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夏立平

同济大学国际与公共事务研究院院长、同济大学政治与国际关系学院创始院长、同济大学智库首席专家、二级教授、博士生导师。历史学博士、法学硕士。

研究专长为亚太安全、海洋安全、核不扩散、极地研究、中国对外战略等。

提要：美国的朝核政策是决策者在国际层面博弈和国内层面博弈，以及这两个层面相互博弈的产物。特朗普政府朝核政策的主要特点包括：对朝鲜实行“最大限度施压”政策和“所有牌都摊在桌上”威慑战略，并未完全关闭与朝鲜谈判的大门，以及要求中国对解决朝核问题发挥最大影响力。特朗普总统主导政府朝核政策的决策，但其主要顾问起着一定的纠偏和危机时劝阻作用。美国国会一部分议员反对特朗普政府对朝进行先发制人打击，也有一些议员主张通过对华施压来迫使中国向朝鲜施加最大压力和美国在韩国重新部署战术核武器。

关键词：美国军事与外交  朝核政策  特朗普政府  双层博弈理论

特朗普政府上台以来，美国和朝鲜围绕朝核问题进行了激烈的博弈。特朗普政府的朝核政策特点与发展趋势值得进行深入跟踪研究。本文主要运用美国政府官方材料和智库研究报告，借鉴双层博弈理论，对特朗普政府的朝核政策主要特点、美国国内层面博弈对特朗普政府朝核政策决策的影响进行分析。

借鉴双层博弈理论构建美国朝核政策研究框架

哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策学教授罗伯特·普特南(Robert D.Putnam)1988年首先将“双层博弈”的概念引入到国际关系的研究中，分析国际谈判中国内与国际因素的互动。在各方通过国际谈判达成合作协议的过程中，不仅第一层次(Level-I)的博弈即谈判者之间在国际谈判桌上的博弈是重要的，而且谈判者与国内各种力量之间的第二层次(Level-II)博弈也对合作协议的成败至关重要。普特南认为，每个国家领导人都出现在两个赛局棋盘上。在国际谈判桌对面，坐着外国对手，在领导人的旁边坐着外交官和其他国际事务顾问。在国内谈判桌周围，领导人的后面坐着执政党和议会的成员，国内事务发言人，主要利益集团的代表，以及他自己的政治顾问。双层博弈的异常复杂性在于一个棋手在这一个棋盘上的行动是合理的，在另一个棋盘对同一个棋手来说也许就是失策。在国际谈判桌上的任何一个对结果不甚满意的主要竞赛者都可能会搅乱棋盘，与此相对应，未能满足国内谈判桌上同伴利益诉求的任何领导人都有被赶下台的危险。

双层博弈理论试图超越把国内因素附加到国际层面上，用一种综合性的、整体化的方法来考虑国际关系和国内政治，认为国际因素和国内因素在决定国际谈判的结果方面是同时和相互发挥作用。

双层博弈理论假定，政治领导人一直都是同时在国内和国际两个舞台上行动。他们努力运用这两个舞台来实现自己的不同目标，也面临着来自这两个舞台不同的——有时是相反的——压力和制约。正如普特南指出：“在国家层次上，国内集团通过迫使政府采纳有利(favorable)政策来寻求自己的利益，而政治家则通过在这些集团中建立联盟以寻求权力。在国际层次上，国家寻求利益最大化提髙其满足囯内需要的能力，使外部变化的不利后果最小化。只要主权国家还存在，仍然相互依赖，中央决策者(central decision-makers)就不能忽视这两层中任何一层的博弈。”

“双层博弈”理论的核心概念是“获胜集合”(“WIN-SETS”)，也就是指第二层次选民对第一层次达成协议所投赞成票的集合。“获胜集合”概念的重要性表现在两个方面：第一，如果其他情况相同，“获胜集合”越大，第一层次的协议就越可能被批准；反之，谈判破裂的风险就越大。第二，各谈判者“获胜集合”的相对大小将影响到国际谈判中共同利益的分配。也就是说，如果某一谈判方所需的“获胜集合”越大，它就越难以达成，也越容易为其他谈判方所利用，从而处于不利的地位。“获胜集合”的大小取决三个决定因素：第二层次选民间的权力分布、偏好和可能的联盟；第二层次的政治制度(political institutions)；第一层次谈判者采取的策略。

