纪召兵｜行政诉讼新规则的适用
《泰山宣言》
2016年10月29—30日， 2016 · 中国诉讼论坛在山东泰安举办。来自四面八方的近200位中国法律人齐聚一堂，围绕中国诉讼的诉讼规则、诉讼智慧、诉讼使命展开深入探讨，并发布了2016 · 中国诉讼论坛《泰山宣言》。
《民主与法制》杂志社总编辑刘桂明，中国人民大学法学院教授陈卫东，人民法院出版社电子音像出版社常务副总编辑孙宇，最高人民检察院检察技术信息中心主任、法律读库创建人赵志刚，《检魂》杂志主编杨华明，最高人民法院大法官蔡小雪，司法部司法鉴定科学技术研究所副主任朱广友，中国法律援助基金会项目部副主任杨彦萍，泰安市司法局副局长、律协党委书记任伟建、北京在明律师事务所合伙人纪召兵等嘉宾出席论坛并致辞或发表主题演讲。
此次论坛的发起单位由北京善士律师事务所、北京在明律师事务所、北京策略律师事务所、北京广森律师事务所、北京谦君律师事务所、北京市求实律师事务所、上海行仕律师事务所、上海市万方律师事务所、浙江民宜律师事务所、广东知明律师事务所、山东国杰律师事务所、山东储誉律师事务所、甘肃法茂律师事务所等十三家律师事务所组成，中国诉讼论坛设立的中国诉讼论坛网和中外法制网共同举办。
纪召兵
修订后的《行政诉讼法》总计103条，对旧行政诉讼法修改或增加了80条，其力度不亚于一次立法，广受社会好评。同时，最高人民法院制定了法释〔2015〕9号《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》对有关规定进行了明确、细化，这次修法使行政诉讼的科学性、可操作性得到了提高。
北京在明律师事务所是专业从事不动产征收业务的律所，在代理被征收人的维权活动中，我们操作了大量的行政诉讼案件。我们感觉新修订的《行政诉讼法》为征收维权助了力，亮点颇多。试举三例：
一、将征收补偿协议争议作为行政案件审理，有力于维护被征收人的合法权益
这次修法将征收补偿协议明确为行政协议，其争议作为行政案件受理。从民事案件到行政案件性质的变化，可助力于征收维权活动。在现实的征收活动中，往往被征收人在心理、知识、应对技能等不足的情况下，在征收工作人员大量不择手段的威胁逼迫下签订了并不公平、合理的征收补偿协议。这种情况下的权利救济便是撤销显失公平的补偿协议。如果将征收补偿协议作为一个民事案件审理，人民法院审查的核心在于协议是否是双方的真实意思表示、补偿是否显失公平，大部分举证责任在于被征收人。被征收人需要举证证明实施征收工作人员的威胁言行，致其不能作出真实意思表示，需要举证证明给予的补偿多么的不合理，如果举证不能，就要承担败诉的结果。但如果作为一个行政案件审理，根据《行政诉讼法》之规定，人民法院审查的客体就不仅是征收补偿的合理性问题，还有一个征收行为合法性的问题，且举证责任在于被告。被告要特别举证证明作为补偿依据的补偿安置方案以及评估报告的合法性及合理性。应当说这是一个积极的变化，作为律师要认真考虑并加以利用。当然，征收补偿协议作为行政案件审理后，如下问题值得商榷：1.行政机关能否以原告资格起诉被征收人，如不行的话，怎么解决促使被征收人履约的问题。征收补偿协议虽作为行政协议，也有着民事协议的平等性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条之规定，补偿协议签订后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务，另一方当事人可以依法提起诉讼。而《行政诉讼法》作为诉讼程序法律只确定了“民告官”的法律框架，官不能告民。因为征收补偿协议已明确为行政协议，更不能提起民事诉讼。如果不能官告民的话，那么被征收人反悔、不能主动履约怎么办？我认为，行政合同也是一种行政行为，可以通过非诉执行的方式，达到促使被征收人履约的目的。2.关于对征收补偿协议起诉期限（诉讼时效）的问题。（1）对行政机关不按照约定履行协议提起诉讼的。法释〔2015〕9号司法解释第12条明确了此种情况，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。就是说二年，也适用中止、中断的情况；（2）对行政机关单方行使变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。告知诉权或起诉期限的，适用6个月起诉期限规定。没有告知诉权或起诉期限的，适用2年规定；（3）对于确认行政协议无效的案件，根据《行政诉讼法》第75条规定，针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制，而且也不受最长保护期限的限制。这是因为，无效行政行为自始无效，当事人可以任何时候请求确认该行为无效；（4）以行政协议显失公平等理由撤销行政协议的起诉期限。对于这个问题，好像没有明确。《合同法》规定行使合同撤销权的期限为一年。但行政协议毕竟为行政案件，应适用六个月或二年起诉期限的规定更为适宜。3.关于征收补偿协议合理性的举证责任。行政协议合法性由行政机关举证，这没有异议。但其征收补偿合理性，应由原告举证，还是被告举证？原告应负有举证证明补偿不合理的举证责任，同时，根据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规之规定，征收当事人协商补偿的事实依据在于征收补偿安置方案及评估报告，而征收补偿方案需要履行听取被征收人意见等法定程序，评估则需要按法定程序评估。所以，被告亦应负有举证证明补偿标准有合法正当性的事实依据。4.征收补偿协议作为行政案件审理的时间。应从2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之后，所签订的征收补偿协议即为行政协议。
