【边疆时空】李金明 | 清朝政府在南海行使主权和管辖权 | 自由微信

原创：李金明 2018-05-27

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李金明

1944年11月生，福建省泉州市人。1982年毕业于厦门大学南洋研究院中外关系史专业，获历史学硕士学位；1987年获历史学博士学位。现任厦门大学南海研究院教授、博士生导师，厦门大学海洋政策与法律中心副主任。

摘要：清代南海海域属海南崖州水师营管辖范围。水师营定期从海南岛沿海巡视到西沙群岛海域，充分行使了主权和管辖权。清末，广东官员在处理日本商人非法侵占东沙岛的事件中，广泛收集历史证据，据理力争，严正进行外交交涉，迫使日本归还东沙岛，捍卫了中国的领土主权; 此后，又派军舰到西沙群岛巡视，在群岛上勒石命名，悬挂国旗，向国际宣示中国对西沙群岛拥有主权和管辖权。

关键词：清朝政府南海行使主权管辖权

在中国的南海疆域内，分布有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，俗称“南海诸岛”。南海疆域内的海洋国土在清代属海南崖州协水师营管辖，他们定期从海南岛沿海巡航到西沙群岛海域，当遇到遭风漂到海南岛清澜港的越南渔船时，依法对其进行审讯，遣送回籍，充分行使了主权和管辖权。清末，广东官员在处理日本商人非法侵占东沙岛的事件中，能及时派遣军舰到东沙岛查勘，广泛收集证据，据理力争，严正地进行外交交涉，迫使日本归还东沙岛，赔偿中国渔民在岛上的各种损失，捍卫了中国的领土主权。在东沙岛事件处理完之后，为了不让西沙群岛出现类似事件，广东官员及时派军舰到西沙群岛巡航，所到诸岛均立碑命名，悬挂清朝黄龙国旗，以宣示主权。

清朝水师巡视南海海域

中国南海疆域洋面在清代属海南岛崖州协水师营管辖。根据《崖州志》的记载：“崖州协水师营分管洋面，东自万州东澳港起，西至昌化县四更沙止，共巡洋面一千里。南面直接暹罗、占城夷洋，西接儋州营洋界，东接海口营洋界”。从该记载中可了解到，清代崖州水师营在其管辖洋面的巡航路线有两条：一条是从海南岛东部的万州东澳港出航，环绕海南岛沿海，航至西部的昌化四更沙，历程约一千里; 另一条是直接向南航行至暹罗与越南中部的占城洋面，即抵达中国南海疆域洋面的西部。

福建同安人吴陞，在康熙四十九年至五十一年(1710—1712年) 任广东水师副将，他曾亲自巡洋至与越南东南部昆仑岛洋面相接的七洲洋。《同安县志》这样描述：“吴陞，字源泽，同安人，本姓黄……擢广东副将，调琼州，自琼崖，历铜鼓，经七洲洋、四更沙，周遭三千里，躬自巡视，地方宁谧。”

在解释这段记载之前，有必要先了解一下七洲洋的地理位置。在中国史籍的记载中，有两个七洲洋，一个是海南岛东北海面的七洲洋，另一个是西沙群岛海域的七洲洋。如何区分这两个七洲洋的地理位置呢？一般是根据航线经过的地名顺序来确定的，例如谢清高在《海录》中写道：“纪海国自万山始，既出口，西南行过七洲洋，有七洲浮海面故名，又行经陵水，见大花、二花、大洲各山……”。这条航线经过的七洲洋是在万山群岛的西南，在航经大洲、陵水之前，明显指的是陵水以北七洲列岛附近洋面的七洲洋。而吴陞巡海的航线却是“自琼崖，历铜鼓，经七洲洋”，这个七洲洋是在航行铜鼓之后才经过，也就是说，它不是航经铜鼓前的七洲洋，而是航经铜鼓后的另一个七洲洋。

有关另一个七洲洋的地理位置，可看看同时代人陈伦炯《海国闻见录》中的“四海总图”。该七洲洋的位置标在琼州与越南东南海域的昆仑岛之间，在长沙和石塘之西，包括了西沙群岛一带海域。在19世纪70年代，清朝外交使节郭嵩焘在《使西纪程》中，对七洲洋的位置描述得更加具体：“……在赤道北一十三度，过瓦蕾拉山，安南东南境也，海名七洲洋”。这个七洲洋位于北纬13°，越过华列拉岬，已到达越南东南边境，即延伸到西沙群岛以南的洋面。这个七洲洋的位置和范围与《海国闻见录》标示的七洲洋是一致的，由此说明，当时吴陞巡航已远达西沙群岛以南的洋面，也就是与越南东南海中的昆仑岛洋面相接的七洲洋。

