二，简易程序与普通程序的证明标准不一致，自动检测技术不同，法院对普通程序中的非现场处罚始终抱着谨慎态度。对比案例一和案例三，同样适用普通程序，在交通执法中出于司法惯性，让非现场处罚进入普通程序，但是在一定程度上操之过急。因此，从事实认定层面满足执法内在逻辑出发，首先，通过《行政程序法》确立阶梯式的行政证明标准补充行政诉讼证明标准，让非现场处罚从简易程序进入普通程序，符合程序法律要求。其次，应当更好地利用与优化电子检测数据，来提升数据的证明力，让自动监控数据足够支撑非现场处罚进入普通程序。以此达到技术赋能行政执法的目标，实现数字法治政府建设，推动国家治理能力和治理体系现代化进程。

（责任编辑：王青斌）

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