二、明确特殊情况下行政赔偿、补偿的举证责任，有利于被征收人维权
新修订的《行政诉讼法》第38条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在现实的征收搬迁活动中，违法的强拆、偷拆、误拆，经常性的出现。房屋违法拆除后，举证成为被征收人维权的最大困惑。当然，正当的行政程序以及根据《房屋拆迁证据保全公证细则》等法律规定，政府实施行政强拆行为，应当对房屋及附属物进行保全，并对房屋内所有物品进行逐一的核对、清点、登记、移交，并且以公证或见证方式将保全的内容固定下来。法律规定了行政职责，必然带来了行政机关的举证责任。当出现了违法强拆，被征收人的举证能力较弱，举证困难时，如何处理举证分配、责任承担，新《行政诉讼法》修订前，《国家赔偿法》以及最高人民法院的司法解释等对此规定得并不十分明晰。对这个修订后的《行政诉讼法》明确将因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担责任，可谓是干净利索，我们可以充分利用这一规则进行维权。房屋遭遇非法强拆后，原告可以提供一个财产损失清单以及现场狼藉的照片，提出房屋装修情况，房屋内物品情况。地方政府说没有这么多，没有这么好，那对不起了，由你举证，举证不能，就要承担相应的法律责任。这大大解决了老百姓对违法拆除赔偿案件中举证难的问题。当然，作为被征收人的原告，主张某件物品价值多少钱，也要尽可能的提供财产价值的证据，得帮法官提供价值的裁判的依据。
三、对地方政府的红头文件进行附带司法审查，从源头上保护被征收人的合法权益
实践中，地方政府为了行政执法，制定了大量规范性文件，作为直接实施行政行为的依据。而有的规范性文件，特别是反映在征收活动中制定的规范性文件，不少是限缩行政相对人的权利的，不符合立法精神，事实依据不足，也没有履行保障公众参与、申辩、监督等程序，却直接影响着行政相对人、利害关系人的合法权益。新修订的《行政诉讼法》规定对规范性文件进行附带司法审查，《行政复议法》此前已有类似规定，这次《行政诉讼法》作出了规定。在不动产征收实践中，不少县、市人民政府制定统一的补偿安置标准方案，在全县、市范围内长期使用。对于房屋、附着物补偿价格实施“一刀切”，当然“一刀切”也没关系，关键是切的低；土地使用权也规定一个土地基准价格。这些红头文件有的地方政府用的是五六年前，甚至是十多年前的政策文件，拿着这些文件来制作征收补偿安置方案，拿着这些红头文件来跟被征收人进行协商谈判，评估公司亦以此文件作为依据进行评估。实践中，这些红头文件对被征收人合法权益影响最大，是很有必要从源头上进行审查的。但如何审查的有些问题好像并不明确。谁提起审查，当然是原告，原告不提起话，人民法院是否应当主动审查，非得需要原告主动提起吗？我认为类似这样直接、全面影响被征收人财产权益的规范性文件，人民法院是应当依职权来主动进行审查的。
要审查哪些方面？虽然，我们国家缺失统一的《行政程序法》，不少省份也出台了行政程序方面的地方规章。《立法法》早已实施了。《全面推进依法行政实施纲要》《法治政府建设实施纲要》对行政执法提出了要求。法律、行政法规也有着较为明确的规定。我们认为对规范性文件主要从几个方面进行审查。比如说是否有法定职权；是否履行了正当程序，如专家论证以及充分保障公众、行政相对人、利害关系人的参与、申辩、监督。如《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》都有对制作征收补偿方案明确规定的法律程序，如果没有履行程序，那对不起，这个征收补偿方案不能作为给予被征收人补偿安置的有效依据。还有规范性文件的内容是否与宪法、法律规定的原则精神相冲突。还有一个重要的事实问题，就是制定这个征收补偿标准有没有事实依据。为什么定的房屋重置成本价是600元，而不是1000元；城市土地的基准价格是一亩20万；是不是经过了有效评估？或许有的地方政府也是说不清楚的。原告提出了审查规范性文件的诉讼请求后，被告应当对其合法性进行举证，庭审活动中，也应当把规范性文件的合法性作为审查的客体，并对被告提供的证据进行质证和辩论。人民法院应在行政判决书中将审查情况及结果表述清楚。
新修订的《行政诉讼法》呈现的规则亮点很多，行政诉讼理论非常丰富。作为维权律师，我们将进一步加强学习和研究，为被征收人维权提供更加坚强有力的法律保障。
北京在明律师事务所：纪召兵
2016年10月29日
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