观察丨自贸区建设，如何抓住差异化改革的“牛鼻子”？
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▲ 截至2020年9月，我国分六批、历时7年共设立了21个自贸试验区。（来源：东方网）
自由贸易试验区（以下简称自贸区）是指在贸易和投资等方面拥有比世贸组织有关规定更加优惠的贸易安排，在主权国家划出特定的区域，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化便利化为主要目的的多功能经济性特区。自贸区在没有海关“干预”的情况下允许货物进口、制造、再出口。
2013年8月，国务院决定设立中国第一个自贸区——中国（上海）自由贸易试验区。截至目前，我国已经成立21个国家级自贸区，包括10个沿海自贸区、8个内陆自贸区和3个沿边自贸区，由于地理位置的差异以及社会经济条件方面的不同，这三种自贸区的发展模式和改革重点也有所不同。
其中，沿海自贸区是以港口为主要依托进行对外开放，包括上海、广东、福建、浙江等。它们凭借优越的地理条件，大力推动沿海地区高端制造业和现代服务业的发展，推动我国经济结构转型升级。
内陆自贸区的建设侧重新兴产业和制造业，包括武汉、重庆、西安等，承担中国经济内循环的功能。由于劳动力成本和房地产价格的快速上涨，很多沿海的企业向内陆转移，因此内陆自贸区的建立也将有利于中西部地区承接来自于沿海地区的产业转移。
沿边自贸区则注重与周边国家的协调发展，例如广西和云南是我国与南亚和东南亚经济合作的两个重要地区，所以它们的自贸区发展重点是跨境经贸合作以及对外文化交流；而黑龙江除了作为向北开放的重要窗口，还大力发展以粮食生产为核心的现代农业产业。
总的来说，自贸区的建立是希望在全球贸易规则体系变革中，通过进一步的改革和开放，创新制度和模式，接轨世界经济。
自贸区设立的目的主要是在特定区域实行制度改革，成为政策改革的试点，从而推动国际贸易、投资和金融方面的探索。中国自贸区的政策改革主要围绕税制的创新以及资本配置市场化制度的创新。自贸区的设立之时通过一系列制度创新，例如在自贸区率先开展税制改革，参照国际先进的税收制度，简化现有的税种，降低税率，吸引外商的投资，同时也鼓励本土企业的孵化和发展。
在资本配置方面，我国的民营企业贷款难一直是一个重要问题，在资金配置过程中，如果资金不流向最有效率的地方，容易导致资源错配，经济效率低下。在自贸区的制度改革中，负面清单的减少和承担风险的激励机制的建立将会提高资本流动的自由度以及给予民营企业贷款的信心。
自贸区是吸引外资的重要平台。自贸区作为政策改革的试点，其开放程度和制度创新程度高于其他地区。政府给予自贸区很多投资贸易的自由化和便利化制度，使其能够更好地与国际制度接轨，打造国际营商环境，鼓励跨国企业在自贸区设立总部。自贸区的国际化平台以及开放的态度带来的不仅是外商和资本，还有随之而来的优质管理经验，还能够与技术先进的国家进行合作。
我国自贸区建立的重要意义之一是服务国家重大战略。从2013年到现在，我国先后共设立了21个自贸试验区，基本覆盖了东中西部的广泛地区。每个自贸区的建立不仅会推动其所属地的经济发展，更会为周边地区的经济带来促进作用。这些自贸区各具特色，其制度创新和改革为国家重大战略提供服务。
国务院对各个自贸区颁布的方案中，实施更加开放自由的投资与贸易措施，让自贸区带动所属经济区域的连片发展。例如，广东自贸试验区从紧邻港澳的地区优势出发，重点打造粤港澳大湾区核心示范区；福建自贸区发挥沿海近台的优势，为两岸经贸合作提供平台，探索深化两岸经济合作新模式；重庆自贸区发挥地理优势，将“一带一路”建设与长江经济带互联互通作为建设目标。
就目前自由贸易区政策的目标和功能布局来看，带有较大程度的同质性。改革创新主要还是围绕货物贸易领域，以程序性创新和便利化创新为主，各个自贸区的政策目标和定位大同小异。但其实每个自贸区的区域位置不同，市场需求也不同，因此带有普惠性的政策针对性不强，可能出现政策浪费或者领域覆盖不到。
从表1可以看出，以上海和广东为例的沿海自贸区、以湖北为例的内陆自贸区，以及以广西为例的沿边自贸区，其功能布局和总体目标都是围绕发展国际贸易、新兴产业和现代化服务业。可以说，我国自贸区的改革创新主要还是在货物贸易领域，以程序性和便利化创新为主，已出台改革措施存在同质化、重复化的现象。对于沿海自贸区，政策对其投资贸易促进效果好，但是对于内陆自贸区，政策对投资贸易指标影响不显著。
▲ 表1 不同种类自贸区对比
有学者在有关自贸区建设与区域经济增长的文章中提出，自贸区建设成效存在显著区位性差异。对外贸易是自贸区经济增长的重要渠道，对外贸易的发展，离不开转口贸易和离岸贸易，因此，对外贸易是否发达与区位条件有很大的关系。沿海地区的自贸区建设由于其区位优势普遍存在贸易拉动现象，与沿海自贸区相比，内陆自贸区在贸易驱动机制上缺少条件，进出口动力机制失灵。
在这种差异下，不考虑自身条件，如自身金融配套、地理位置以及地方政府规划而盲目申请设立自贸区，容易产生自贸区制度与自身发展实际不兼容的情况，使得自贸区无法发挥应有的作用，自贸区经济增长效应的动力机制失灵。
中国疆域辽阔，自贸区分布分散，既有依托于港口的沿海自贸区，也有深处内陆的自贸区，其地理位置及发展基础都有很大差异。因此自贸区进行差异化制度改革才有利于其凭借自身优势得到更大的发展。目前国务院对各个自贸区颁布的政策目标基本集中在对外贸易、现代服务业以及新兴技术产业。
但是对于很多创新能力低或者地处内陆的自贸区，关于贸易、金融及高科技的政策作用并不明显。而差异化探索既是为了形成各自发展特色以防止同质化竞争造成浪费，也是均衡沿海和内陆、经济发达区域与欠发达区域自贸区发展的重要手段。
在自贸区的建设过程中，对外贸易和现代服务业的改革和发展较为显著，而新兴产业和制造业的增长动力不足。沿海自贸区凭借优越的地理条件大力发展自由贸易和金融业，内陆自贸区则可以凭借丰富的资源发展新兴产业和先进制造业。我国劳动力资源丰富，同时拥有最全的生产链和生产类别，利用自贸区开放的营商环境和优惠政策引进国外先进技术，有利于进行制造业的转型升级。目前我国正探索工业互联网平台的发展，自贸区可以作为一个很好的试点。
自贸区在贸易和投资领域的发展除了依赖政策驱动，也同样需要自贸区的基础设施和软实力的建设。当前，自贸区的政策优惠显著，但是有些自贸区地处郊区或者是刚刚建立起来的地区，其城市基础设施的建设并不完善，不能为外商提供良好的投资环境。而软实力的建设则有助于推动本土企业的创新发展，自贸区的创新文化和开放的意识大力促进了本土企业对新兴产业的探索，增加本土企业走出去的动力。
（作者为华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师李明隽）
来源丨IPP评论
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