吴陞巡海的事实说明，广东水师早在清初就已巡航到西沙群岛海域一带，清朝政府当时已对西沙群岛海域行使过主权和管辖权。这一点可从越南人黎贵惇《抚边杂录》的记载中得到证实。该书这样写道：

黄沙渚正近海南廉州府，船人时遇北国(中国) 渔舟，洋中相问，常见琼州文昌县正堂官。查顺化公文内称：乾隆十八年(1735年) ，安南广义府彰义县割镰队安平社军人十名，于七月往万里长沙采拾各物，八名登岸，寻觅各物，只存两名守船。狂风断捉，漂入青澜港，伊官查实，押送回籍。

这段记载证实了两个方面的事实：(1) 越南船只时常在洋中遇到中国渔船，相互问候，且经常看到海南(当时的琼州) 文昌县正堂官在洋中巡视。这说明中国渔舟一直是在西沙群岛海域进行生产，而这个海域属于海南岛文昌县管辖，文昌县的官员经常在洋中巡视，这一点与上述吴陞巡海到西沙群岛海域的事实相互佐证。(2) 安南安平社军人往万里长沙采拾沉船遗物时，遭遇风暴漂到青澜港，清朝官员获悉后，经过审讯核实，即将他们“押送回籍”，驱逐出境，这些做法和行为，充分显示了清政府在中国南海海域内行使主权和管辖权。

收回被日商非法占据的东沙岛

光绪三十三年(1907年) ，日本商人西泽吉次非法占据了中国港澳附近的东沙岛。两江总督、南洋大臣端方获悉此事后，即告知外务部。外务部遂于是年九月初五日，电告两广总督张人骏，要求其复查。其电文内容大致如下：

访闻港澳附近，与美属小吕宋群岛连界之间，有中国管辖之荒岛一区，正当北纬线十四度四十二分二秒、东经线一百十六度四十二分十四秒……近被台湾基隆日本商西泽吉次纠合百二十人，于六月三十日午后，乘“四国丸”轮船驶向该岛。七月初三日登岸，建筑宿舍，竖立七十尺长竿，高悬日旗，并竖十五尺响标，详记发现该岛之历史，名为“西泽岛”，暗礁名为“西泽礁”，西泽遂据为己有……凡闽粤人之老于航海，及深明舆地学者，皆知该岛为我属地等情。中国沿海岛屿，尊处应有图籍可稽，该岛旧系何名，有无人民居住，日商西泽竖旗建屋，装运货物，是否确有其事。希按照电开纬度，迅饬详晰查明，以凭核办，即电复。

清政府外务部电文不仅准确地标出了东沙岛的地理位置，而且记述了西泽吉次进犯和占据东沙岛的过程，并要求两广总督张人骏“按照电开纬度，迅饬详晰查明，以凭核办”。

1.两度派大轮往东沙岛实地查勘

光绪三十四年(1908年) 八月，驻广州英国总领事傅夏礼致函广东省洋务委员温宗尧，称英政府因在蒲拉他士(Pratas，即东沙岛的英文名) 建造灯塔事，请确查该岛是否为中国属岛。温宗尧除答复该岛确系中国所属外，亦经两广总督张人骏致电外务部，并转两江总督端方，要求派员往东沙岛实地查勘，以确定该岛是否在中国海域之内，同时查清西泽吉次在岛上究竟建了何设施。端方即电告提督萨镇冰，于宣统元年(1909年) 正月派“飞鹰”号轮船驶抵香港，待天晴后往东沙岛查勘。

“飞鹰”号于1909年正月十一日晚由香港起航，十二日到达东沙岛。据管带黄锺英呈报查勘情况称：

查该岛日人改名为“西泽岛”，竖有木牌一面，曰明治四十年有八立。岛上并无中国居民，只有日本男女百余人，盖屋居住，并雇有小工五十余名，均系于前年八月到此。初到时有四百余人，陆续回去，现剩前数。在此寻觅沙鱼、龟鱼，并礁上之雀粪，用为田料，质佳价昂，日人视为大宗权利。该处已设有小铁道、德律风，并木码头、小火船、小舢舨等件，以便起运各物。中国渔民前建之天后庙，日人来时已被毁去，以图灭迹。间有渔船到此，日均驱逐离岛。所有轮艇船只，均由台湾到此。

