笔谈｜董皞：扎实推进依法行政——行政诉讼法的贡献与使命

编者按：

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扎实推进依法行政——行政诉讼法的贡献与使命

董皞（北京师范大学法学院教授）

|正文

依法行政是近现代法治国家所普遍奉行的基本原则，代表着由人治到法治的历史转变。自改革开放以来，我国社会主义法制建设不断推进。但直到20世纪90年代行政法学界才普遍认为“依法行政”是行政法的基本原则与精神理念，并将其视作“行政法体系的一块基石”^[1]。直到1990年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）正式施行后，中央层面方才开始重视依法行政，依法行政与《行政诉讼法》紧密交织。

《行政诉讼法》作为我国行政法治的配套机制，经历了1990年实施，到2014年第一次修改，再到2017年第二次修改的发展过程。期间，《行政诉讼法》司法解释对《行政诉讼法》的实施以及修改发挥了重要解释与补充功能。同时，《行政诉讼法》及其司法解释在推动形成依法行政理念的基础上，进一步深化了依法行政的内涵，通过积极推动与消极矫正切实提高了依法行政的能力与水平。

一、孕育和催生“依法行政”

（一）《行政诉讼法》的制定背景及过程

首先，《行政诉讼法》的制定有其独特的时代背景。一方面基于中国法制建设事业经历了三十年的曲折发展后重获新生。1978年党的十一届三中全会提出“加强社会主义民主，健全社会主义法制”，确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制基本原则。另一方面源于党的十一届三中全会明确了将党和国家工作中心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”，这意味着计划经济逐步向市场经济转型。经济体制改革所引发的社会变化要求通过法律制度的构建来保障公民以及企业的财产权益，从而推动行政诉讼法制迅速成长。

其次，大量行政实体法赋予公民、组织行政诉讼权，推动行政诉讼法制建立健全。从1980年颁布《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》开始，大量的法律与行政法规规定，当事人对行政机关所作决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。进而，相关实体法的规定为行政审判业务的运作提供了一定的制度基础，全国各地人民法院纷纷开始设置行政审判组织。行政审判机构的广泛设置以及行政审判业务的现实运作，标志着人民法院行政审判工作越来越专业化、经常化和规范化，这为全国人大制定《行政诉讼法》奠定了坚实的基础。

再次，《行政诉讼法》的起草过程恰逢党的十三大召开，大会上所释放的立法信号，为《行政诉讼法》的制定提供了充足的政治信心。1987年党的十三大顺利召开，“加快和深化改革”成为最重要的主题词。可以说，“十三大报告所彰显的改革决心直接‘催生’了《行政诉讼法》”^[2]。

最后，1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《行政诉讼法》。该法颁布的价值与影响范围不仅限于行政管理领域，不仅推动与强化了依法行政理念，更对我国整体的法制事业建设产生了重大意义。正如应松年教授对行政诉讼制度的评价：“这项制度在我国民主与法制建设中的地位和作用不论给予多么高的评价也不为过。”^[3]

（二）《行政诉讼法》的制定推动依法行政概念的形成

《行政诉讼法》的颁布实施为依法行政的确立带来强大的程序法支撑和外界压力，有效地推动了依法行政的形成。一方面，《行政诉讼法》作为典型的程序性法律规范，对行政机关而言具有强制的约束力。一旦发生违背程序的行为，行政机关须承担法律责任，进而行政机关及其工作人员自发地以程序性法律规范约束自身行为，为依法行政理念的形成提供了制度保障。另一方面，《行政诉讼法》的制定为大量行政实体法的有效运行提供了程序性保障。《行政诉讼法》的颁布实施掀起了“民告官”的热潮，“倒逼”行政机关及其工作人员依法行政，真正地实现了国家行政管理系统的内在革新，矫正了行政机关及其工作人员在过往的行政管理过程中“依政策办事”或“有法不依”的行为，确保行政机关及其工作人员依照法律规定行使由法律授予的权力，落实“依法行政”原则。

二、推进和并轨“依法治国”

