论文推介 | 马亮：行政负担：研究综述与理论展望

作者简介

       马亮，中国人民大学公共管理学院教授，国家发展与战略研究院研究员、博士生导师，研究方向：数字政府、绩效管理与城市治理。

       基金项目：北京市社会科学基金青年带头人项目（重点项目）“接诉即办、政府绩效管理与城市治理创新”（21DTR058）。

摘    要

       行政负担是群众企业在政府部门打交道的过程中需要承担的各类成本，包括学习成本、合规成本和心理成本等，对于政府绩效、营商环境和社会公平有深远影响。目前有关行政负担的研究主要集中在发达国家，在中国等发展中国家的研究尚不多。本文对行政负担的已有研究进行了综述，提出了行政负担的理论命题，并探讨了未来值得关注的研究问题。本文指出，未来应特别关注中国情境下行政负担的概念化与测量，深入研究行政负担的影响因素和生成逻辑，并实证分析行政负担对治理效能的影响。

一、引言

       公民和政府的互动或政民互动（Citizen-state Interactions）是公共管理研究的关键议题之一，在近些年来得到了越来越多的关注和研究[1]。无论是投诉举报、建言献策、合作提供公共服务（Coproduction），还是办理行政许可和获得公共服务，群众和企业都要与政府部门打交道。但是，在这种政民互动的过程中，人们往往会面临一系列难以逾越的障碍或摩擦，而这关乎他们能否取得资格并获得所需的各类公共服务[2]。比如，为了办理行政审批或行政许可，群众和企业需要奔波于各个地区和政府部门，必须按照烦琐的程序或流程办事，不得不事无巨细地准备各种证明材料，并耗费大量财力、时间和精力[3]。这些形式多样的障碍或摩擦可以统称为“行政负担”，它是近些年来受到国内外学术界广泛关注的重要概念[4]。

       一直以来，一些政府部门给群众和企业的印象是“门难进、脸难看、事难办”。人们办事往往遭遇多地多次跑动、多重程序、多种材料和很长的等候时间，而无谓、低效、恼人的“拦路虎”令人越来越难以忍受[5]。新冠肺炎疫情防控工作中，一些基层对疫情防控政策“层层加码”，也导致群众和企业的行政负担增加，使复工复产和经济社会发展难以有效统筹。

       这些群众身边的“生活小事”看似微不足道，但是对于当事人而言却是天大的事，可以说是“国之大者”。更为重要的是，如果许多人都遭遇了这些生活小事的苦恼，由此带来的干群关系紧张和矛盾纠纷也会层出不穷[6]。这将极大地影响营商环境和经济社会发展，并危及各级政府的社会形象、公信力和执政合法性[7]。更为重要的是，恰恰是社会弱势群体所遭遇的行政负担比其他人更多、更高和更持久，由此使社会不公平进一步加剧[8]。

       行政负担的概念是西方文献提出的，但是中国情境下的行政负担可能会有明显不同。在中国情境下，行政负担包括哪些维度？如何对其进行衡量和评估？行政负担的成因何在？行政负担是否越低越好，还是存在最优水平？由此可见，有必要研究行政负担应该如何界定，包括哪些维度，这些维度之间是何种关系以及如何对其测量。开展这些研究并回答上述问题，可以对行政负担文献做出贡献，推动这一概念的情境化和本土化。特别是将行政负担的概念用于刻画和描述许多具有本土色彩的现象，比如基层负担、“放管服”改革、营商环境优化等，可以为打通这些领域的研究并促进学术对话提供桥梁。

       本文综述行政负担的概念及其前因后果的已有研究，明确当前该领域值得进一步探讨的研究空白和不足之处。其次，结合中国的具体研究场景，提炼值得实证检验的理论命题。最后，展望中国情境下行政负担的未来研究方向。