近年来，有学者试图根据双层博弈理论构建一些分析模型。双层博弈理论模型被认为是“理性行为体和博弈论系列模型的一部分”。同济大学教授王传兴较早向国内介绍双层博弈理论。他指出：“在国际谈判以达成合作协议的过程中，不仅第一层次的博弈即谈判者之间在国际谈判桌上的博弈是重要的，而且谈判者与国内各种力量之间的博弈也对合作协议的成败至关重要。”复旦大学教授薄燕也曾撰文论述双层次博弈理论。她指出，双层次博弈理论“假定首要的谈判者在国际和国内两个棋盘上进行互相关联的博弈，并且把国际谈判区分为谈判和批准两个阶段，认为后者是两个层面之间关键的理论联系”。浙江省社会科学院研究员储昭根把双层博弈发展成双层竞合模式及其三种互动方式，进而演进成双层、多元“立体式竞合”模式，从而提出了跨层次理论整合新的思路及方向。本文试图借鉴双层博弈理论，分析美国政府的朝核政策是美国政府首脑在国际层面博弈和国内层面博弈，以及这两个层面相互博弈的结果。

从国际层面看，美国除了在联合国框架下处理朝核问题外，还与中国、韩国、朝鲜、日本、俄罗斯等国进行互动。从美国国内层面看，美国国内参与美国的朝核政策决策过程的有关人员和机构包括总统、国会、国家安全委员会、国务院、国防部、财政部、商务部、利益集团、智库、媒体等。美国总统不仅在美国的朝核政策决策中起主导作用，而且在国际层面和国内层面这两个层面相互博弈中起主导作用。然而，美国的朝核政策决策过程不可避免地受到其他相关国家政策的影响，也受到国会、国家安全委员会、国务院、国防部、财政部，利益集团、智库、媒体等的影响。

特朗普政府的朝核政策

2016年，朝鲜大幅推进核计划，一年进行了两次核试验和数十次陆基导弹及潜射导弹发射试验，其核导技术实现历史性突破。朝鲜同时发展陆基和海基远程核导弹。2016年3月，朝鲜最高领导人金正恩称，朝鲜已经实现核弹头小型化和标准化，可用于弹道导弹部署，形成核威慑能力。奥巴马总统在离任前夕曾提醒特朗普总统，来自朝鲜的核威胁会是他作为新任总司令面临的最紧迫的对外政策难题。特朗普政府上台后，将朝核问题置于其亚洲政策的优先议程，目前为止，其朝核政策的主要特点包括：

(一) 对朝实行“最大限度施压”政策和“所有牌都摊在桌上”威慑战略

特朗普政府上台后即开始评估美国对朝鲜政策。根据过去惯例，这一政策评估一般需要半年左右时间，但朗普政府两个月即完成了评估。2017年4月中旬，特朗普政府确定了“最大限度施压和接触”的对朝政策，旨在通过最大限度实施经济制裁和外交手段让朝鲜停止核与导弹计划，不寻求“政权更迭”；若朝鲜改变其行为，那么美国将与朝鲜进行“接触”。

在2017年1月朝鲜领导人金正恩表示朝鲜“洲际弹道导弹的试验准备工作已经进入最后阶段”后，特朗普即在其推特上说：“朝鲜刚刚声称已经到了开发能够到达美国部分地区的核武器的最后阶段。这不会发生!”在2017年2月12日朝鲜成功发射一枚地对地“北极星-2”型中程弹道导弹后，特朗普表示“朝鲜是一个很大的问题”，美方将以“非常强硬”的态度予以应对。2017年2月23日特朗普在回答路透社专访时说：“我们仍有很大、很危险的问题，就是朝鲜问题”。2017年3月17日，美国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Wayne Tillerson)访问韩国时声称，美国的对朝“战略忍耐”已经到了极限；为让朝鲜弃核，美国将考虑“所有可能选项”，包括动用武力。2017年3月31日，美国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)宣称，朝鲜是“更紧迫的威胁”，“存在口头威胁和军力增加的双重风险”，“我们正在进行外交努力，不过现在朝鲜的行为似乎变得不顾一切。那必须得到制止。”

