五大机制：解析中共中央政治局常委会是怎样运作的

中央政治局常委会是怎样运作的

编者按：中国集体领导制，由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制，体现为五大机制：集体交接班机制、集体分工协作机制、集体学习机制、集体调研机制、集体决策机制。
本文来自胡鞍钢所著《中国集体领导体制》一书。在该书封面上，写着“国内外首部解读中共中央政治局常委会工作机制的专著”。

一、中国特色“集体领导制”如何确立

中共中央政治局常委会，政治创意和制度创新都源于毛泽东。

1956年，中共八大通过《中国共产党章程》，毛泽东在考虑中央领导机构设置方案时，提出增设中央政治局常务委员会，并提议由党中央主席、副主席和中央书记处总书记，一起组成该委员会，作为中央领导集体的核心。

1956年9月28日，中共八届一中全会选举了毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平为中央政治局常委，构成了第一代中央领导集体核心。

1959年后，毛泽东不再担任国家主席。他提出分为“一线”和“二线”的设想，其中他本人退居“二线”。随着毛泽东执政时间延长和个人威望不断提高，由集体领导变成了个人“最高指示”，使中央政治局常委会在一定程度上退化为传达和执行毛泽东个人指示的“办事机构”。

“文化大革命”后，华国锋和邓小平恢复中央集体领导制度。1982年中共十二大通过的党章规定，党中央只设总书记，不再设主席、副主席。

十四届一中全会对党和国家领导制度作了重要的改革。首先，正式建立以中央政治局常委会为核心的“一元权力”结构，不仅常开会，真正成为集体领导决策 核心；其次，根据党中央和邓小平的决定，实行党的总书记、国家主席、军委主席三位一体的领导体制；再有，在中央政治局常委形成年龄梯队。

十四届一中全会后的20年间，中国特色的“集体领导制”逐渐巩固完善。大体分为“两步走”：第一步是中共十四届、十五届中央政治局七常委机制，第二步是中共十六届、十七届中央政治局九常委机制。

二、政治局常委会如何交接班

中共新一届中央集体领导人或集体接班人的产生，既不是西方国家产生国家元首时像“空降兵”一样一举上台，也不是像“文化大革命”中的政治新星王洪文那样搞“火箭式”上台，而是典型的“台阶式”，至少要跨越两个重要的政治台阶，才能成为中央领导集体成员。

第一个台阶是担任党的省级书记，在治理国家前，先接受治省的锻炼和考验。截至2012年底，世界上人口上亿的国家有11个，中国是世界上人口最多的国家。若以人口数达到6000万作为大国标准，那么中国至少有8个省的人口达到或接近6000万。除军事和外交外，治理一个省就如同治理一个世界大国。担任省级党委书记就积累和具备了长期的地方执政经验，这一台阶是他们成为中央领导人所需信息、知识、经验和能力的“加速积累期”。

第十五届中央政治局常委7人，有5人担任过省委书记、直辖市市委书记，比例为71.4%，具有地方省级工作经验的比例高达85.7%。第十六届中央政治局常委9人，有6人担任过省委书记、直辖市市委书记，比例为66.7%，具有地方省级工作经验的比例达77.8%。第十七届中央政治局常委9人，有8人担任过省委书记、直辖市市委书记，比例为88.9%。

第二个台阶是担任党的领导集体成员的主要助手，也是“集体交接班”的过渡期。这个台阶的主要锻炼岗位是中央政治局委员和候补委员、中央书记处书记和 候补书记，作为中央政治局常委的主要助手。从统计数据看，近几届中共中央政治局常委进入当届常委会以前，接受“第二台阶”锻炼的时长呈现出逐届提高的趋 势。

在这一政治台阶上，即使那些仍担任省级党委书记的中央政治局委员，也有更多机会了解和分享中央领导集体是如何作出重大决策的。这如同他们的“实习期”和“预备期”，全面接受治党治国理政之道之术的“强化训练”，为他们将来集体接班作各种政治准备。与此同时，中央政治局常委对他们还起到传帮带的指导作用，使他们尽快完成从地方负责人到中央领导人角色的转变；这一阶段还起着集体考察的作用，特别是政治考察，“包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪 律、政治鉴别力、政治敏锐性”。

通常情况下，只有走完之前两个政治台阶之后，才能正式进入中央政治局常委会，成为领导集体核心成员之一。

最后一个环节就是政治交接班，主要体现在中共全国代表大会的政治报告中。例如，胡锦涛曾担任十六大报告起草组组长，在中央政治局常委会的领导下，直接负责起草十六大报告，经过一年左右的时间，正式提交十六大，经大会批准之后，成为十六届党中央治党、治国、治军的路线和纲领。这就在实际上完成了政治交 接班任务，从而保证党的思想路线、政治路线和组织路线的连续性、继承性和创新性，不会因领导人的改变而改变。