二、行政负担的研究综述

     （一）行政负担研究的兴起

       行政负担（Administrative Burden）是近些年来国际学术界高度关注的一个概念，并形成了一股席卷全球的研究浪潮，是公共管理领域方兴未艾的前沿研究议题。2018年，Donald Moynihan和Pamela Herd出版《行政负担：通过其他手段制定政策》一书，为行政负担的研究奠定了理论基础[4]。丹麦奥尔胡斯大学的研究团队获得了欧洲研究理事会的资助，对“行政负担的心理”开展研究①。2020—2021年，《行为公共行政学报》专刊题为“行政负担的行为启示”，三期共发表8篇论文。2021年，《澳大利亚公共行政评论》发表了一组5篇论文，聚焦公共福利体系中的行政负担，认为行政负担可能导致福利制度加剧社会不平等，而不是降低社会不平等[9]。如图1所示，自2010年以来国际学术期刊上发表的行政负担相关研究迅速增长，在近些年来特别是2020年和2021年，每年均有20余篇论文发表，总计有近100篇论文发表，且还在不断增长之中。特别是主流期刊对行政负担的研究热情高涨，比如Public Administration Review发表了19篇论文，Journal of Public Administration Research and Theory发表了15篇论文。

      行政负担的概念本身值得深入研究，因为与之相关的概念有很多。比如，有学者认为行政负担的概念在学术界被混为一谈，将其比喻为“一碗概念意面”（A Bowl of Conceptual Spaghetti）[10]。还有学者认为，行政负担属于各种政府和民众之间的“摩擦”（Friction）之一。他们对四种类型的“摩擦”进行比较，分别是行政负担（Burdens）、“折磨机制”（Ordeal Mechanisms）、繁文缛节（Red Tape）和“泥淖”（Sludge），主要考察其在是否是客观的、带来什么样的社会分配效应、施加的对象、涉及的领域和是否存在主观故意等方面的差异[11]。此外，有学者指出交易成本（Transaction Cost）和行政负担是两个截然不同但是密切相关的概念，而对行政负担的研究可以从交易成本文献中汲取养分。比如，可以将行政负担定义为使人们遭受成本的“选择架构”（Choice Architecture），而行政负担的“泥淖程度”（Sludginess）则取决于专用性、不确定性和频率等因素[12]。与此同时，有学者提出从意图性和正式化两个维度来对行政负担及相关概念进行区分，行政负担可以视为刻意为之的正式成本，这使其同繁文缛节、官僚病等概念区分开来[13]。

       繁文缛节（Red Tape）是公共管理文献中研究较多的概念，主要指因为政治控制而叠床架屋形成的各类正式规章制度，对公务员的采购、人事管理等造成障碍[14-15]。近些年来，国内学者围绕繁文缛节的概念厘定[15-16]、产生的干扰和影响[17-18]、对企业腐败的影响[19]、对基层治理的影响[20-21]等问题进行了研究。行政负担则主要指群众和企业在与政府打交道的过程中所遇到的各类障碍，从主体和内容来看都和繁文缛节明显不同。但是，繁文缛节往往是行政负担的导火索，公务员对繁文缛节不堪其扰，往往会将其转嫁而成为群众和企业的行政负担。因此，有必要将繁文缛节和行政负担放在一个理论框架中进行研究，考察二者的互动特别是转化关系[16]。

       早期研究认为，行政负担包括学习成本、服从成本和合规成本[22]。学习成本指政府规定了复杂难懂的程序和流程，没有达到一定的学历和语言要求，人们很难知道怎么办事。服从成本指人们为了达到政府办事要求，不得不承受的请假、通勤、财务和中介等额外成本。心理成本往往是无形的负担，指人们因为费尽周折或担心办不了事而出现的困惑、沮丧、愤怒、羞耻、焦虑等心理负担。上述三个方面的行政负担又由不同的具体维度组成，由此形成了庞大的行政负担体系[4]。

