正确认识测绘业务在自然资源管理中的作用

本文作者为自然资源部测绘发展研究中心主任陈常松。文章于2019年11月15日发表于内参《测绘地理信息调查研究建议》第118期。

习近平生态文明思想关于“山水林田湖草是生命共同体”的重要论述，表明了对自然资源的管理是一种综合性的管理。所谓“综合性”主要包括三个方面内容：一是对各类自然资源要素进行管理，也就是要继续履行体制改革前自然资源管理相关职能；二是对各类自然资源要素之间的关系进行管理，也就是对自然资源要素之间天然存在的相互影响、相互作用关系进行管理；三是对作用于自然资源要素及其相互之间关系上的人类各种开发、利用、保护活动及其后果进行管理。从地理学理论出发，自然要素、自然要素之间的相互作用关系以及相关的人类开发利用活动结果构成国土空间。因此，现代意义上的自然资源管理实际上是国土空间管理（或者国土空间治理），也就是，要充分发挥土地、海洋、林草、测绘等相关业务的集成优势，从各方面提出政策，保证国土空间持续健康发展及为经济发展提供持续支撑作用。测绘是其中的业务板块之一，正确认识测绘在自然资源管理中的作用，关键是要弄清楚测绘业务与土地、地质调查、海洋、矿产、林草等业务之间的相互配合关系。

一

国土空间治理体系及其现代化

所谓国土空间治理体系，主要是指土地、矿产、林业、测绘、海洋等业务板块及相关的技术、政策手段。所谓国土空间治理体系的现代化，主要是指贯穿治理过程技术的现代化——现代信息技术；不同治理手段——也就是不同业务模块的业务整合。

第一，不断信息化。从上个世纪八、九十年代开始，伴随着卫星遥感、卫星定位、地理信息系统在自然资源领域的广泛应用，不同自然资源要素管理的支撑技术逐步完成技术转型，管理方式、工作模式也发生显著变化，并逐步形成基于大量技术性、基础性业务工作开展政府管理工作的工作模式（先技术，后政策），我们叫它为“前店后厂”工作模式。其中“后厂”主要是指这些技术性、基础性业务工作，涉及自然资源数据的获取、处理、存储、建库，并最终建立服务平台，为“前店”各类管理行为提供支撑，其主要业务包括：调查监测、测绘、地质调查、数据库建设及管理、自然资源信息化以及相应的标准化建设、基础设施建设与维护等。“前店”是指基于数据基础和业务支撑之上的行政管理工作，主要业务包括规划计划、用地、矿业等的管理。在信息化不断推进、人工智能加快发展及应用的形势下，国土空间治理现代化的含义就是进一步充分应用信息技术、智能技术，促使“前店”“后厂”更加无缝衔接，并促使前店后厂所涉及各业务环节更加智能化。其中，“前店”的智能化主要涉及平台建设，提高审批、行政许可等工作的效率，加强电子政务建设。“后厂”智能化的主要任务是充分利用网络技术和地理信息技术来提高地质、矿产、海洋等地理信息数据获取、处理和数据建设应用的水平和能力。

第二，业务集成。伴随着信息化、智能化水平不断提高的另一个现代化内容就是业务的不断整合。此次机构改革，目标是实现“两统一”，但背后的行政逻辑就是要顺应信息化发展的趋势，加快并不断完善“前店后厂”工作格局。其首要要求就是要加快实现地质、矿产、土地、林业、草原、测绘、海洋等业务板块的深度融合。所谓融合，是指在统一规则的基础上，区分不同业务板块在国土空间治理中的比较优势，进一步明确各业务板块在综合治理中的主要任务，并形成各业务板块相互支撑、相互衔接的自然资源和国土空间管理整体业务格局。推进融合的主要工作：一是制定统一规则。也就是与各业务板块相关的部机关各司局和各单位在日常工作中所需要遵循的基本制度、标准等规则，主要有三类：法律法规；相关政策文件精神；技术标准。形成这些规则，需要首先对体制改革前原各部门的制度和标准等进行梳理，去除矛盾，并根据新的要求与时俱进地补充修订等来实现。2018年，部里针对自然资源调查监测工作提出要建立“统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台”的“六统一”自然资源调查监测体系。这在某种程度上反映了自然资源管理由过去分要素管理向综合管理转变而提出的新的要求，也是制定统一业务规则所必需遵循的原则。