此次查勘由于派去的人员多数为广东人，讲述的英语带有粤音，岛上日本人不明其意，难以得到详细信息。故张人骏决定再次派船到东沙岛查勘，人员中配有日语翻译。二月十八日，水师提督右营游击林国祥、赤溪协副将吴敬荣、试用通判王仁棠、东文翻译委员廖维勋等人，分乘“飞鹰”号及海关关办巡轮前往东沙岛查勘。他们除了核实日本人在岛上的建筑、以及中国渔民建造的大王庙被毁的情况外，还同日本事务人浅沼彦之亟及两名医生座谈，了解到他们来岛上经营的时间始于日本明治四十年(1907年) 八月，受日本商人西泽吉次之委任在此经商。西泽吉次在台湾基隆、日本神户、长崎、东京等地均有商店，在岛上经营的乃是其办事处。此次查勘更重要的是，查勘人员在岛上遇到一艘名为“新泗和”的中国渔船，船主梁带向他们诉说了在岛上受日本人欺凌的事实，呈递了“新泗和”东家梁应元呈交的禀词，这些事实后来都成为与日方交涉的重要证据。

渔商梁应元在禀词上写道：

窃商等向在香港机利文街开张兴利煤厂，并悦隆鱼栏，历年均有渔船来往广东惠州属岛之东沙地方，捕鱼为业。于光绪三十三年，忽有日人多数到岛，将大王庙一间毁拆。查该庙系该处渔户公立之所，坐西北，向东南，庙后有椰树三株，现下日人公然在此开挖一池，专养玳瑁。前时该庙之旁，屯有粮草、伙食等物，以备船只到此之所需，今已荡然无存。又搬去本号“新泗和”带记渔船之附属鱼舨六只，计每只长二丈、宽三尺，值价银五十元；洋舨二只，每只长一丈八尺，宽五尺，值价二百元。本年正月初十日，“新泗和”带记渔船再到该岛，亦为日人所逼，不得已开往西北湾驻抛捕鱼。不料二月十九日，日人复来干涉，并斥逐我船离岛。商等因念此岛，向隶我国版图，渔民等均历代在此捕鱼为业，安常习故，数百余年。今日人反客为主，商等骤失常业，血本无归，固难隐忍，而海权失落，国体攸关，以故未肯轻易离去。本月二十日，适遇我国“飞鹰”兵轮并海关关办巡轮两只前来查勘该岛，商等即将一切情形繕禀，恳请代为转详各大宪，力求保护，俾万众渔民不至全行失业，不胜感激之至。

梁应元的禀词证实：(1) 东沙岛是中国版图内岛屿，中国渔民世代在此以捕鱼为生；(2) 日本人于光绪三十三年(1907年) 窜到东沙岛后，反客为主“斥逐”中国渔船离岛，使本地渔民失掉渔场和生计；(3) 日本人上岛后拆毁了由本地渔民公立的大王庙，还在庙址处挖掘水池养玳瑁；(4) 原庙址处本地渔民所屯的粮草、伙食，在日本人上岛后荡然无存；(5) 1909 年清政府的“飞鹰”号兵轮和海关关办巡轮到东沙岛查勘该事件，行使清政府对东沙岛的管辖权。

2.与日驻粤领事交涉东沙岛归属

经两度派船到东沙岛实地查勘后，两广总督张人骏于宣统元年(1909年) 二月二十六日，向日本驻粤领事濑川浅之进提交照会称：

现查惠州海面，有东沙一岛，向为闽粤各港渔船前往捕鱼时聚泊所在，系隶属广东之地。近有贵国商人在该处雇工采磷，擅自经营，系属不合，应请贵领事官谕令该商，即行撤离。

日本领事收到照会后，即来到总督府，说明该岛原不属日本，日政府并无占领之意，仅以为是“无主荒地”，倘中国认为该岛为其辖境，须有地方志书及该岛应归何官何营管辖的确凿证据，以便将这些证据电告日本外部办理。至于西泽经营该岛，本系商人合例营业，已费甚巨，日政府亦曾有闻，应有保护之责，等等。张人骏随即答道，东沙岛系粤辖境，闽粤渔船前往捕鱼停泊历有年所，岛内建有海神庙一座，为渔户屯粮聚集之所。西泽到后，将庙拆毁，基石虽被挪移，但挪去石块的庙之原址仍清晰可见。该岛应属粤辖，此为最确凿证据，岂能谓为“无主荒地”。且各国境地，如山场田亩，非必有人居，方有辖权。两人反复辩论无果，日方始终坚持要出示证据。