       最近研究指出，上述三个维度很难在实证研究中测量，这些维度之间的关系难以理顺，且很难说它们穷尽了所有方面[10]。还有研究发现，行政负担可能还有其他维度需要特别关注，比如食品券兑换过程中的行政负担[23]。行政负担包括哪些维度，目前的结构是否穷尽了行政负担的所有方面？行政负担是主观还是客观的？是绝对的还是相对的？如何对其进行测量？是否还有新维度？每个维度下面是否有具体的子维度？比如，道德成本是否是行政负担的新维度？与此同时，从理论构念的角度来看，各个维度之间的关系是平行并列的还是嵌套结构？各个维度之间是相互独立的还是彼此关联的？对行政负担不同维度的作用是逐个击破还是牵一发而动全身？这些问题既有深刻的理论意义，也有丰富的实践价值。这是因为只有我们深入理解了行政负担的概念结构和生成逻辑，才有可能找准路径和手段，标本兼治地减负增效。

      “放管服”改革强调减程序、减环节、减材料、减时间、减跑动等方面，认为这些是反映行政负担的主要维度[24]。也有学者从时间利用来衡量行政负担，通过日记等数据来反映等候时间的投入。此外，还有通过每道程序所需要花费的时间、成本和非正式投入等方面来衡量行政负担的。比如，世界银行营商环境评价就主要采取这种方式，并将其进行标准化，使之能够在不同经济体之间进行比较[25]。当然，询问当事人对行政负担的感知，也是衡量的一种方式。但是这种自报方式的主观性较强，往往很难真实反映行政负担的客观水平[10]。

       围绕基层负担、减负增效等概念，国内学者进行了大量研究。现有研究对基层负担的生成逻辑、形成机理、作用机制以及减负过程和结果都进行了大量研究，提出了许多富有真知灼见的概念和富有启发意义的理论解释[26-31]。虽然目前关于基层负担的研究较多，但是都没有认识到行政负担可能是一个理解基层负担的重要概念和理论视角，也没有反过来研究基层负担带来的群众和企业行政负担的增加。

     （二）行政负担的前因后果

       行政负担通常被视为主观故意的制度安排或政策设计，因此理解其背后的成因至关重要。在日常生活中广泛存在的行政负担，看似不合理，但是却有存在的合理性，因为这和不同主体的利益诉求有关。与此同时，行政负担会对与之相关的政府、企业和公民都产生深远的影响，需要对其造成的后果加以评估。

       行政负担被认为是实现政治目的更直接和隐蔽的一种做法，因此同党派政治和意识形态紧密相关。对美国威斯康星州医疗保健政策的研究显示，不同州长的党派不同，行政负担也不同，而联邦政府则鞭长莫及[22]。保守派的街头官僚认为行政负担是必要的，有利于防止作弊和确保服务对象是应得的；自由派的街头官僚则否定行政负担，认为这可能导致社会不公平[32]。调查实验发现，行政负担是社会建构的产物，公务员如何看待社会福利计划参与者，会直接决定他们对行政负担的容忍度[33]。决策者对行政负担是否支持，取决于他们的意识形态、对受资助的判断、个人亲身经历等因素[34]。比如，对罗马尼亚的调查显示，公务员对行政负担的感知水平同其对规则和腐败的认知、公众满意度等因素有关[35]。还有研究发现，公务员的人格特征同行政负担存在一定关联，表明特定人格的公务员会更倾向于容忍行政负担[36]。公务员的年资也会影响其对行政负担及规则服从的认知，年资较长的公务员有更强的能力和信心，对服务对象也更为宽容[37]。与此同时，如果行政负担过重，那么公务员可能会不愿意执行与之相关的政策变革[38]。

       当行政负担大到一定程度后，成为人们的难以承受之重，就会造成让当事人知难而退的效果。我们可以将其称之为“政策迷宫”，国外学者则将其比喻为“卡夫卡式官僚制”（Kafka's Bureaucracy），认为近些年来美国的移民政策导致“种族化负担”（Racialized Burdens），使少数族裔遭遇移民难题。与此同时，这种“恐吓”（Fear）做法，也使人们不敢越雷池一步，原本可以成行的移民之旅也宣告泡汤[39]。对丹麦小学的实地实验显示，行政负担会助长种族歧视，使少数族裔子女更不容易入读学校[40]。对儿童救助的公共资源在地域分配上不均衡，而其中存在的行政负担进一步使本应得到救助的儿童失去机会[41]。此外，行政负担可能使人们不愿参与公共服务合供，特别是其中涉及的心理成本[42]。但是，调查实验发现公务员招聘广告透露的正式化会影响人们的求职意愿，而行政负担的影响则不大[43]。不过，也有研究发现行政负担降低可以帮助警察部门招聘更多员工，虽然不够资格的候选人会增多[44]。