二是统一话语体系。自然资源综合管理涉及地下地上、海洋陆地，客观上要求要施行综合性、系统化研究，需要充分发挥地质学、地理学、资源学、测绘学、海洋学等不同学科的优势进行集中研究、系统研究。改革前在地质、海洋、矿产、测绘、林业、草原等业务分部门治理的体制下，各板块各自有自己的理论及学科支撑，不同学科的特点被无限放大，业务拓展的冲动又促使学科相互交叉而又不融合，从而导致不同学科所特有的话语体系语义交叉，相互之间存在误解等不协调问题。这些问题也是在体制改革后，各业务之间产生在诸如分类体系相互矛盾、相互交叉，对同一问题的看法不同等问题的根本原因。因此，业务融合工作需要从地球系统科学的角度出发，仔细考察地质、测绘、海洋等学科所特有的话语体系的异同，并在去伪存真、扬长避短的基础上逐步形成统一话语体系。

三是明确不同业务板块的工作边界。在分部门治理体制下，地质、海洋、测绘等业务基于推进自身发展的需要，总是存在向相邻业务领域拓展自身业务的冲动，在业务边界地区形成相互重叠的区域——这在实践中表现为“重复建设”现象。又由于不同学科所形成的不同的话语体系，相互之间不能互相充分理解，致使分部门治理下部门之间职责交叉等问题，需要不断协调。机构改革完成后，在推进业务融合进程中，根据自然资源管理各业务专长，进一步明晰不同业务之间的工作边界就成为促进业务融合，实现国土空间治理现代化首先必须要完成的工作。

二

国土空间治理体系中的测绘业务

（一）测绘业务的基本功能

根据自然资源部现有体制架构，地质、矿产、海洋、测绘、土地、林业、草场等业务在调查监测和规划这两个环节上实现大融合，并在施行用途管制、确权、权益保护等具体工作中采用综合考虑相关其他自然资源要素的思路。在此基础上共同向智能化方向迈进，实现国土空间治理的现代化。在这一过程中，包括测绘在内的不同业务板块具有不同的定位、担负不同的职责。在分部门治理下，测绘业务无疑发挥了十分重要的作用。但是如果真的有人较真要让你就“测绘发挥了什么作用”说出个一二来，却又不太容易。机构改革后，测绘在自然资源管理中到底发挥什么作用的问题就成了不是问题的问题。

测绘在自然资源管理中到底发挥了什么作用，或者我们该如何对其作用进行总结呢？恐怕还是要看测绘的业务专长。先看看《测绘法》对测绘的定义：

“本法所称测绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。”

也就是说：

——“测绘”的对象有2：“自然地理要素”和“地表人工设施”。

——“测绘”所关注的要素有3，分别是“形状”“大小”“空间位置及其属性”。

——“测绘”的结果有3，分别是“数据”“信息”“成果”。

所以，测绘工作是对国土空间的“空间”属性进行基本定义和度量，并最终为国土空间中的任意事物或者现象确立唯一空间位置及定义相互之间空间关系的一项工作。如同我国明确对时间的定义及度量由国家相关部门负责类似，对空间的定义和度量由自然资源部负责。主要的工作包括：

1、建立并维护测绘基准。测绘基准是定义国土空间位置及空间关系的根本依据，包括确立平面位置的大地基准和确立高程位置的高程基准，以及重力基准等等。其体现我国对这个世界的看法，与国家版图意识直接相关。

2、建立并维护空间定位系统。为给予任何事物及现象唯一的位置信息，在测绘基准基础上还要通过建立和维护参考系统，将测绘基准平面和高程位置数据传导至国土空间中的所有事物或者现象。这就是空间定位系统，主要包括平面坐标系统、高程（也叫水准）坐标系统、重力坐标系统等等。

3、建立并维护基础地理信息数据库。符合国家标准的基础地理信息数据库规定了国土空间中事物或者现象相互之间的基本空间关系定义，是处理事物或者现象相互之间空间关系的根本依据。《测绘法》第二十四条规定“建立地理信息系统，应当采用符合国家标准的基础地理信息数据”。只有这样，基础地理信息数据库所定义的空间关系才能被正确地传导到对国土空间中一般事物或者现象之间的空间关系定义上，也才能保证对国土空间关系表达的一致性和标准化。