在2017年4月“习特会”前，美国国家安全委员会(NSC)给特朗普提出至少三项应对朝鲜的军事方案: 重新在韩国部署核武器，对朝鲜领导人金正恩及其他负责朝鲜导弹与核武器决策权的高级官员进行“斩首”，以及出动特种部队摧毁朝鲜战略设施等。

美国正在认真进行使用军事手段应对朝核问题的准备，增加在朝鲜半岛海空军部署。2017年2月和3月美军“北卡罗来纳”(North Carolina)号核潜艇和“弗吉尼亚”(Virginia)号核潜艇先后部署到韩国海域。2017年5月19日，美国核动力航空母舰“卡尔·文森”(Carl Vinson) 号和“罗纳德里根”(Ronald Reagan) 号在朝鲜半岛东部海域会合，参加美韩联合演习。美国两艘核动力航母在朝鲜半岛海域联合演习尚属首次。2017年3月6日和16日，美军将“萨德”系统部分拦截导弹和核心装备X 波段雷达先后运抵韩国。2017年4月26日，驻韩美军向部署地星州高尔夫球场运送了“萨德”系统部分装备。2017年5月30日，美军首次成功完成洲际弹道导弹拦截测试。2017年9月7日，美国完成“萨德”系统在韩国的临时部署。美国防情报局(U.S.Defense Intelligence Agency) 2017年7月完成的一份分析报告认为，朝鲜已成功制造出可以装备在导弹上的小型核弹头，可能拥有足够制造60枚核武器的裂变材料，这些材料足以使朝鲜核武库每年增加12枚核武器。朝鲜最早在2018年可以将可靠、具备核能力的洲际弹道导弹投入使用。

针对朝鲜核导能力的发展，特朗普总统在推特上做出强硬回应。2017年8月8日，特朗普说：“朝鲜最好别再做出任何新的威胁美国的事情，否则他们将遭遇世界从未见识过的火与怒。”2017年8月9日，朝鲜人民军战略军发言人发表声明说，为压制和牵制美国战略轰炸机所在的关岛安德森空军基地等军事基地，并向美国发出严重警告的信号，朝鲜人民军战略军正慎重考虑用“火星-12”型中远程战略弹道导弹对关岛周边进行包围射击的作战方案。对此，特朗普总统2017年8月11日强硬表态，称如果朝鲜做出不明智的选择，美国军队已经“装弹上膛，准备开火”(locked and loaded)，并敦促金正恩“另寻他路”。同一天，他再次激烈回应：“如果朝鲜过分挑衅，或者对关岛及其他美国领土、美国其他盟友有任何行动，那朝鲜会后悔的，金正恩很快会追悔莫及。”2017年9月19日，美国总统特朗普在联合国大会一般性辩论上发表演讲，称朝鲜的核武器与弹道导弹是对全世界的威胁，声称“美国有巨大的力量和耐心。但如果它被迫自卫或保护盟国，我们将别无选择，只有彻底摧毁朝鲜”。他同时表示，美国不希望朝鲜半岛局势会发展到这一步。美朝以上的言论和行动加剧了朝鲜半岛的紧张局势。同时，作为最大限度对朝施压政策的重要组成部分，特朗普政府强化与韩日的同盟关系，力图形成对朝施压的联合阵线。美国防部长马蒂斯2017年2月初访问韩国和日本。这是他上任后首度出访，也是特朗普内阁部长的首次出访。其后不久，美国务卿蒂勒森和副总统彭斯(Mike Pence)也相继出访韩日。这些访问目的是加强联盟关系，协调应对朝核问题的政策和措施。2017年4月25日，朝核问题六方会谈的美国、日本、韩国的首席代表在日本东京举行会议，就严惩朝鲜新一轮挑衅、加强对朝施压、重启无核化对话的方案深入交换意见。2017年8月7日，出席在菲律宾马尼拉举行的东盟地区论坛(ARF)的美、韩、日本三国外长举行三边会谈，对于半岛局势及共同对应方案达成了共识。