       对于行政负担而言，虽然每个人都会经历和体验，但是在不同人群中却是不平等的分布[45]。比如调查实验发现，一线公务员会挑选服务对象，特别愿意帮助那些同时有强烈动机和胜任力的服务对象，而将弱势群体拒之门外，这种“撇脂”（Creaming）现象会加剧社会不公平[46]。面对同样水平的行政负担，不同人群的可负担性或承受力差异极大[47]。老年人的行动能力、认知能力等都相较于中青年明显下降，比如视力、听力、智力、行动能力等的退化[48]。值得注意的是，目前研究强调人力资本特别是认知资本对行政负担的承受力的影响，但是对于社会资本的影响还关注不够。中国的关系型社会意味着行政负担主要表现为非正式交互带来的隐性负担，而有政治关联的公民更有可能参与政民互动[49]。对于老年人来说，无论是认知资本还是社会资本，都使其在承受行政负担时面临较大的障碍和困难。此外，还有学者指出人们所具备的行政资本也会影响其能否应对行政负担[50]。

       自上而下的层层摊派和层层甩锅，由内而外地造成行政负担的外部性，让企业和公民承担。行政负担的生成是自上而下和由内而外，而行政负担的降低则需要自下而上和由外而内。一方面是从政府入手降低行政负担，另一方面则是从公民入手来应对行政负担。如何将行政负担从公民和企业转移到政府，从基层组织上交到政府，是行政负担降低的根本路径[51]。政府如果能够降低各类社会福利计划对认知负担的要求，那么就可以提高有需求的民众的参与率[52]。与此同时，如果和民众沟通各类社会福利计划需要承担行政负担，他们也会更加支持这些项目及其受助者[53]。从人力资本和认知资源而言，公民个体特征可能会影响行政负担。比如，有学者提出“行政素养”的概念，认为这是一种值得关注的人力资本[54]。此外，通过“助推”等行为科学倡导的政策干预，也有利于降低行政负担[55]。因此，将行为科学和循证政策同行政负担建立联系，有利于发现降低行政负担的科学路径[56]。

       从研究场景来看，目前国外研究主要集中在社会政策特别是对弱势群体和特殊人群的社会救助、社会福利等方面[57]，以及移民政策中对少数族裔的歧视[39]。也有一些研究关注到科研院所的科技创新面临的行政负担，考察信息技术是否会降低行政负担[58-59]。此外，有研究也考察了政府管理特别是绩效管理中的行政负担，发现行政负担可能阻碍相关改革[60]。在应急管理中，行政负担可能使灾民无法获得及时救援，特别是原本就属于弱势群体的受灾人群[61]。还有一些研究考察了疫情防控中的行政负担，认为一些富有创新性的政策变通有利于降低行政负担[62]。公民对政府的信任、行政能力等因素会影响疫苗接种[63]，而行政负担如果过重则会影响人们的疫苗接种意愿[64]。值得注意的是，大量研究都是在发达国家开展的，仅有少数研究是在巴基斯坦等发展中国家进行的[65]，而对中国行政负担的研究才刚刚开始。

       国内研究方面，对基层治理的研究发现，行政负担和繁文缛节的降低会激发基层创新[17]、提升政策执行效果[20]、干扰公务员的工作动机[18]，而基层文件的数量和专项治理绩效存在倒U形关系[21]。还有研究发现，行政负担会降低公共服务满意度[66]，而降低行政负担可以提升公民的幸福感[8]。此外，一些研究揭示了行政负担降低会激发企业创新[67]、激活创业[68]、降低企业腐败[19]。这些研究深化了我们对行政负担的前因后果的理解，但是还需要进一步拓展其研究场景，并发展具有本土化色彩的概念和理论。