（一）《行政诉讼法》首次修订的背景及其过程

从《行政诉讼法》的颁布到首次修订间隔了二十余年。期间，在依法治国基本方略的推动下，中国经济社会飞速发展，社会主义法制不断健全，社会主义民主政治进一步发展，中国特色社会主义法制焕发出蓬勃生机。在这样的大背景下，《行政诉讼法》受到了内生与外在的双重压力与支持，修订成为必然。

首先，从《行政诉讼法》的内在设计来看，自1990年《行政诉讼法》正式施行以后，其应用逐渐呈现出力不从心的情况，无法有效适应时代的变迁发展。全国人大法工委以“立案难、审理难、执行难”^[4]精准揭示了行政诉讼制度在司法实践中的窘境。

其次，《行政诉讼法》的首次修订深受“全面深化改革”战略的影响。行政诉讼法》的第一次修订恰逢党的十八届三中全会召开之际，大会提出了“全面深化改革”的全新主张。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，学界对修订《行政诉讼法》的认识是一致的，即要实现《行政诉讼法》契合国家治理体系与治理能力现代化的发展目标。

最后，在《行政诉讼法》修订的最后阶段，党的十八届四中全会又作出了“全面推进依法治国”重大战略部署，并规划了部分有关行政诉讼的关键举措。如“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”，以及“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”等内容。因而，自2013年12月召开的十二届全国人大常委会第六次会议第一次审议《行政诉讼法》修正案草案，到2014年10月底第三次审议并随后通过修正草案，前后历时不到一年，《行政诉讼法》便获得通过。

（二）行政诉讼法二次修订的背景及过程

2014年对《行政诉讼法》的首次修订遗留了一些尚未解决的问题，如行政公益诉讼问题、行政诉讼类型化问题以及法律适用问题等。尤其是行政公益诉讼制度属于修订《行政诉讼法》时较为受关注的话题，争议也比较大。最终，2014年《行政诉讼法》未将行政公益诉讼制度纳入其中，“法律委员会为此向常委会作出说明，并提出可以通过在实践中积极探索，抓紧研究相关法理问题，逐步明确公益诉讼的范围、条件、诉求、判决执行方式等，为行政公益诉讼制度的建立积累经验”^[5]。

此后经过两年的实践探索与经验积累，2017年6月27日，第十二届全国人大常委会再次修改《行政诉讼法》，在第25条增加了行政公益诉讼制度的相关规定，标志着我国行政公益诉讼制度成功完成了理论制度构建到实践探索再到立法保障的全过程。

（三）《行政诉讼法》的修订助力依法行政的深化

在《行政诉讼法》颁布到首次修订的二十余年间，在其作用下依法行政观念已然深入人心。受《行政诉讼法》的影响，依法行政的理念不断深化，立法者也开始进一步思考应如何优化行政执法，在事中、事前阶段规范政府权力的运行，而非仅在事后阶段约束行政权。因此，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》等相关法律便陆续出台。加之1993年国务院明确提出依法行政要求，1999年国务院发布《全面推进依法行政的决定》，2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以及2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》等一系列事件和举措，都将依法行政的要求不断明确化和具体化。可以说上述法律法规以及政策举措“均是与《行政诉讼法》的观念影响与实际需求存在密切关联”^[6]，均在不同程度上构建了依法行政的具体实践路径，进一步深化了依法行政的价值观念。

自党的十八大以来，得益于政治体制发展的外部要素，在“全面依法治国”的战略部署下，行政诉讼制度的完善获得了强大的外在动力。在“全面依法治国”战略部署下，行政诉讼制度的作用不再是推动形成依法行政，而是在形成依法行政的基础上深化依法行政。从《行政诉讼法》的相关修订内容能够窥见，《行政诉讼法》的修订是实现上述深化依法行政任务的一剂良药。

第一，增加行政机关负责人出庭的规定。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出行政机关负责人出庭制度，2014年《行政诉讼法》首次修改时采纳了该制度。该制度具有重要的积极意义：一是有利于保证行政机关重视应诉活动，避免消极举证、缺席庭审等藐视司法行为；二是可以避免出现“告官不见官”的负面现象，能够有效推进行政争议的实质性化解；三是有利于行政机关负责人准确认识到日常的行政管理工作中所存在的痛点、堵点，直击依法行政的薄弱环节，“倒逼”行政机关自我矫正各种不合法、不合理的行政行为。