特朗普政府强调向韩国和日本提供“延伸威慑”(Extended Deterrence) 。2017年1月，美韩海军成立“联合海洋作战总部”(Combined Maritime Operation Headerquarter)，加强针对朝鲜威胁的美韩海军情报共享、联合作战及后勤支援，紧急时负责商议迅速出动航母、核潜艇等美海军战略武器。2017年2月3日，美国防部长马蒂斯会见时任韩国国防部长韩民求(Han Minkoo)时表示：“任何针对美国或我们盟友的攻击都将被击败，任何使用核武器的行为都将受到有效的、压倒性的回应。”

(二) 要求中国对解决朝核问题发挥最大影响力

特朗普很想把朝核问题“外包”给中国。无论是他本人还是其内阁高官，都在各种场合和媒体上释放了各种对中国施加压力的信号。2017年2月24日，他在回答路透社专访时说：“我想中国对朝鲜有极大的控制力……我想如果他们愿意的话，能够很容易地解决问题。”3月17日，特朗普在推特上写道：“朝鲜现在的表现非常差劲。他们‘玩弄’美国很多年了。中国一点儿忙都不帮!”显示他利用社交媒体在朝核问题上敲打中国。4月11日，特朗普发推特称，“朝鲜正在找麻烦。如果中国决定帮忙，那非常好。如果不帮忙，我们将自己解决问题!”2017年4月6~7日，在美国佛罗里达州海湖庄园的中美元首会晤中，双方表达了实现朝鲜半岛无核化和同意加强合作的承诺。

2017年5月19日，美国防长马蒂斯在五角大楼举行的发布会上指出: “如果采用军事手段，将造成难以置信的悲剧，因此美方努力的方向是通过与联合国，以及中国、日本、韩国等国家合作，寻求解决朝核问题的办法。”5月28日马蒂斯防长说，朝鲜半岛若发生冲突，将引发“灾难性战争”；美方正在和国际社会共同努力解决朝核问题，并已明确表示愿意就此和中方进行合作。美方认可中方在解决这一问题上做出的努力。

(三) 并未完全关闭与朝谈判的门

特朗普政府未完全放弃与朝鲜谈判的选择。特朗普在竞选期间曾表示，虽然他与金正恩对话能让其弃核的可能性只有10%到20%，但他觉得这样也没什么关系。金正恩弃核不是完全没有可能，他会与金正恩就核问题进行更好的磋商。但特朗普执政后改变了态度。他认为：“我想我不会说不(可能会见金正恩)，但(会晤)可能非常晚，……我们对他所做的一切非常愤怒，坦白地说，奥巴马政府本应处理这个问题。”2017年4月20日，刚上任不久的特朗普总统表示，美朝之间紧张关系缓和的关键因素，在于朝鲜领导人对和平的渴望。美国想要和平，希望朝鲜最高领导人金正恩也想要和平，这将是“最终决心”。2017年5月1日，特朗普总统在接受媒体专访时指出，在一定条件下，会“荣幸”地同朝鲜最高领导人金正恩会面。5月17日，特朗普对韩国总统特使洪锡炫表示，虽然当前处于施压和制裁阶段，但只要条件具备，有意通过接触开创和平。但他也说，不会为了与朝鲜对话而对话。这是美国总统特朗普在谈朝核问题时首提“和平”一词。

2017年4月9日，美国务卿蒂勒森称，如果朝鲜停止核试验与导弹试射，美国可以考虑对话。他3月访问韩国时说：“局势有所改变，才有恢复谈判的空间”。2017年5月3日，美国务卿蒂勒森在演讲中提出对朝鲜的“四不”政策：将不寻求朝鲜政权更迭、不寻求搞垮朝鲜政权、不寻求加速南北统一、不寻求为跨过“三八线”找借口，将说到做到。

这些表明特朗普政府还未完全放弃通过和平手段解决朝核问题的努力。

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【注】 本文经作者授权，文章刊登于《美国研究》2017年06期

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