     （三）研究述评

       行政负担是一个内涵丰富的多维概念，广泛反映在不同政策场景，并有很强的情境依赖性。目前有关行政负担的研究还是以发达国家为主，聚焦社会政策领域，有关发展中国家和其他政策场景的研究还不多。这意味着我们要深入中国情境的其他政策场景去研究行政负担，发展中国本土的行政负担概念，并对其结构和前因后果进行研究。

       目前对行政负担的研究主要以定性案例研究为主，在行政负担的测量方面存在较强的主观色彩。对行政负担的问卷调查和实验研究往往依赖较为简化的指标，无法反映行政负担的丰富内涵和多维结构。与此同时，既有研究主要是在西方国家开展的，很少在中国等发展中国家进行，如何开发符合本国国情和具体场景的行政负担测量工具就显得至关重要。

       行政负担究竟是通过何种过程和机制形成的，行政负担为何会递增累加，行政负担背后的深层次原因是什么，这些问题还没有得到已有研究的充分回答，是未来研究应该解决的关键问题。只有解释清楚行政负担的成因，识别行政负担的关键影响因素和主要作用机制，我们才能对症下药和治标治本，真正从根本上解决行政负担有增无减和反弹回潮的问题。

       与此同时，行政负担关乎公民与政府的交互，而这是公共管理研究的核心议题。但是，目前使用的研究方法将公民和政府之间的冲突视为线性的，往往痴迷于大数据分析，却无助于我们回答公民和政府的互动质量如何以及公民如何感知政府这样的根本问题[69]。因此，对行政负担的研究有必要拓展研究工具箱，采用更多有助于回答其核心问题的研究方法。

三、行政负担的理论命题

      （一）中国情境下行政负担的概念化与测量

       已有研究认为行政负担是公民和政府打交道过程中需要遭遇的各类摩擦，行政负担包括三个维度（学习成本、服从成本和心理成本），每个维度由不同指标构成。但是，行政负担的概念本身及其测量，都需要在中国情境下重新检定。行政负担同政治体制、制度环境和社会文化有很大关系，而这可能重塑行政负担的结构。行政负担是蓄意而为还是意料之外，是正式制度的产物还是非正式运作的结果，是公民、企业还是公务员需要承担的，是内部还是外部的，是隐性还是显性的，是可规避的还是刚需难逃的，是合法必要的还是功能紊乱的，这些方面的差别都意味着要深入考察行政负担的分类。

       比如，中国处于市场经济转轨时期，“搞关系”等非正式制度在逐步正式化，但是人情、面子和关系仍然发挥着重要的作用。与此同时，在农村地区的简约治理和非正式运作可能因为日益加强的科层制而催生越来越多的行政负担，使基层治理不堪重负。因此，行政负担可能更加受到非正式制度的影响，而同正式制度的联系不强，由此使中国的行政负担和其他国家表现出截然不同的特征。据此，本文将提出、细化和检验如下理论命题：

      命题1：中国情境下的行政负担的概念、维度和具体指标会和其他国家有所不同。

      行政负担的每一个维度可能在不同场域和对象上有不同表现，需要对其微妙差异进行比较。比如，企业和公民承受的行政负担会有很大差别，而不同性质的企业也差异较大。国有企业的政策负担较重，比如完成地方政府的保就业、保稳定、承担社会责任等政策任务，但是其行政负担相对较轻。一方面，千丝万缕的联系使国有企业可以在同政府部门打交道的过程中游刃有余。另一方面，国有企业往往规模较大，是当地的利税大户，可以得到保姆级的一对一上门服务，行政负担基本上可以降到最低水平。相对来说，民营企业的行政负担就较重，被地方政府吃、拿、卡、要的风险较高。