4、制定并实施具体测绘活动的技术标准和行动准则，并培育测绘地理信息衍生服务。为960万平方千米国土上的所有事物或者现象确定准确的空间位置，并科学定义这些事物和现象相互之间的空间关系，单靠测绘基准和测绘系统、基础地理信息数据库是远远不够的；单靠测绘部门的人力资源也是不现实的，必须发挥尽可能多人的积极性，按照统一规则进行工作才能完成。为此，测绘部门需要通过制定技术标准和规范，延伸现有测绘基准、测绘系统以及基础地理信息数据库的功能覆盖范围，发动其他行业人员的积极性共同工作。所谓衍生服务，是指在建立测绘基准和测绘系统、建立并维护基础地理信息数据库，提供基本服务的基础上，发挥测绘技术擅长于处理空间位置和空间关系的长处，为经济社会发展提供的进一步服务。其中，衍生服务至少包括：

——位置性服务：依托于测绘基准和测绘系统的维护更新，以大地测量技术应用为手段，向经济社会各领域提供与位置有关的延伸服务。例如定位导航类服务：提供位置信息的出行服务；定位控制服务：工程测绘、房产测绘、地籍测绘等等，是依托于大地测量基础上的延伸服务。

——调查监测性服务：依托于基础地理信息数据库的建设及应用，以遥感地理信息技术应用为动力，研究、表述地理环境，为经济社会发展提供服务。确立自然地理要素和地表人工设施的空间位置及相互之间的空间关系不能仅考虑纯空间的度量和定义，还必须充分依据其自然地理性质。这在日常工作中通常表现为分类体系的研究和制定，一定的分类单元对应于一定的国土空间单元——这是测绘工作建立基础地理信息系统，实现对空间关系进行定义的基本逻辑。在经济社会发展对资源环境调查监测工作提出明确需求的情况下，发挥测绘技术的优势和经验，测绘服务将自己的基本服务延伸至自然资源调查监测也就顺理成章了。基于相似的理由，应急测绘的产生也就是合理的了。

为上述延伸服务制定的规则，在日常工作中通常表现为技术标准、技术规程等等，例如工程测量标准、房产测绘标准、地籍测绘标准、界限测绘标准以及准确表达的制图标准。与时间定义一样，空间位置定义、空间关系定义在经济社会中处于最基础的地位，根据误差传递理论，保证空间定义的绝对正确是确保地球上事物或者现象空间定义正确性的前提。因此，相对其他行业，测绘技术标准是十分严格的，这主要是为了要严格遵循，以保证空间定位、空间关系定义的准确、可靠。

（二）测绘业务特点

在长期的测绘生产实践中，测绘逐步形成了不同于其他相关行业的业务素质。这是其在自然资源综合管理中发挥作用的第二个依据。主要有：

——具有较强的数据意识。测绘工作以获取、处理和分发地理信息数据为己任。长期工作实践培养形成较强的数据意识，拥有数据处理，特别是地理信息数据获取、处理及分发的技术优势。这对于在大数据时代推进自然资源管理的现代化无疑是十分宝贵。

——具有较强的技术创新意识。测绘地理信息工作属于技术工作范畴，天然地具备技术创新冲动。在我国推进国民经济和社会信息化进程中，测绘地理信息行业是最早成功将卫星遥感、卫星定位、地理信息系统技术业务化应用于实践，并实现测绘地理信息数字化、信息化的行业。测绘行业的实践也为此后自然资源相关其他行业大规模、制度化应用现代数字技术、信息技术来改进工作，并推进信息化在这些领域的发展提供了借鉴。

