印度奥里萨邦的“第四层治理”，城市工资就业倡议不仅仅是促进贫困人口就业丨城市案例分享③

印度奥里萨邦：城市工资就业倡议

案例“城市工资就业倡议”，其背景为印度有数十万人因为疫情失业，许多失业工人被迫返乡。由于缺乏社会保障体系，最弱势群体陷入更加贫困的境地。2020 年 4 月至 9 月，城市工资就业倡议正式实施，通过劳动密集型公共工程，为城市贫困人口提供直接就业机会。该倡议还旨在促进社区机构能力建设，提高奥里萨邦在应对季风气候灾害方面的生态恢复能力，并加强公共福利计划的可持续性。

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案例背景

城市中的贫困人群丨被忽略的小城市和乡村丨城市工资就业倡议

贫困是印度城市中长期且普遍存在的问题。新冠疫情爆发前，已有83%的城市劳动力在非正规部门工作；疫情的爆发更加剧了印度城市的空间不平等和社会经济脆弱性问题，数十万人失业，走投无路的工人们选择返回农村家乡。

因此，为印度最弱势的群体设立社会安全网，也即促使创建就业和社会保护的倡议被提上政府工作的日程。然而，印度的国家旗舰项目对大城市的偏好导致许多较小的城市和农村地区缺少资源来解决问题。城市需要管理者盘活城市的现有资源来解决这些问题，从而使得市民和市政当局互惠互利。

印度奥里萨邦政府所制定的城市计划向我们展现了政府改善城市中最贫困群体境地的可行方法。2020 年 4 月 18 日，奥里萨邦政府住房和城市发展部宣布了奥里萨邦城市工资就业倡议（简称“UWEI”）。

实践过程

社区组织丨在地就业丨社区资产

UWEI的主要目标是实现可持续生计，但同时它也致力于通过加强地方领导力与社区建立紧密合作伙伴关系来加强“第四层治理”，并直接让社区组织参与公共工程来进一步促进长期发展的协同作用，同时通过创建包容性和参与性的社区资产来增强当地生态复原力和社区韧性。

1. 通过与社区建立信任伙伴关系以加强“第四层治理”

在奥里萨邦，公民同样可以是项目开发的执行伙伴和监督者，能够带来变革性的城市变化。

印度作为联邦制国家，采用三层政府体制，第一层是中央政府，第二层是邦政府，第三层是印度村级政府和市政当局（两者统称地方机构）。而以社区为基础的组织，如贫民窟居民协会和女性自助团体，成为了第四层治理结构的重要组成部分。UWEI利用现有的社区合作伙伴关系和治理结构来实现其项目目标，并进一步加强“第四层治理”（如图）。

当前，贫民窟居民协会、跨性别团体、拾荒者团体等都已成为城市地方机构的积极合作伙伴，并作为“第四层治理”担负着执行和监督的双重角色，发挥着重要作用。

2. 通过创造在地就业以提供能力建设和生计支持

UWEI 的愿景是通过在公共工程中提供直接的就业机会来改善处于最脆弱境地的人们的生活。在UWEI 计划下，城市地方机构负责确定工程项目，当地社区组织负责根据技能以及地理位置来招募工人实施工程项目。这样一来，既为贫困群体提供了就业机会和工资收入，支持了社区公共资产的开发和维护，也使得非技术工人得以提高技能、获取知识和发展能力。

UWEI 还创建了一个生活和工作相结合的区域，这对城市贫困人口有很大帮助，尤其在提高女性工作效率上成效显著。此外，每个工人都在求职者数据库中拥有自己的唯一标识号（MUKTASoft），并为所有受益人添加了个人详细信息，包括银行账户信息。UWEI通过正式的就业机制巩固了工人们的生计和承诺了实质性的就业。

3. 通过启动基础设施项目以创建有包容性和参与性的社区资产

UWEI 将创造就业机会与改善奥里萨邦及其当地社区的季风防御能力联系起来。奥里萨邦是季风多发地区，由于短期内的高强度降雨，经常遭受洪水侵袭。因此，UWEI 在创建社区资产以抵御季风灾害的项目中为贫困城市提供就业机会。例如，在空置的公共土地上建造渗透池和集水设施以增强抗洪能力，以及在水体、开放绿地和公园上建造。

考虑到奥里萨邦非正规住区的社区生活主要体现在社区空间中，当地社区中心的发展也被纳入该项目。这些社区中心确保使用当地材料和设计，以促进当地社区成员的建设工作和参与发展过程。这些社区中心提供了宝贵的工作空间等。当地艺术家和自助团体也受邀创作墙绘以美化城市景观。

经验借鉴

1. 优先考虑最边缘化人群并建立社区伙伴关系以实现公平的社会经济发展

为了推进《2030 年可持续发展议程》，城市和地方政府必须专注于消除系统性的社会经济不平等和排斥，确保所有公民平等获得服务和谋生机会，不让任何人掉队。

UWEI 不仅为奥里萨邦城市贫民和农民工提供了快速救济，做出了解决和消除性别影响的尝试，还建立了社区伙伴关系，并激励当地民众参与项目的总体规划、实施和监督。

2. 为当地社区提供能力建设并增强其韧性

知识从熟练工人向非熟练工人转移，这对于提高工人的就业潜力和谋生机会，以及确保项目的高质量执行方面都有着关键作用。

UWEI建立了一支能够培训和提升非专家技能的核心专家团队，提高当地社区的整体和个人适应能力和韧性。

3. 创新融资机制以促进居民享有空间公平的城市基础设施和服务

考虑到更广泛的社会成本和收益以及差距分析，地方机构需要了解将项目成果具体化到当地社区的价值，从而促进多层次协调和创新融资机制，以实现社会经济价值和影响的最大化。

本案例出自：2022版《上海手册》第二章社会篇

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