      再如“内外有别”，也会影响企业承受的行政负担。奉行地方保护主义的政府部门可能“柿子捡软的捏”，对外商投资企业颐指气使和吃、拿、卡、要，而对本地企业却奉若神明，不敢得罪。一些地区甚至出现“开门招商，关门打狗”的现象，使外商投资面临困境。凡此种种，都说明行政负担在不同企业之间的差异较大，意味着需要更加深入地探究和比较行政负担在不同群体的分布情况，并揭示行政负担背后的结构和深层次根源。

       同样水平和形式的行政负担，不同人的感知和需要承担的成本也会不同。行政负担和公民需要掌握或具备的知识关系密切，而这决定了其学习成本，进而会影响服从成本和心理成本。一般来说，知识可以分为显性知识（Know What）和隐性知识或诀窍（Know How），而二者可能造成不同程度的行政负担。与此同时，人们在认知资本方面的差异，也会使行政负担所带来的影响不同。而且，恰恰是认知资本较差的弱势群体所承受的行政负担也更高，由此使社会不公平进一步拉大。

      命题2：不同利益相关者承受的行政负担存在差异，这同其自身特征及其所嵌入的制度环境有关，并可能对社会公平带来影响。　　

      行政负担被视为恼人的成本，而降低行政负担则被视为行政改革的主要议题之一。但是，是否存在行政负担的最优水平？对行政负担一定要“赶尽杀绝”吗？是否存在零摩擦或零负担的理想行政环境？这些问题值得反思，并需要提供实证证据。显然，行政负担的持续降低会带来一系列积极影响，但是我们也要正视为了降低行政负担而增加的成本或负担。

       比如，基层减负之所以会反弹回潮，同一些地区为了减负而减负紧密相关，减负却带来了增负。再如，一些部门无限制地追求行政负担的降低，不讲原则地让渡政府权力，也使行政负担的降低本身并没有带来预期效果。此外，行政负担本身也有其合法性诉求，即确保公共服务不会被不符合条件的人滥用，并使人们能够尊重和善用政府提供的公共服务。因此，在降低行政负担时也要考虑与之相关的成本，避免成本收益失衡，使降低的行政负担反而低于付出的代价。特别是数字政府建设往往耗资巨大，需要政府持续投入巨额财政资金，并可能造成巨大的浪费。因此，当政府花费的成本超过其所降低的行政负担时，就需要考虑如何使行政负担维持在一个群众和企业可以容忍的低水平区间，而不应不计代价地追求零负担。

       命题3：行政负担降低会存在边际效用递减趋势，不应不计成本地过分追求零负担。　　

     （二）行政负担的影响因素和生成逻辑

      为什么会有行政负担？为什么行政负担会持续存在？行政负担并非平白无故地出现，其背后往往有深层次的原因，特别是一些人的刻意为之或主观故意。对西方国家的研究显示，政党的政治意识形态可能左右行政负担的大小和分布。以美国为例，民主党对弱势群体采取包容性政策，不会刻意审查申请人的资格，哪怕会有漏网之鱼，也不希望让需要救助的人因为行政负担而被排除在外。但是，共和党则旗帜鲜明地反对这种姿态，认为应该建立更高的行政负担，避免一些人揩政府的油。意识形态的不同，决定了制度安排的不同，继而带来了不同水平和形式的行政负担。

      除了意识形态，行政负担也同政府提供公共服务的方式有关。比如，新公共管理强调政府民营化和公共服务外包，但是民营企业提供的公共服务就可能嫌贫爱富，并使很多弱势群体面临更高的行政负担。由此可见，行政负担的背后有深层次的成因，需要对其生成逻辑进行深入研究，揭示行政负担为何持续出现和久治不愈的内在原因。

      命题4：行政负担的形成有深层次的原因，同政治体制、社会文化、组织结构等因素密切相关。

      行政负担的高低一方面是制度安排的结果，另一方面也同具体处理事项的公务员和基层干部有关，他们作为街头官僚会对行政负担带来很大影响。比如，一些干部的担当作为意识不强，往往“事不关己，高高挂起”“不求有功，但求无过”，做事的首要出发点是避责和免责，而不是担责和解决问题。这使行政负担日积月累而积重难返，也使行政负担的降低面临重重困难。

