用人民底色绘制全过程人民民主画卷——北京市“万名代表下基层”纪实
人民民主是社会主义的生命。2021年10月13-14日，在中央人大工作会议上，习近平总书记站在坚持中国特色社会主义政治发展道路的高度，深入阐述了全过程人民民主的重大理念，强调不断发展全过程人民民主，对继续推进全过程人民民主建设作出重大部署、提出明确要求。
自2019年以来，北京市人大常委会在依法履职中不断探索完善“万名代表下基层”机制，从聚焦两个“关键小事”立法修法，到组织人大代表围绕条例实施开展“三边”（身边、周边、路边）检查，再到今年人大代表进“家”“站”就“接诉即办”立法征集意见建议，切实做到汇民意民智、凝民心民力……全过程人民民主在北京生根开花，其中“万名代表下基层”机制就是一朵“小红花”。
北京市人大常委会在市委领导和全国人大常委会指导下，围绕大局、结合实际依法履职尽责，开展了一系列特色活动，比如“万名代表下基层，全民参与修条例”“深入基层‘查三边’”“走进代表‘家’‘站’征求立法意见建议”等，将全过程人民民主理念贯穿于法治生动实践，让法治更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，适应了新时代首都发展进步的要求，在推进首都治理现代化中展现出独特优势，为地方人大发展全过程人民民主提供了有益借鉴。
01
首创“万名代表下基层”做法
“‘群众利益无小事’。群众的一桩桩‘小事’，是构成国家、集体‘大事’的‘细胞’，小的‘细胞’健康，大的‘肌体’才会充满生机与活力。对老百姓来说，他们身边每一件琐碎的小事，都是实实在在的大事，有的甚至还是急事、难事。”这是习近平总书记撰写的文章《心无百姓莫为“官”》的开篇。
“群众利益无小事”，在北京，与人民群众生活息息相关的垃圾分类和物业管理被称作民生领域的两个“关键小事”。虽是“小事”，却关乎城市治理的精细化程度，直接影响着广大人民群众的生活质量和幸福指数。而要抓好两个“关键小事”，必须密织法律之网，强化法治之力。
在这样的背景下，北京市人大常委会将人民群众的“关键小事”当作立法工作的“心头大事”，在2019年为更好地推进《北京市生活垃圾管理条例》修改和《北京市物业管理条例》制定工作，首创了“万名代表下基层，全民参与修条例”做法。
2021年8月30日，北京市人大常委会主任李伟带队赴市政务服务管理局调研听取接诉即办工作条例意见建议。（北京市人大常委会供图）
从2019年8月起，北京市人大常委会组织市、区、乡镇三级人大代表走进街道社区，围绕《北京市生活垃圾管理条例》修改中的关键问题听取市民群众意见建议。这是北京市首次在法规修改草案形成阶段，就拟修改的内容，通过三级人大代表在人民群众中征求意见。
在一个多月的时间里，全市16个区人大常委会同向发力，市、区、乡镇三级人大代表联动，1.2万余名代表深入全市247个代表之家、2348个代表联络站，面对面听取24万余名市民、社区工作者、物业管理者、环卫工作者及4170个单位的意见建议，一步一个脚印绘就出垃圾分类立法的“民意路线图”。
“你们认为，到底该出台什么样的政策，才能让大家自觉完成垃圾分类？”“罚则如何定比较合适？”“垃圾不分类，除了进行经济处罚，是否还要纳入诚信体系？”“该不该限制过度包装？”……人大代表们冒着盛夏酷暑，实地探访，召开座谈会，倾听物业、餐饮、垃圾分类企业、社区工作者及社区居民的意见和呼声。
市委书记蔡奇，市长陈吉宁，市人大常委会主任李伟等市领导以人大代表身份带头深入基层听取民意，各区、街、乡镇的领导也都起到了带头作用，对活动的深入开展起到了全面的推动和带动作用。
2021年5月12日，北京市人大代表在东城区崇文门外街道新世界家园检查生活垃圾分类管理情况。（北京市人大常委会供图）
一些区、街、乡镇还结合自身不同的情况，想出了各有特点的好方法。东城区的部分代表联络站和代表之家现场播放垃圾分类宣传片，制作并派发垃圾分类宣传手册，将宣讲内容编入快板、相声、京韵大鼓等，对《北京市生活垃圾管理条例》修改工作进行宣讲。开展问卷调查、有奖问答、积分兑换等互动活动，广泛征求市民意见和建议。有的单位选区代表还直接运用单位内部网络进行网上宣讲和征求意见。通州区永顺镇则启用了代表联系选民微信群网络平台，把通知、征求意见表都发到微信群里，仅花了半天时间，就将几项工作全部部署到了村、社区和人大代表手里。第二天，群里就反馈了征求意见的情况。
