城中村改造案件裁判规则20则

来源丨山东高法

1.城中村改造行为与土地征收行为的区分

【裁判规则】（1）从表现形式看，被诉城中村改造行为主要是行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有，并无证据显示集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作。（2）从诉讼请求看，行政机关推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，当事人笼统地起诉“征收行为违法”，属于诉讼请求不明。（3）从权利救济看，虽然根据在案证据难以将被诉城中村改造行为界定为行政征收，但作为影响当事人权利义务的行政行为，仍应接受司法审查，人民法院可依法作出合法性评判。因此，当事人可就上述城中村改造所涉的补偿安置协议、房屋拆除等行为依法提起诉讼。——（2019）最高法行申10221号

2.城中村改造并不必然以征收集体土地为前提

【裁判规则】目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、将于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。——（2019）最高法行申10184号

3.笼统要求确认城中村改造行为违法，属于诉讼请求不明确

【裁判规则】当事人请求确认城中村改造行为违法，但并未明确侵犯其合法权益的是征收、征用决定，补偿决定，还是其实施的行政强制措施、行政强制执行等行为，其诉讼请求不明确，提起诉讼不符合法定条件。——（2019）最高法行申13063号

4.城中村改造项目批复是否可诉？

【裁判规则】（1）行政机关作出的不具备法效性特征的行为不属于行政诉讼受案范围。法效性是指行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。（2）一般来说，城中村改造项目批复，虽然涉及了城中村改造的有关内容，但其是针对有关单位的内部审批行为，未直接设定当事人的权利义务，对其并未产生实际影响的效果，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，故该批复不具备直接、对外发生法律效果的特点，不具可诉性。也就是说，在城中村项目实际改造的过程中，相关行政机关作出的征收、安置补偿等直接设定当事人权利义务的行为才产生直接对外的法律效果。——（2018）最高法行申1466号

5.城中村改造方案批复是否属于行政复议的受案范围？

【裁判规则】城中村改造方案批复系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关改造方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的一个程序性环节。对当事人权利义务产生实际影响的是城中村改造过程中的拆迁安置及补偿行为，当事人如对安置补偿行为不服，应直接针对安置补偿行为提起行政诉讼。城中村改造方案批复一般不属于行政复议的受案范围。——（2016）最高法行申4469号

6.城中村改造实施方案批复一般不具有强制拆除房屋或征收宅基地的效力

【裁判规则】城中村改造实施方案批复一般是行政机关针对村集体自主确定的改造范围、改造模式等内容所进行的确认，该批复本身并不具有强制拆除房屋或征收宅基地的法律效力，未实际影响当事人的权利义务。——（2020）最高法行申6862号

7.政府作出城中村改造批复能否视为实施强拆行为的委托

【裁判规则】政府作出同意下级行政机关实施城中村搬迁改造的批复，如果在下级行政机关的请示或政府的批复中，不包含组织拆除的时间、对象、拆迁工作人员等内容，则该批复仅是决定对城中村实施搬迁改造，不能将该批复视为上级政府对下级行政机关实施的强制拆除行为的委托。——（2020）最高法行申7570号

8.城中村改造责任主体的确定

【裁判规则】城中村改造拆迁安置补偿方案中明确有关行政机关负责组织实施拆迁补偿安置工作。并且，当事人提供的证据也说明城中村改造系由行政机关主导进行。虽然补偿方案中规定，相关民事主体为整村改造的拆迁主体，但由其不具有拆除房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。本案中，政府对街道办呈报的城中村改造拆迁安置补偿方案作出批复,同意该方案施行，并批复街道办接文后，认真组织实施拆迁补偿安置工作。政府的上述批复行为，系其行使相应行政管理职权的行为。虽然补偿方案中规定，集体经济改制成立的公司为整村改造的拆迁主体，该公司亦认可其实施了拆除当事人宅基地上房屋的行为，但由于其不具有拆除房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托。13739号——（2019）最高法行申13739号

9.城中村改造适格责任主体的认定，不能仅凭村委会自认判断强拆责任主体

【裁判规则】城中村改造适格责任主体，应当结合当事人提供的视频、录音、照片等证据，以及城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、行政机关在城中村改造过程中的作用等因素进行全面审查和认定，而不能仅以村委会的自认进行判断。本案中，城中村改造实施意见规定，城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造。拆迁方案上有行政机关署名并加盖公章，改造过程中有行政机关工作人员参与，改造资金来源于土地出让金。基于此，虽然拆迁方案中规定村委会是实施主体，其也承认实施了拆除当事人房屋的行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。——（2020）最高法行申5250号

10、11.村委会组织实施的强拆活动，需要根据在案证据明晰是否存在行政委托还是单纯的村民自治组织的自主意志

【裁判规则】实践中，对于村委会组织实施的强拆活动需要明晰是否存在行政委托还是单纯的村民自治组织的自主意志。无论哪种情形一旦存在不法侵权，被侵权人有权依照法定途径寻求救济。在城中村改造过程中，在案证据指向村委会组织实施了城中村拆迁改造，并不足以证明由被诉行政机关组织实施了强制拆除行为，故从目前在案证据难以认定被诉行政机关为强拆行为的责任主体。——（2020）最高法行申2732号