随后日本领事亦回复张人骏照会称：

照得贵历宣统元年二月二十六日来文，内言蒲拉地士岛一事，均已闻悉。查此事本领事本月二十一日会晤贵部堂，业经备陈帝国政府之所见。即虽日本政府视蒲拉他士为无属之岛屿，未曾认为帝国领土之一部。倘清国有该岛实属清国之确证，则日本政府必当承认其领土权，固无俟论矣。惟于此时，蒲拉地士岛为从来放弃无所属之状体，即我国人善意开办之事业，则清国政府亦当妥善保护，为此照会贵部堂。

中方在搜集证据的过程中，发现由广雅书局出版的《中国江海险要图志》，系陈寿彭译自英国官方出版的《中国海指南》(China Sea Directory) 。该书中所附的英文海图标有“蒲拉他士”(Pratas) 岛，即东沙岛的英文名称，位于北纬二十度四十二分、东经一百十六度四十三分。书中明指该岛为“粤杂澳十三”，显然属粤辖。另据王之春《柔远记》一书，在第6册“图志”第22页，将该岛标于甲子、遮浪之间，与英国海图所标的位置相同，实为英文称为“蒲拉他士”的东沙岛无疑。同时，据九龙税司报告，中国渔船“新泗和”号尚停泊在东沙岛，该渔船属于在香港开设的兴利字号之华店，他们的渔船往来于东岛已近40年之久。以上诸事实说明东沙岛是中国版图内岛屿，一直隶属广东省管辖。

在这些证据面前，日本领事不得不又来到总督府晤谈东沙岛事件。日领事说：“以该岛属中国之证据，虽未齐备，重以粤督之言，似亦未尝不可承认。”但要求对西泽“妥为保护”，认为“西泽经营颇费工本，一旦撤退，必多损失，亦属可悯。似应予限数年，或数月，从长计议。撤退后，其所营房屋、机件、铁路等物，必有相当之办法。”张人骏随后责之：“以我国渔业，无端被逐，伤损甚巨，应作何办法。”日本领事无言以对。按照张人骏的说法，日本领事已承认东沙岛属中国管辖，现在要议的是处理办法，“闻该领事以纳租于我国，而准令日商在该岛营业，或请将岛上机件、房舍，由我国给值收回两端”。张人骏认为，西泽擅自经营，毁庙驱船，种种不合，实系日人侵夺，并非华人放弃，似未便与以保护，应令其撤出东沙岛，并要以毁庙、损失渔业，及私运磷肥各项之赔偿。

3.中日双方协商赔偿事宜

有关赔偿事宜，中方提议以和平协商的办法解决。日本政府来电表示赞同，并提出“惟有应请留意者，西泽到该岛创始营业，全系善意。此事结局，纵定为中国领土，而对于该商平善事业，应加相当之保护。”

日本驻粤领事亦为赔偿事宜提出“办法条款”：

西泽因经营该岛事业，投出资本，拟立永久基础，已费计五十一万元。西泽在该岛计划事业，即一采磷矿鸟粪; 二采海产；；三开牧场。该岛归中国领土，则关税之外，变永久之计划，不可不为限期之事业。其影响即一、磷矿及肥料需要者不欲为特约；二、中止新规制造事业；三、中止牧场计划。三十年间，欲收回五十一万之额，一年须得二十万之利益。

两广总督张人骏提出办法则是：先将东沙岛交还中国，岛上西泽安设各物业，应由两国派员，详细公平估值，由中国收买。岛上庙宇被毁及沿海渔户被驱逐，历年损失利益，亦由两国委员详细公平估值，由西泽赔偿。所采岛产、海产，应纳中国正半各税，应令西泽加一倍补完。