——具有极强的标准化和质量意识。与对时间的度量问题相似，对空间如何度量的问题是人类所要解决的首要和基本的问题，空间基准、空间坐标系等空间度量系统是空间基本度量系统，其科学性和可靠性决定着国土空间所有事物或者现象位置相关信息的科学性和可靠性。为了不致出现失之毫厘、谬之千里的情况，测绘行业在标准化、质量、精度等的方面的意识和要求极高、近乎苛刻，久而久之，几近形成一种特殊的思维模式。在推进高质量发展的背景下，发扬测绘行业这些优良传统，借鉴已有做法，改善自然资源管理相关数据获取处理及应用质量，无疑是十分重要的，也是测绘参与自然资源管理的比较优势之一。在日常工作中，极强的标准化意识主要表现在两个方面：（1）测绘生产过程的标准化，例如对于数据获取这一环节，生产技术设计书中就可能规定：数据获取的技术手段、方式、具体时间、采集后该如何记录、记录的媒介应当怎样，甚至由什么人去实际操作等等，事无巨细。（2）测绘成果表现方式的标准化。测绘领域，地图的画法不仅仅是艺术的、或者示意性的，而是代表了科学上的权威性的，无歧义。地图上的任何符号均是有严格物理意义和位置意义的；同时理论上所有地图中（包括地质图、土地利用图、基本地形图等）的同一符号所代表的物理意义肯定是一致的。

三

测绘在自然资源管理中的具体作用

测绘在自然资源管理的作用过程实际上也就是上述测绘活动在具体自然资源管理中的应用过程。我们必须承认测绘在自然资源管理中的“无处不在”的作用。当前的任务实际上是：对过去的实践进行梳理总结，并进行理论提升，使自然资源管理中的测绘工作“显化”，变“无形”为“有形”，从而反过来指导测绘在自然资源综合管理中发挥更大的作用。根据上一节的讨论，研究测绘在自然资源综合管理中发挥作用，主要应当包括如下几个方面：一是在自然资源部相关部门和单位行使日常管理职责过程中测绘业务工作的把关作用。二是借助于测绘业务专长于空间定位及空间关系表达等方面的特点，在研究自然资源管理重大问题时测绘业务工作的参与作用。三是测绘在自然资源管理业务体系和国土空间治理体系建设中的基础性作用。具体如下：

（一）制定并维护处理空间关系的基本规则，并对空间位置的定位、空间关系的表达是否符合国家要求进行把关。主要包括：在自然资源调查监测、国土空间规划、国土空间用途管制、自然资源确权登记等业务中，保证国家测绘基准和坐标系统地正确运用，保证投影等数学基础的正确应用，为相关管理工作的科学性提供保障；研究制定自然资源各类业务用图编制的技术标准并督促正确使用，保证自然资源管理中基本地图、地质调查图、空间规划底图及成果图等图件遵从统一标准，形成体系，从而为正确的传达自然资源政策信息提供保障。参与施行与位置有关的技术标准管理，严格管理地籍测绘、房产测绘等不动产测绘技术标准，参与制定并管理自然资源确权登记相关测绘技术标准。指导生态红线、城镇开发边界等规划线、各类空间规划区及相关管制政策的落地工作。

（二）参与或者牵头制定自然资源相关数据政策。应当充分发挥测绘业务数据意识强、数据能力高、数据工作经验丰富的优势，将测绘业务责任部门建设成为自然资源相关数据管理部门。由其负责：

1、研究建立规范自然资源数据获取、处理、存储管理工作程序，制定并严格管理数据获取、处理、存储管理、数据库建设的技术规范和标准化工艺流程，明确基本技术要求，建立质量控制体系，并形成标准。

2、加快推进不同业务板块数据融合，推进数据标准统一，实现地质、矿产、土地、水、森林、草场、测绘、海洋等业务数据资源整合，并籍此实现业务整合和陆地海洋、地上地下空间的统筹。在此基础上研究建立自然资源领域的大数据中心。

3、深挖数据应用。自然资源部门是所有中央部门和单位中唯一一家拥有各类自然资源相关信息，并实现制度化维护更新的部门。这一数据资源和相关制度是其他部门无法企及的优势，可以开展一些其他部门无法开展的政策研究、形势分析等工作，必须予以充分重视并深挖应用。可以相信，通过深入挖掘数据应用，可以获得许多创新性的研究成果，从而使自然资源部门向中央提出更加有针对性的意见和建议。例如，自然资源部门拥有全国唯一的覆盖全国的高程数据，仅仅通过对高程数据和耕地分布数据的综合分析，即可以很容易的获得全国25度坡度以上耕地的数量和分布，从而为我部判断耕地保护方面的宏观形势提供重要参考。不大规模掌握这种覆盖全国的宏观数据，这种宏观分析是无法实现的。