【裁判规则】城中村改造过程中发生的强拆行为，现有证据均指向村委会，尚不足以证明被诉行政机关参与。本案被诉的强拆行为系事实行为，长安区政府在一审阶段提交的《长安区西兆通镇东兆通城中村改造拆迁安置补偿方案》《拆迁清包工实施协议》《西兆通镇东兆通村委会通告》《东兆通村关于拆迁问题的情况说明》以及《东兆通村民代表召开旧村改造专题会议》等证据，能够证明该强拆行为并非长安区政府直接实施。同时，申请人提供的证据并不足以证明长安区政府对涉案房屋实施了强制拆除行为，其起诉缺乏事实根据。——（2020）最高法行申2734号

12.村委会在签订拆迁补偿协议后实施房屋强制拆除的情形

【裁判规则】原告起诉被告实施行政强制拆除行为，应当提供证据初步证明被告实施相应的行政强制行为。如果不能举证初步证明，甚至有相反证据足以证明被告根本未实施被诉的行政强制拆除行为，则起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。在城中村改造过程中，当事人就案涉房屋与所在村委会签订搬迁协议，明确约定搬迁时间、补偿标准等，并按照协议约定领取补偿款，涉案房屋被村委会组织人员和设备拆除，当事人未能提供证据初步证明涉案房屋强制拆除行为系被诉行政机关实施。——（2020）最高法行申4872号

13.城中村改造中的拆迁行为不宜假借村民自治形式进行

【裁判规则】在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。——（2019）最高法行申3801号

14.城中村改造中签订拆迁安置补偿协议的效力

【裁判规则】城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收的行政行为，更多的侧重于事实行为和政策性文件的支持，实质上是法律规定不完善情况下对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为，这种行为在总体上有利于原住居民的财产增长，有利于推进城市建设，有利于提高行政效率。也因此，对于此类行为的审查，往往缺乏法律法规依据，更多的是合理性审查，而不是合法性审查，只要其不违反法律法规的禁止性规定，不侵犯公民的重要财产权，就可以不受法律优先及法律保留原则的限制。——（2019）豫行终1104号

15.能否以未作出征地批复为由撤销拆迁过渡协议

【裁判规则】拆迁过渡协议属于行政协议的一种，对于行政协议的合法性审查，在不违反行政法律强制性规范的情况下，可以适用民事法律规范。签订拆迁过渡协议目的是落实城中村改造工作，协议内容为房屋拆迁、过渡事宜，其约定的过渡费、搬迁补助费等标准亦在合理范围之内，不存在法律规定的可撤销的情形。拆迁过渡协议签订时，行政机关虽未取得征地批复，但征地批复是否作出并不影响当事人对其权利义务的认知，不属于合同法规定的重大误解、显失公平以及欺诈、胁迫或乘人之危等可撤销的情形。——（2018）最高法行申5439号

16.拆迁安置补偿协议的效力否定

【裁判规则】在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在城中村改造过程中，行政机关与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议时适当突破有关规定，提高给予被拆迁人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。——（2019）最高法行申5940号

17.城中村改造中的拆迁通告是否可诉？

【裁判规则】在城中村改造过程中，如果拆迁通告径行规定了拆迁范围、要求停止生产经营、规定期限内搬离拆除现场等内容，对被拆迁人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。——（2019）最高法行再34号

18.不具有强制执行力的房屋拆迁安置实施方案通知不可诉

【裁判规则】在城中村改造过程中，如果行政机关发布的房屋拆迁安置实施方案通知及所附的实施方案均没有强制实施的相关条款内容，行政机关也明确表示该方案不具有强制执行力，当事人不同意签订房屋征迁安置协议，政府不会对其实施征迁，则该通知及方案不产生强制力，一般不具有可诉性。——（2019）最高法行申13732号

19.村民通过自治程序形成的拆迁安置补偿方案的行为是否可诉？

【裁判规则】“村民自治”模式下城中村改造行为的性质，应当综合考虑拆迁补偿方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府的参与程度、土地改造后的用途等情形来加以确定。如果拆迁补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或受益主体以及实际的拆迁实施主体均是政府及有关部门，则应当认定该行为超出了村民自治行为的范围，有逃避征地批准法定程序之嫌，相关行为属于行政诉讼受案范围。——（2018）最高法行申1614号

20.在未签到补偿协议的情况下，以“拆违”促“拆迁”属滥用职权

【裁判规则】城中村改造过程中，因拆除被征收人房屋而发生行政争议。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。行政机关在当事人未签订拆迁补偿协议的情况下，不遵循法定的组织实施程序，径行将被拆迁人房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权行为。——（2017）豫行终2450号

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