对此，日本领事却向洋务处提交一份回复称：

交还蒲拉地士岛之事，非清国收买该岛物业之价额确定，则不能办理。故先要商定左开各项：一、清国收买西泽物业一事并无异议；二、西泽绝无驱逐渔民之事，而西泽到该岛之时，庙宇无存在；三、该岛实放弃无所属之状体，西泽深信该岛全然无所属之地，投巨资创始永年经营之计，尚未得毫厘之利，而今为撤退，损失更大，实不得纳税，再重损失。

不过，此后日本领事在给张人骏总督的照会中，又传达了日本政府的意见：

两国派员到岛，第一、估值西泽事业，以估收买之价；第二、查核庙宇存在之事，渔户被西泽驱逐之事。倘实有其事，则须令之调查西泽赔偿之额。右第一、第二两项协定之后，所余有出口税一事耳。按西泽在委弃之无人岛经营事业，而于帝国政府未认他国之领土权之时，采取之产物，固无纳税之义务明也。惟念贵部堂统御广东民人之深意，由收买价额内割一小额，附之出口税名义支出。即因如此办法，两国互相妥协，以结本案，则实属适合事实等因。

赔偿办法确定之后，中方派魏瀚为委员，日方也派该驻粤领事为委员。双方定于六月初一日启程赴东沙岛勘估。当魏瀚等人到岛上察看时，发现日人仍悬挂其国旗不撤，指出该岛既经日政府承认为中国领土，就应立即下其国旗，否则不能会同勘估。此时张人骏业已离任，魏瀚即呈报代理总督胡湘林照会日本领事，要求岛上日人撤下日本国旗，以免有碍中国领土主权。而日本领事复照会称：“日前两国军舰到该岛时，悬挂日本国旗，乃系在岛本国人悬其自国之旗，以表敬礼者。至于领土权一事，原以为清国实能保护西泽事业，则日本政府亟拟承认清国领土，然今尚未承认者”。胡湘林接此照会后，大为惊讶，即复日本领事照会责之：

何以又有中国实能保护西泽事业，则日本政府亟拟承认中国领土，然今尚未承认者等语。殊属骇人听闻，大失前此交涉宗旨。该岛地方系粤海杂澳第十三，载在图志，本系中国领土。贵领事官业经阅明证据，并无异言，现时何能忽翻前说。应请贵领事官，仍照本护部堂本月初五日照会，迅令西泽亟去日旗，以便将会勘该岛办法从速议结，否则延误事期，本护堂不能任其实也。

胡湘林的驳斥迫使日本领事不得不再次回复照会，承认中国对东沙岛的领土主权。

在两国委员磋商赔偿事宜时，日商西泽对岛上所置各物开价为日金六十七万元，后经魏瀚等人实地勘估，核实所存各物与日商所开价值相去甚远，经多次磋商后，日商才答应减至日金三十五万元，并须扣除中国渔船损失、被毁庙宇及漏完税额各款。不久，新任总督袁树勋抵粤后，认为日商所答应的日金三十五万元仍过于高昂，遂要求魏瀚等人再与之辩论，认为该岛所置物业实仅值十余万元，若日商索要过多，则可派一公正人前往估价。日本领事心里明白，如经公正人估价，断难浮价至三十余万，于是以答应电商其政府，要求日商退让。后经连日磋商，双方达成三条款：

一、中国收买在东沙岛西泽物业之价，定为广东毫银十六万元；二、所有西泽交回渔船、庙宇、税项等款，定为广东毫银三万元；三、中国收买物业定价，西泽将该物业及现存挖出鸟粪，照从前勘验清单，逐一点交中国委员之后，于半月内，在广东交付日本领事。以上议立条款，缮汉文、日文各二纸，画押盖印，各存二纸，以昭信守。至此，中日双方就日本商人无理侵占东沙岛事件的交涉、谈判，以中方的据理力争和日方的退妥为结局。

4.收回东沙岛

当东沙岛归还中国条款由两广总督袁树勋与日本驻粤领事签署后，凡西泽在东沙岛上的各项物业，必须全数点交中国。总督府即委派“宝璧”号轮船管带王仁棠、水师总管张斌元，偕同日本副领事掘义贵及日商西泽，前往点收。而一经接收，必须有人驻岛管理，以免造成损失。于是又通知善后局、劝业道，一同遴选干员，酌带勇役，会同王仁棠前往东沙岛，以便接收后驻岛留守。