习近平总书记指出，江山就是人民、人民就是江山。人民，是全过程人民民主的出发点，也是落脚点。“万名代表下基层，全民参与修条例”，让人大代表充分参与到立法工作中，接地气、察民情、聚民智，了解群众对“关键小事”的所急所盼。也让人大代表在日常工作和生活中更好地发挥了“为民代言”的作用，既使他们更好地为民用权、为民服务，也使他们履职更有归属、更有责任、更具民意，把“人民当家作主”具体地、现实地落实在政治生活和社会生活之中。
这即是“小红花”的最初“萌芽”。
2019年8月28日，北京市、区人大代表深入石景山区苹果园街道苹四社区，征求市民对《北京市生活垃圾管理条例》的意见建议。（北京市人大常委会供图）
02
在监督工作中推进
“万名代表下基层”并形成经验
人大代表既是法规制定的参与者，也是法规实施的监督者和法规执行的带头者。2020年，北京市人大常委会进一步推进了“万名代表下基层”活动，组织市、区、乡镇三级人大代表通过“三边”(身边、周边、路边)检查，对《北京市生活垃圾管理条例》和《北京市物业管理条例》（简称“两条例”）实施情况进行监督。从2020年7月一直到10月下旬，1.3万名人大代表共对5627个小区、3329个村、11302处公共机构或场所进行了检查。“万名代表下基层”实践从“全民参与修条例”延伸到了“深入基层‘查三边’”，成为监督工作中的一大亮点。
坚持以人民为中心，把“人民”二字贯穿全过程，是人大监督工作的一个重要特征。参与的代表们说，检查的重点是大家2019年参与修改的重要条款，检查的目的是精准发现问题、精准推动解决。“有了2019年的广泛参与，新修改的生活垃圾管理条例就像我们共同哺育的‘孩子’，这个‘孩子’出生后会是什么样子？能为人民群众作出多大贡献？都是代表们非常关注的，希望通过我们的努力，让法规更好地贯彻实施，不负人民群众的期待。”
2020年在“两条例”执法检查中开展的人大代表深入基层“查三边”活动，较好地运用了大数据统计等信息化手段，1.3万名人大代表用手机精准反馈的单个检查结果，被穿成数据线、织成数据网，统筹分析问题成因，交办督促整改，切实推动法规落实落地落责。在查出问题不久之后，不少人大代表都发现：“我当时在检查过程中发现的问题，有反馈了！”
“三边”检查分三轮推进，每轮检查后，都会对检查内容进行调整、完善，确保代表们反馈的共性问题能够得到体现。如此三轮压茬推进，代表们持续参与其中，推进“两条例”边实施、边检查、边反馈、边改进。
人大监督不仅是全过程人民民主的一个重要环节，同时，它本身也具有“全过程”的属性。聚焦民生领域“关键小事”深入基层“查三边”，直面人民群众关切的“难啃的硬骨头”，由北京市三级人大代表同时针对一个问题进行多频次的反馈，就如同深入到城市的各个毛细血管中一样，能够比较客观全面地反映法规实施效果，也能更好地了解到人民群众对法规实施的满意度，使改进工作明确方向，使监督检查更有实效。深入基层“查三边”活动也是在疫情防控常态化形势下，人大监督工作的一次创新，见证了全过程人民民主带来的务实之效。
2021年6月2日，北京市人大常委会主任李伟以人大代表的身份到立法联系点、顺义区仁和镇“代表之家”听取市、区、乡镇三级人大代表和群众对《北京市接诉即办工作条例》的意见建议。（北京市人大常委会供图）
此后，“万名代表下基层”和“全民参与修条例”在《北京市文明行为促进条例》《北京历史文化名城保护条例》《北京市突发公共卫生事件应急条例》《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》《北京市反食品浪费规定》等多部法规的立法和执法检查中得到了更多灵活运用，逐渐成为一种可复制、可推广的经验，为北京市在加强“两个联系”常态化机制建设方面奠定了重要实践基础，得到市委的充分肯定，并要求加以固化规范，为全过程人民民主的实践提供了可供借鉴的“北京经验”。
经过在多部法规立法和监督工作中的历练，“小红花”不断地抽芽、成长。
03
“万名代表下基层”上升为机制
近年来，北京市贯彻“以人民为中心”的发展思想，以12345市民服务热线及其网络平台为主渠道，建立了对群众诉求快速响应、高效办理、及时反馈的为民服务长效机制——“接诉即办”。为形成为民服务的法规制度，北京市人大常委会按照市委的决策部署，将“接诉即办”立法列为今年的重大紧急立法项目。
为把这部地方性法规制定好，使之真正成为一部以人民为中心的“为民服务法”，北京市人大常委会再一次启动了“万名代表下基层”做法，并将其上升为机制。在《北京市接诉即办工作条例》的立法过程中，特别强化了“人大代表进‘家’‘站’”概念，突出了代表“家”“站”所扮演的“履职阵地”作用，积极发挥代表“家”“站”汇聚民意民智、提高立法质效的功能。