第二，修改行政复议机关作被告的规定。从原来行政复议工作的实际情况来看，高维持率是其突出特点。其中很重要的原因在于首次修订前的《行政诉讼法》第25条第2款：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”因而在2014年《行政诉讼法》的修订工作中，立法者将行政复议机关一律纳入行政诉讼被告范围。通过如此的制度安排，凸显了行政复议制度作为行政系统内部监督救济机制的价值，强化了行政复议机关的责任意识，推动其积极行使行政复议权力，对相关行政争议作出公正判断。因而，将行政复议行为纳入依法行政原则的约束范围，是贯彻落实依法行政的重要内容，深化了依法行政的价值理念。

第三，建立行政公益诉讼制度。虽然学术界以及实务界对于行政公益诉讼制度的具体构建存在激烈的争论，但在我国建立行政公益诉讼制度，并将其纳入行政诉讼制度之中，是实践探索中形成的最大共识。行政公益诉讼制度的构建是推动“管理型”政府向“服务型”政府转变的重要路径之一，是深化“依法行政”的重要制度载体。

三、扎实推进依法行政，严格规范公正文明执法

如前所述，就历史贡献而言，《行政诉讼法》在过去三十年里发挥了深化（二次推进）以及矫正依法行政的制度优势，通过“依法审判”来倒逼“依法行政”；就未来使命来看，行政诉讼是贯彻落实党的二十大报告中“全面推进严格规范公正文明执法”等要求，扎实推进依法行政的重要路径。

具体而言，行政诉讼制度实践未来至少可以在如下几个方面重点贯彻落实上述要求：第一，进一步扩大受案范围，将更多的行政争议纳入正式的纠纷解决轨道。第二，完善行政机关负责人出庭应诉制度，将该制度实质性解决纠纷的功能最大化。第三，进一步丰富、细化行政诉讼审查标准，将“公正文明执法”的要求纳入到司法权对行政权的审查标准当中。第四，拓展行政公益诉讼的适用领域和范围，探索在更多领域、由更多社会主体通过行政公益诉讼的方式监督依法行政和公正文明执法。

温故而知新。总结《行政诉讼法》的历史贡献，展望《行政诉讼法》的未来作用，可以发现行政诉讼面临的历史任务还相当艰巨，发展空间仍十分广阔。确立全面完整理解和保护诉权理论的任务已经清晰地展现在行政法工作者的面前，亟待我们深入阐释、推进立法，使之落地生根。其核心是对于符合法定立案条件的行政案件，人民法院不得以任何理由拒绝登记或拒绝立案。这一理论对于全面依法行政和依法治国定将产生重大而深远的推动和变革意义。

以史为鉴，从《行政诉讼法》及其司法解释的制定与修改的发展脉络来看，在改革开放不断深入的进程中，《行政诉讼法》必然逐步呈现出法律自生的滞后面。因而，须要结合域内外行政法治的发展，不断更新完善行政诉讼法治，进而持续深化依法行政，赋予其崭新的时代意义，推动法治政府建设迈向新阶段。

|参考文献

[1]应松年、马怀德：《建立市场经济体制离不开行政法》，载《中国法学》1994年第1期，第21页。

[2]章志远：《行政诉讼法修改：观念革新与共识凝练》，载《江汉论坛》2014年第11期，第31页。

[3]应松年：《中国行政法的创制与面临的问题》，载《江海学刊》2001年第1期，第61页。

[4]信春鹰（全国人大常委会法制工作委员会副主任）：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第6期，第688-692页。

[5]童卫东：《进步与妥协：〈行政诉讼法〉修改回顾》，载《行政法学研究》2015年第4期，第31页。

[6]杨寅：《〈行政诉讼法〉的历史贡献和完善》，载《法治论丛》2010年第2期，第92页。

《行政法学研究》创刊于1993年，是由中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办、《行政法学研究》编辑部出版的国内外公开发行的我国首家部门法学杂志。本刊是国家社科基金资助期刊，已被列入“中国人文社科核心期刊”、“法律类中文核心期刊”、“中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊”、“中国社会科学期刊精品数据库来源期刊”、“中国学术期刊综合评价数据库来源期刊”和“中国核心期刊（遴选）数据库”。

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