双方签署仪式原定于宣统元年(1909年) 九月十二日在东沙岛上举行。中方代表蔡康一行于九月初九日即已赴香港候轮，终因轮船周折，风警滞阻，延至十月初二日始抵东沙岛。是月初七日，将岛上物产悉数点收清楚。另由西泽派出的代表富成小十交来未经列册的杂件清单，亦经逐一点收，由蔡康亲自签署收据，面交日本副领事掘义贵收执。当天中午即鸣炮升旗，行交还、接收礼，并由“广海”号兵舰燃贺炮二十一响，以示庆贺。另将接收的物件分储于岛中房屋封存，由蔡康选派带往的司事二人、护勇四人驻守。

收回被日商非法占据的东沙岛后，翌年( 宣统二年，1910年) ，清政府即组织广东劝业公所及渔业公司派官商赴东沙岛考察，商讨开发东沙岛事宜。并出示通告沿海渔船，准许他们赴东沙岛捕鱼，藉兴水利，而广皇仁；至于渔户旧日被毁之庙，一律准其复建。

派员复勘西沙群岛

两广总督张人骏从收回东沙岛的交涉中，感到中国在南海大洋中的西沙群岛如不加以管理，有可能出现类似东沙岛被占事件。于是，他决定派员前往西沙群岛复勘。并于宣统元年(1909年) 三月间，委命咨议局筹办处总办直隶热河道王秉恩、补用道李哲濬，会同筹办经营西沙岛事宜。

筹办西沙岛事务处(以下简称筹办处) 自成立后，即开始筹备前往西沙岛应行办理事宜，定有“入手办法大纲十条”。其内容大致如下：

一、测绘各岛。详测各岛经纬线度、地势高低、广袤若干、面积大小等。二、勘定各岛。择其相宜，修造厂屋，并筑马路，安活铁轨，以资利运等等。三、采取分化研究。查该处各岛鸟粪，堪以化验磷质肥料等。四、修筑盐场试晒。闻各岛潮汐涨落，每遇风日晴朗，成盐较易等。五、察验土性，以备种植。各岛沙土，性质未知所宜，拟带熟谙农学种植之人，察验某岛土性，宜种某物等等。六、同往查勘员役、工匠各项人等，另列清摺。七、筹办目前应用各项器物，另列清册。八、同行人员，连同仆从、工匠等，共约一百余人，在路伙食，即由轮船供给等。九、酌带木泥工匠勘定厂屋地址等。十、现拟请派伏波、琛航、广金兵轮一同前去，并借海关小火轮，悬挂兵轮，以便岛内往来便。

派往复勘的人员，除水师提督李准、广东补用道李哲濬、署赤溪协副将吴敬荣、水师提标左营游击林国祥等人外，还有随带的测绘学生、化验师、工程师、医生、技术员以及工人计170余人。他们于宣统元年(1909年) 四月初一日，分乘“伏波”“琛航”“广金”三艘兵轮由粤省起航，四月二十二日回省。先后查勘了西沙群岛的14个岛礁，并分别以兵轮的名称以及岛上的特征，将这些岛礁命名为“伏波岛”“琛航岛”“甘泉岛”“珊瑚岛”等。查勘人员每到一岛，则在岛上立碑为记，并命木匠以木架建木屋于岛上，以椰席盖之为壁，地皆铺椰席，竖高五丈余之白色桅杆于屋侧，挂清朝之黄龙旗，以示此地为中国领土。并将从大陆带去的山羊、水牛雌雄各数头放于岛上。同时还令海军测绘生绘制地图，以便返回后呈送海陆军部及军机处存案。

从西沙群岛查勘回来后，筹办处拟定了“办法八条”呈报总督署，并声明于是年八月之后，再往西沙开办。“办法八条”大致内容如下：

(一) 查西沙各岛，分列十五处，大小远近不一，居琼崖之东南，适当欧洲来华之要冲，为中国南洋第一重门户。如不及时经营，适足启外人之觊觎，损失海权，酿成交涉，东沙之事，前车可鉴。今绘成总分各图，谨呈帅鉴，应请宪台进呈，并将各岛一一命名，书立碑记，以保海权而重领土。将来东沙岛收回，亦请一律办理。

(二) 西沙岛产有矿沙，为千百年来动物质所积成……内含各种磷质肥料，外洋销用颇广，日人在东沙岛采取，获利甚丰。拟即招工采取，以收天然之利，一面养畜牧兴树艺，以为久远之计。