本着“将意见吸纳得更充分一些，情况考虑得更周全一些”的原则，北京市人大常委会在条例草案二审前和三审前两次组织人大代表通过代表“家”“站”征求群众意见，充分发挥人大代表作用，密切人大代表与群众的联系。二审前，全市1.1万余名人大代表，以340个代表之家、2938个代表联络站及社区、村镇为依托，与6.7万名市民群众“面对面”。三审前，根据市委统一部署，市领导以人大代表身份带队相继深入各区，在代表“家”“站”、基层立法联系点里再次与市民群众坐在一起。征求意见的同时，更凝聚起强大的民意共识。
代表“家”“站”让代表与市民群众“零距离”接触，让百姓在家门口就能找人大代表“聊意见”。2021年6月，在东城区东花市街道南里社区人大代表联络站，六位为《北京市接诉即办条例（草案）》征求意见的人大代表、近二十名社区居民、基层一线的工作人员围坐在一起，各抒己见、交流碰撞，为推动条例草案的完善提出了很多接地气、冒热气的好建议。有的居民说，“接诉即办”平台不是简单的二传手，要做“分诊员”；有的居民说，要让基层少做无用功，不要让“接诉即办”变为“接诉即转”……聚焦“精准派单”，居民们的意见建议朴实而又一针见血。
2021年9月24日，北京市十五届人大常委会第三十三次会议表决通过《北京市接诉即办工作条例》。（北京市人大常委会供图）
为了征集意见建议更全面，就要努力“听到更多不同的、真实的声音”，这也是“全民参与修条例”的一次延伸。北京市人大常委会采用随机邀请拨打过12345市民服务热线的市民参加立法座谈的新形式，了解市民诉求办理情况和实际感受。这些被随机邀请的市民有的在回访中表示满意，也有的表示不满意，有夸奖的，也有批评的。市民魏佳文接到了邀请。作为拨打过12345市民服务热线的市民代表，她参与了一次别开生面的立法座谈会，为立法出谋划策。办理环节哪里还需要改进、愿意接听回访电话吗、短期无法解决的问题能否接受协商调解……她拿着早早收到的问题提纲，把身边的亲戚朋友挨个儿问了一遍，带着一厚沓笔记和写满了标注的法规草案前来。在座谈会上，她把身边人“想说的话都说了出来”。
“接诉即办”立法征集意见，丰富了人大代表联系人民群众的内容和形式，畅通了人民群众参与立法的渠道。立法“民意征求”真正做到了直抵基层、直通一线，走到了人民群众身边。北京市人大代表伊然把条例草案做成演示文稿，将所在社区中曾涉及，或者容易涉及12345市民服务热线的人们召集在一起，逐条为大家宣讲、解读，并听取大家的意见。海淀区人大常委会把代表们走访基层收集到的建议汇集成厚厚的一本“书”送至市人大代表案头，希望“厚重”的民意能被充分地表达。考虑到“接诉即办”办的不仅仅是市民诉求，也有大量的企业诉求，围绕优化营商环境，人大代表们还聚焦反馈了很多企业反映的共性问题和高频事项。正逢建党百年，万余名人大代表在党史学习教育中开展“我为群众办实事”实践活动，与“接诉即办”立法有机结合，在党与群众、企业之间建起“连心桥”。
2021年9月24日，北京市十五届人大常委会第三十三次会议表决通过《北京市接诉即办工作条例》，条例自公布之日起实施。“接诉即办”进入法治化发展轨道，是“人民至上”立法原则和“首善担当”执政理念的生动体现。把百姓放在心上，把民意融入法规，全过程人民民主在首都北京落地生花，彰显出巨大优势。
万余名人大代表进“家”“站”征求社区百姓对“接诉即办”立法的意见，正是北京市 “万名代表下基层”机制的一次深化和升华。万余名代表下基层征集意见，集万民之智，纳百家之言，让立法之路满载民意，让民主之智在立法进程中持续“闪光”。从厘清诉求范围到加强个人信息保护，从明确各办理单位责任到细化回访考核标准，从如何更好地“全面接诉”到规定诉求人的权利义务……许多来自人民群众的“金点子”，最终成为立法为民的“金钥匙”。让人民群众对立法工作全过程、各环节“沉浸式”参与，实现立法为民作主，更由民作主。
北京在“万名代表下基层，全民参与修条例”等法治探索中，一步一个脚印，一年一个台阶，真正做到了“有事好商量，众人的事情由众人商量”，让广大人民群众的意见建议成为高质量立法的“源头活水”，取得了良好效果。“小花”才露尖尖角，静待绽放需有时。北京市人大常委会将深入学习贯彻习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话和会议精神，进一步总结完善“万名代表下基层，全民参与修条例”机制，更加密切人大常委会与代表、代表与人民群众的联系，让全过程人民民主在北京的实践之花花开满园，结出累累硕果。
记者：王 萍、张雪松
编校：张钰钗
责编：舒 颖