“小切口•大问题”：背后的故事（十四）

何以适配“小切口”与“大问题”？

华东师范大学公共管理学院   谢炜

论文“对口支援：‘项目制’运作的梯度适配逻辑”入选《中国行政管理》“小切口•大问题”专栏，于我而言是一段获得“学术支援”的宝贵经历。“小切口•大问题”专栏派出的“支援方”阵容强大，既有公管学界的资深学者，也有中央部委的实务专家；既有在前三期专栏中脱颖而出的“前辈”才俊，也有在此轮工作坊中互相批评不吝指正的“同道”战友；更有一批致力于“通过非正式网络打造学术共同体”，无论周末、深夜或假期，无私陪伴论文作者们一轮一轮打磨文稿的“引路人”，助推“受援方”早日实现“精准交稿”。

一、“真现象”与“小切口”的适配

对于对口支援领域的关注，缘于三年前我的四位硕博同学几乎同期从S省分赴四个省份从事帮扶工作。这四位同学挂职前分别在纪委、安监、社区办、行政执法局等单位任职，尔后在受援地出任市委副书记、县委副书记、副县长等，挂职期均为三年。

我不禁思考，这些同学将如何解决面临的两重难题——人生地不熟，带去的对口支援资金如何花好，此为“一难”；挂职前同学们大多就职于具体的职能部门，挂职后分管从未涉足过的“东西部扶贫协作”，如何顺利实现角色转变，可谓“二难”。

不过这四位同学面临的挂职挑战是否具有普遍性，仍有待确认。在随后一次与政府部门的座谈会上，正好一位与会领导曾经担任该区上一批次对口支援西部地区的干部联络组组长，于是请其回忆该区干部联络组成员挂职前后的对应岗位，因而有了下面这份与会领导现场手写的信息。

（有图有真相）

这张记录纸似乎印证了对口支援干部挂职的岗位与挂职前的岗位的确反差较大。在合作交流部门的协力下，我们对S省对口支援C省的152个挂职干部的信息进行了梳理，发现除了少数几位干部是第二次参与对口支援工作外，其他绝大部分都是参与东西部扶贫协作的“首秀”。支援方通常会在受援地设立干部联络组，干部联络组下设数个联络小组，统筹多县区的对口支援任务。由此，我所疑惑的问题更为具体：临时型、松散型、组合型、任务型的对口支援干部联络“小组制”为何能在短时间内有效运转起来，克服异地支援的“水土不服”？

带着疑问，我们先期对15位对口支援干部进行了访谈。在问及“日常工作中最主要的任务是什么”时，“找项目”“看项目”“盯项目”等成为高频次答案。“项目制”俨然成为对口支援政策推进过程中，支援方克服“水土不服”的“良器”。“项目制”作为规模资源再分配机制，在财政体制的常规分配渠道和规模之外，自上而下以专项化资金方式进行资源配置，并成为“上级部门调动基层政府的常用手段”。和传统项目制不同的是，对口支援发生于横向政府之间，那么，项目制是否已经成为了“支援地调动受援地的常用手段”呢？

基于想要解答的疑惑，我试着填写了“小切口•大问题”工作坊选题表，初步拟定的题目为“对口支援：‘小组制’如何拉动‘项目制’？”。不久之后，我收到参加第一次工作坊线上交流的通知，伴随通知而来的还有对于选题的指导意见：“论文主题中关键词之间的逻辑关系应进一步拨正”。换句话说，并非讨论干部联络小组如何推进对口支援项目，而应反过来探讨“项目制”如何助推“小组制”运作，进而实现对口支援治理增益的目标。

二、“小切口”与“大问题”的适配

带着调整后的主题“对口支援：‘项目制’如何让‘小组制’运转起来？”，参加了第一次线上工作坊的汇报和交流。工作坊要求简明扼要地说明“小切口是什么，大问题是什么，小切口如何切出大问题”。

在当时的论文设想中，小切口即干部联络“小组制”在“交支票”的前提下，如何通过项目制“不交责任”；大问题是破解对口支援的制度优势“密码”——“项目制”如何让“小组制”有效运作，“小组制”如何使对口支援产生治理效能。

坦率地说，尽管之前认真读过“小切口•大问题”专栏的所有文章，但真正自己开始“进场”后，却发现“小切口”与“大问题”之间的关系并不容易把握。两位专栏组稿老师担任这篇论文所在场次的“主要建议人”，在意识到作者们依旧存在理解偏差后，两位老师做了对“小切口”与“大问题”的生动阐释。

一位专栏组稿老师说，A是A，B是B，A和B不一样，AB必须区分开，不是A到A+，而是从A到B！另一位专栏组稿老师进一步明确，小切口是A，大问题是B，A和B必须要区分开，但B必须是大于A的，从小切口A到大问题B，绝不是从A到A1A2A3，而是从A跃升到B，B大于A，高于A，包括A，解释A。其他专栏组稿老师也依次对“小切口”与“大问题”的边界做了解说。