(三) 西沙各岛孤悬海外，既无淡水，又无粮食，轮船并无避风之所，必须择一妥近之地，藉实接应。窃尝勘查地势，惟榆林、三亚两港，相距仅一百五十余海里，旦暮可达。应即开辟两港，为西沙之接应……是西沙各岛，应以榆林、三亚两港为根据地也。

(四) 专派轮船，以资转运。西沙开辟后，工役众多，拟于岛上搭盖篷厂，以便工人住宿，并筑蓄水池，用蒸水机制造淡水。至粮食等项，每月分两次，就近由榆林港用轮船转运……拟请派“广海”兵轮为西沙各岛运船。并请添拨兵轮，巡阅各岛。

(五) 安设无线电以通消息。各岛皆相距甚远，一切公牍风信，非电不能迅传。拟请在西沙岛设无线电一具，榆林港设无线电一具，东沙岛设无线电一具，省城设无线电一具，轮船上设无线电一具，以期呼应灵通。

(六) 派员分办，以专责成。拟分东沙岛为一股，西沙岛为一股，榆林、三亚等处为一股。每股以事之繁简，定用人之多寡……

(七) 辨别磷质，必先化验。拟用外洋高等化验师，将所采得肥料矿砂，随时化验，以便评定价值，则本利既可预算，款项不至虚报。

(八) 酌拨经费，以资开办。现在榆林、三亚两港，购民地，筑盐田，岛上搭盖篷厂，以及员司、工役薪资，在在需款，一时未能预算。拟先由善后局拨款十万两，本署运司拨款十万两，作为开办经费，一俟磷质肥料出售，即行拨还。

与此同时，筹办处还拟定了西沙群岛东西各岛的名称，呈报总督署：

东七岛：树岛、北岛、中岛、南岛、林岛、石岛、东岛。

西八岛：珊瑚岛、甘泉岛、金银岛、南极岛、琛航岛、广金岛、伏波岛、天文岛。张人骏在收到筹办处“办法八条”后，即将其大概情形入奏朝廷。此后不久，张督即卸任。当时朝廷谕旨，着继任总督袁树勋悉心策划，妥筹布置，以辟地利。但袁树勋以人员调动、节省开销为由，于是年八月下令裁撤筹办处，改由广东劝业道伙同善后局办理。

两广总督张人骏派水师提督李准一行重申中国在西沙群岛的主权，在国际上引起了较大的反响。英国海军水道测量部在1938年出版的《中国海指南》(China Sea Pilot) 就写道: “西沙群岛有两个主要群岛，即宣德群岛(the Amphitrite group) 和永乐群岛(the Crescent group) ，还有一些小岛及暗礁。1909年中国政府将其列入版图，并经常有船队前往巡视”。1932年9月29日，中华民国驻法国公使致巴黎外交部的照会中亦写道: “前清政府在1909年确实派出海军到西沙群岛考察，并向世界各国宣告其有效占领，即在永兴岛升起中国国旗，鸣礼炮21响。法国政府在当时并没有提出抗议，其他政府也没有”。根据国际62015年南海学刊第3期法和习惯法，拥有远离大陆的岛屿的主要条件是最先的有效占领，换言之，是国民最先在那里定居，从而使其国家拥有这些领土。海南渔民自古以来就在西沙群岛定居，并建造房屋和渔船以供其需要，李准此行正是以国家行为向世界重申中国拥有西沙群岛的历史事实。

综上所述，清代南海疆域海洋国土属海南崖州协水师营管辖，水师巡洋的路线除了环海南岛航行外，还直接向南航行至西沙群岛以南的洋面，显示了清朝政府当时已在西沙群岛一带行使主权和管辖权。清末，为了收回被日本商人非法占据的东沙岛，清朝官员两度派轮船到东沙岛实地查勘，与日本驻粤领事进行交涉，要求日方赔偿岛上被毁的庙宇和渔民的损失，并收回东沙岛，捍卫了国家领土主权。经此次外交交涉之后，两广总督张人骏决定派员前往西沙群岛复勘，以免再发生被外人侵占事件。他们筹办了西沙岛事务处，派出“伏波”“琛航”“广金”三艘兵轮，先后查勘了西沙群岛的14个岛礁，并分别予以命名，在岛上升起清朝的黄龙旗，向世界宣告西沙群岛是中国的领土，在国际上引起了较大的反响，充分体现了清朝政府已在南海行使主权和管辖权。

【注】本文经作者授权，文章刊登于《南海学刊》2015年03期