（三）引领自然资源领域对卫星遥感、卫星定位及地理信息技术等的业务化应用。实践已经证明卫星遥感、卫星定位等技术在自然资源管理中的核心技术支撑地位。伴随着自然资源管理继续向精细化、精准化推进，这些技术必然会扮演越来越重要的角色。深化这些技术的应用，深度参与国家相关卫星遥感、定位等技术系统建设和发展规划计划决策，掌握更多的话语权和主动权是自然资源部门推进自然资源管理精准化的内在要求。原测绘部门一直将遥感技术作为一门测绘技术，在航空时代建立了航空摄影系统（也即航空遥感）；在航天时代，积极参与航天遥感和卫星定位系统的研究规划，拥有丰富的航空航天遥感及卫星定位应用经验，并形成了强大遥感卫星数据的处理应用能力和相关制度。在自然资源统一管理的大背景下，测绘业务板块应当更加充分的发挥自身优势，在航空航天遥感数据统筹、建立并维护航空遥感制度、参与国家卫星遥感、卫星定位等规划计划、推进遥感自然资源应用等方面发挥积极作用。

（四）发挥质量控制、技术标准优势。按照推动质量变革、建设质量强国的战略要求，适应自然资源保护和开发利用的需要，借鉴测绘工作质量意识、标准意识强，质量管理体系、标准规范体系完整的优势，围绕自然资源调查、监测、评价、勘测、修复等系列工程、产品和服务，建立组织实施单位覆盖全过程、全要素、分级分类的过程质量控制和质量检查制度，建立具有授权资质的质检机构对成果质量检验检测与认证的制度，建立过程质量监督抽查和最终成果复核制度，着力形成服务自然资源管理工作的六大质量管控体系：测绘地理信息质量管控体系、自然资源调查监测质量管控体系、自然资源确权登记质检保障体系、国土空间规划测绘质量支撑体系、生态修复测绘质量服务体系和测绘质检技术装备体系。

（五）在国土空间治理中继续发挥测绘业务的基础性先行性作用。自然资源管理和国土空间治理是测绘发挥其基础性先行性作用的传统领域，测绘成果一直是地质调查工作、土地森林等资源调查工作和空间规划工作的基础性支撑资料。正是因为这一原因，才有“地质填图”“规划底图”“调查底图”等名词。在新的体制下，满足对自然资源施行统一管理的要求以及国土空间治理现代化要求，测绘工作面临新的任务。从目前来看，主要有两个方面：

——测绘先行，统筹陆地海洋国土空间。分部门管理体制下，我国长期以来对陆地国土和海洋国土施行分治政策，形成了两套截然不同的治理逻辑、工作理念、具体政策以及技术手段等，人为地造成陆地国土空间和海洋国土空间在管理上的相互矛盾和掣肘，已经对相关的经济社会事项产生影响。自然资源部成立后，落实中央要求，按照“两统一”的要求做好国土空间治理工作，首先需要统筹海陆国土空间的规划、开发和管理，对陆海国土空间施行一个理念、一套政策。其基础性工作就是要统筹海陆测绘工作，建立陆海一体化测绘基准和坐标系统，形成陆海统筹基础地理信息数据库。作为陆海过渡地带，海岸带地区的规划、开发和管理工作集中承载了我国陆海分治所带来的政策矛盾和治理混乱。统筹陆海国土空间治理，首先要统筹海岸带治理，逐步消除治理理念和治理政策之间的分歧。而其中的首要工作要尽快实施海岸带的测绘工作。

——测绘先行，统筹地上地下国土空间。伴随着新型城镇化的发展，地下空间的开发和利用在经济社会发展占据越来越重要的地位。由此，统筹地下国土空间和地上国土空间就成为国土空间治理工作中越来越重要的内容。必须发挥测绘工作的基础性先行性作用，加快构建地上地下一体化测绘坐标系统和相应的基础地理信息数据库，加快施行地上地下测绘技术标准的一体化进程，为地上地下空间治理政策的统筹打下基础。

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