三、常委会如何协作和调研

自十六届一中全会开始，正式形成了中央政治局九常委分别代表党和国家主要机构。以第十六届、十七届中共中央政治局常委会为例，九位常委之间的沟通、协商、协作关系主要体现在如下两个方面：

各常委个人之间的协作关系，通常由个人之间交流协商来实现。

各常委所代表的机构之间的协作关系，由各机构党组向中央（中央政治局常委会）提交报告，研究重大决策。如十六届、十七届中央政治局常委会所代表的中枢机构共有八个，分别是中共中央委员会、全国人大、国务院、中央军委、全国政协、中央纪委、中央宣传口、中央政法委。在中央政治局常委会上，每个常委不仅 代表个人发表意见，还要代表各机构发表重要意见。一旦中央政治局常委会集体决定，各方机构就须照办，各位常委直接向所在机构（党组）传达这一决定，根据分工各自采取行动。

毛泽东最早提出“没有调查，没有发言权”的著名论断；1992年邓小平以84岁高龄视察南方，阐述了建立社会主义市场经济的理论原则，促进了改革开放；十五届中央政治局七位常委到全国各地考察、调研237次，人均达34次。

第十六届中央政治局常委继承了十五届的传统，五年间九位常委到全国各地调研考察累计达352次，人均达到39次；十七届中央政治局常委会九位领导人在2007年10月至2011年8月不到四年的时间里，国内考察调研次数达到386次，人均43次。

调查研究还体现在对重大突发性公共事件或重大自然灾害的积极响应。以2003年“非典”为例，当年，第十六届中央政治局九位常委有八人围绕“非典”疫情防控工作前往地方进行调研，累计次数达19次。

中央政治局常委还利用出访国外进行国际调查研究。十五届中央政治局常委七位同志出访次数达到224次，人均达32次，其中以国家主席出访次数最多。十六届中央政治局常委出国访问的次数累计达到219次。

此外，领导人积极参加国际会议，十五届中央政治局常委共计31次，十六届中央政治局常委共计28次。

四、常委会如何决策

从中华人民共和国成立至今，中共政治决策机制的变化大致可以分为几个不同阶段：

第一阶段（1949年到1957年）是决策制度化建立阶段，这一阶段是民主集中制执行得较好的一段时期。

第二阶段（1958年到1965年）是决策 制度受到严重破坏阶段。这一时期毛泽东在重大决策中的个人作用凸显，其他领导成员的作用在下降。

第三阶段（1966年到1976年）是非制度化时期，党和 国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱，以至被破坏。

第四阶段（1977年到1991年）是重建民主决策、集体决策制度阶段。邓小平提出，各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。

第五阶段（1992年至今）是集体决策科学化、民主化和制度化深化阶段。江泽民提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则。

以中共第十六届、十七届中央领导集体为例，集体决策机制的运行情况如下。国家决策体系分为“外脑”和“内脑”：“外脑”由人民群众、国内外智库（以国内智库为主）和地方四套班子（主要是省级，包括党委、政府、人大和政协）组成，内脑则是以中央政治局常委会为核心，包括国务院、全国人大和全国政协三大班子。

第一，党中央工作的制度化、规范化。2002年12月2日，中共中央政治局会议通过了十六届中央政治局工作规则，中央集体决策机制进入了巩固和完善的阶段。2004年2月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，规定中央政治局向中央委员会全体会议报告工作。

中央政治局常委召开多次民主生活会议，并向中央政治局通报，听取中央政治局成员的意见和建议。两届中央政治局还在每年9月定期召开会议，讨论总结中央政治局前一年的工作。

第二，坚持重大问题集体讨论、集体决策。在2003年年底召开的全国组织工作会议上，曾庆红明确提出：在党委内部，书记是“班长”，重大问题由党委集体作出决定。“集体决策”就是在决策过程中“坚持党的集体领导，而不是个人决定重大问题”。

第三，完善重大决策的规则和程序，建立决策失误责任追究制度，健全纠错机制。2004年9月，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。

第四，发挥民主党派参政议政职能，重大事项与他们进行政治协商。2005年2月，中共中央颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次明确把“政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”作为政治协商的重要原则。

中共中央同各民主党派中央政治协商的内容主要包括：

中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；

宪法和重要法律的修改建议；

国家领导人的建议人选；

关于推进改革开放的重要决定；

国民经济和社会发展的中长期规划；

关系国家全局的一些重大问题；

通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的 重要问题等。

从1990年到2006年年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中共中央总书记主持召开 74次。

第五，主动接受专家咨询意见，发挥各类思想库的作用。改革开放以来，各类专家和思想库在决策咨询中的作用越来越明显，经济、社会、历史、国际政治等方面专家学者频频为国家决策提供专业化的咨询研究。

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本文作者：胡鞍钢系清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学国情研究院院长

本文来源：南方周末。本文来自胡鞍钢所著《中国集体领导体制》一书。在该书封面上，写着“国内外首部解读中共中央政治局常委会工作机制的专著”

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