在理解“小切口”与“大问题”的关系后，我意识到这篇论文其实并没有真正切出“大问题”。目前的这个“大问题”还是在A的框架中兜圈，仍然没有凝练出富有启发性的思想观点。交流中，有专栏组稿老师特别提醒要“探讨中国治理的特色逻辑”，同时也要进行“探索性的理论研究”。在工作坊老师们的集体讨论后，我逐渐明确了论文与“项目制”控制权进行理论对话的方向，力图探讨在控制权和逆控制权的张力中，横向府际双方如何形成项目共识，增进治理效能。

三、“大问题”与“原旨趣”的适配

2021年7月30日的桂林，宾馆外风景甲天下，宾馆内研讨颇热烈。

在桂林理工大学承办的“小切口•大问题”工作坊会议中，“同道”战友们线下相聚，并有幸获得多位专家高屋建瓴的指导。根据“少点赞，多批评”的会议原则，每位作者带来的论文接受全方位审视，每篇论文历经点评人、其他作者和现场观众的“炮火”洗礼。

在线下工作坊会议中，我的论文主题根据“大问题”的调整，变更为“控制权何以为限？——对口支援‘项目制’的运作逻辑”。阿米泰•爱桑尼从控制权客体的角度，将组织中的服从分为两种类型：一种是结构方面的服从，与组织的控制性权力有关；另一种是属于动机方面的服从，反映组织成员与所属组织之间的关系。

在对口支援的“陌生”情境下，干部联络小组对项目的控制权并不服务于任务型组织自身的存在与发展，而服从于完成特定专项任务的需要；并不过多呈现“小组制”内部成员与组织的关系，而是一种外向拓展式与“他者”之间的联结。

在点评环节，点评专家直指要害“特色何在”，建议加强“经验事实”，提醒厘清“概念边界”，指示内容“芟繁就简”，强调案例“流畅生动”。其他参与工作坊的老师们也逐次对论文提出了犀利意见和针对性建议。专家们在总结中谈及《中国行政管理》“小切口•大问题”专栏的特色与旨趣，倡导研究中国问题，更希望研究能够对解决治理难题的中国方案进行深入的学理探讨。具体到这篇论文，应有理解制度安排转化为治理效能的整体性视角，可进一步思考援受双方府际之间是否主要为控制和逆控制关系，是否有更契合中国情境的阐释视角。

桂林会议启迪颇丰，大家相聚一起进行的思维碰撞火花四溅，以致会议当晚一群人坐在宾馆茶座畅聊特聊，丝毫不觉已至深夜。

四、“原旨趣”与“精细节”的适配

返程后，如何理解对口支援“项目制”背后的府际关系成为一个原点问题。在没有理清思路之前，我决定回到案例本身，看看能否获得突破。当把“支援地S省P市”和“受援地C省A市K县”并排写在一张A4纸上时，我突然意识到，援受双方之间具有多重“梯度”。

德国经济学家杜能提出梯度理论，支援地和受援地既存在经济发展水平的高低梯度差异，也具有行政层级的梯度，通常对口帮扶的目标辖区会比支援地低若干位阶。在央地关系上，横向援受双方体现发展先后的“序差”，包含决策与执行、考核与被考核关系的中央政府与援受地方政府之间则呈现高低位次的“等差”。

不过，支援地和受援地之间的梯度位差，只是对口支援“项目制”实施的前置条件。在梯度中实现治理效能的“关键密码”又是什么呢？在深度访谈中，挂职干部反复提及“受援地所需”与“支援地所能”，“所需”和“所能”之间隐含着的特殊“配对”联结关系给予我启发。

源于种群生态学模型的适配理论认为，一个系统之所以稳定存在，是基于系统内外部各要素之间达成了互相匹配的状态。对口支援“项目制”的运作以援受双方存在经济实力、资源分布、治理水平、行政层级、职务位阶等的强弱位差为客观前提，呈现多重要素的梯度适配逻辑。

确立了新的学理视角，意味着这篇论文几乎将要“改头换面”。8月份开启了每天早8晚10的办公室打卡。为了明晰对口支援“项目制”的细节内容，曾反复电话请教在贵州、云南、青海、西藏和新疆等地从事对口帮扶的实践者们，虽然电话时长常常超一小时，但大家还是在日常繁忙工作之外，给予了这篇论文实质性“对口帮扶”，特此致谢！

论文重新完稿后，主题确立为“对口支援：‘项目制’运作的梯度适配逻辑”，再次参加工作坊交流。老师们提出了精修的建议——慎用“大词”、优化案例呈现方式、图表的替换等。工作坊为每篇论文安排了“一对一指导”，指导老师提醒我理解“对口支援的弱者逻辑和项目制的强者逻辑”，并将研究视野纳入共同富裕的时代格局。

指导老师的提醒为“问题的提出”直接打开了“一扇窗”，使得论文最终立论于通过解析援受双方梯度适配的逻辑表征，探讨在强与弱的梯度位差下，在“扶弱”和“择强”的梯度意蕴中，不同位阶的主体如何实现要素的互动适配并达成治理增益的均衡目标。

基于此，论文构建了“组织-项目-行动者”梯度适配逻辑框架，其中组织要素指向任务型组织和科层组织之间的周期性适配、相关性适配、控制性适配和嵌入性适配；项目要素反映高低梯度主体“所能”和“所需”之间的领域性适配、目标群体适配、流程性适配和造点性适配；行动者要素则体现“挂职者”与“任职者”之间的结构性适配、延续性适配和交换性适配等关联。梯度适配逻辑框架基于本土实践演化而成，试图解答不同位阶主体以何合作，进而何以合作的问题。该逻辑框架的基本价值在于提供了理解制度安排向治理效能转化的整体性视角，有助于更加系统、全面地认识顶层约束与地方自主性之间的关系。

五、“精细节”与“宽延展”的适配

论文一轮一轮打磨过程中，专栏组稿老师担心漫长的组稿过程给大家带来过多的负担，一直在群内支持和鼓励大家，给了我们很大的安慰。在每一个重要的时间截点，一只可爱的小老虎表情包都会在工作坊群适时出现，提醒作者们不要懈怠，放下包袱，继续“自我折磨”。

经历学科评估材料和一流专业建设点文字材料写作后，我原以为自己对文字和规范“有要求”，直到看到专栏组稿老师返回的文本修改批注，真是直呼“佩服佩服！”我们几位作者特别感动于专栏组稿老师们常常是在深夜给这几篇论文做优化，也包括他们给对这篇“背后的故事”所给出的修改意见。

“小切口•大问题”工作坊在最终定稿之前，建议作者们让论文“走得更远一点”，也就是在“结论和讨论”部分能够拓展后续研究的宽度。“前瞻之思”并不是一件容易的事情，但却会是更重要的贡献。

这篇论文剖析的是对口支援“项目制”中的梯度适配关系，梯度其实是政治生态和行政发展中普遍存在的现象，结对帮扶、“干部驻点”、“上挂下挂”、“先富带动后富”等政策工具的背后，均展示出梯度位差治理图景。这一期工作坊中，叶敏老师研究的“联村干部”也体现了梯度的意蕴。由此，如何将梯度关系吸纳入治理情境，进一步延展“中国之治”的解释空间，未来可做更为规范、系统的研究设计。

其次，适配理论以协同学为基础，重点关注诸多子系统之间相互协调的价值，而协同治理理论同样以协同学为基础。政策执行调适模型也强调，政策执行手段可随环境因素或目标群体需求与观点的改变而调整。因此，适配理论与协同治理理论、政策执行调适模型之间在内涵、外延、内容及特征等维度都有待进行更为全面的辨析。

再次，梯度适配指向“非均衡”情境中，通过要素的调适与匹配实现治理增益的系统过程。这篇论文选取的S省P市对口支援C省A市K县案例，依托“项目制”的梯度适配运作，助力贫困县实现了脱贫摘帽。然而现实中，治理主体之间因要素失衡而处于相对封闭状态的“梯度失配”现象也并非罕见。“梯度失配”与“政策失败”之间是否具有因果关系，二者的逻辑关联应如何推演？相关问题有待进一步思考。

最后，控制权是传统“项目制”研究中的重要视角，支援地的控制权源于产权归属而衍生的正式组织权威，受援方的控制权则来自于项目执行所培育的实质组织权威。如何更清晰界定“控制”与“适配”之间的概念边界，如何更精准把握援受双方“控制权”与“适配性”之间的张力，仍需进行更为深入的讨论。

“一入工坊，学似海”。从“小切口•大问题”工作坊的“旁观者”到“亲历者”，我虽有历经重重关卡的心理预期，但工作坊同仁们对于专栏的要求，确实达到了更为“顶真”的程度——一轮又一轮的破而立，一轮又一轮的再推翻与再建构。与“高要求”相匹配的，是工作坊对作者们的“高支持”。在我写下这篇文字之前，翻看了从去年7月到网络首发论文前一天的全部指导记录，这种“组团式指导+一对一指导”、“理论指导+实务指导”、“系统指导+阶梯指导”的方式，对于公管学人的学术成长而言，是难能可贵的财富，亦提醒我们围绕公共治理的经验与模式，探索更具意义和影响力的理论命题。

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小编：王道远