       公务员的共情意识、同理心、公共服务动机、担当精神等都同行政负担关系较强，而如何让公务员对行政相对人有同理心和同情心，就成为降低行政负担的重要课题。一些研究也发现，公务员的个性（如大五人格）会影响其对行政负担的容忍程度，不同性格的人可能会设定不同水平的行政负担。公务员的个人经历与亲身体验会影响其对行政相对人的应得性（Deservingness）的评价，并判断他们是否值得同情与关照，进而影响他们施加的行政负担。比如，一些公务员通过基层调研、大接访、局处长走流程等亲身体验和感同身受群众和企业的急难愁盼，这使他们可能更有动力去降低行政负担，也更不能容忍过高的行政负担。

       命题5：公务员的个人特征和工作属性影响其对行政负担的容忍度，进而影响行政负担。　　

       一些人会认为，行政负担是政府必要的“恶”，政府很难摆脱行政负担，行政负担也会一直持续地存在。行政负担是公民和企业服从政府监管或获得公共服务时需要承担的各类成本，包括烦琐而冗余的程序、环节、材料，需要耗费的财力、人力、时间、精力。行政负担也是政府的合法性表现，是证实人们身份或合格的需要。比如，申请成为一个国家的公民或申请办理一座城市的户籍，都需要经历一系列行政负担，而这对于考察一个人的真实性和忠诚度是不可或缺的。因此，行政负担在规避舞弊和扶助弱势群体之间需要取得平衡，一方面要对行政自由裁量权进行制约，另一方面又要兼顾基层多样性与因地制宜。

       行政负担的政治化、部门化和利益化，也意味着可以为寻租腐败和基层操纵大开方便之门，并对行政伦理和社会道德构成挑战。比如，一些公务员和基层干部可能为了寻租而设租，这可以部分解释为何会有“红顶中介”，因为过高的行政负担使群众和企业不得不通过这些中介来办事，进而使中介和政府部门形成利益联盟。对于公民或企业而言，为了绕开行政负担而可能贿赂，或者搞关系、走后门、托人情。为了寻租腐败而设置的行政负担，对于政府而言会带来过高的腐败代价，并使公民对政府的信任降低。

      命题6：行政负担的设置和增加同寻租和腐败相关，这取决于其背后的利益壕堑及其形成的“潜规则”。

     （三）行政负担对治理效能的影响研究

       过高的行政负担会造成新的歧视和社会不公平，因此某种意义上可以说行政负担可以发挥再分配作用，因为看似可以一跃而过的门槛，实则难于登天。行政负担往往是政治建构或行政设计的结果，是刻意为之而非无心为之。往往越是认知能力差（老弱穷）、行政资本低、可负担性差（容忍度低）的人群，越会遇到更多的行政负担，并使社会公平问题进一步恶化。行政负担会加剧社会对少数群体的歧视和不公正待遇，这包括社会弱势群体的低保领取、住房援助和失业救济金等社会福利，儿童和青少年的犯罪、酗酒、吸毒、辍学等问题，以及非法移民的子女福利、医疗和教育等问题。与此同时，行政负担也会带来多维政治影响，比如公民对政策的支持取决于行政负担。再如，选举日登记、邮寄投票、缺席投票等便利投票的推行大受欢迎，却可能因为增加了公务员的行政负担，而使其对行政改革的支持降低。

       行政负担的降低会带来一系列短期和长期的影响，并会对各类利益相关者的福祉及其相互关系造成影响。近些年来，党中央高度重视国家治理体系与治理能力现代化，特别是强调要通过数字化转型来实现治理现代化。数字政府会推动行政负担降低，进而会带来国家治理效能提升。行政负担的降低所带来的影响会表现在许多方面，包括公民的福祉和社会公平，企业的公平竞争机会和商机，政府的成本、效率和效果以及领导干部、公务员和基层工作人员的工作内容和感受。至关重要的是，行政负担的降低会改变群众和企业对政府的认知和信任，并重塑政府的社会形象和公信力。

       命题7：降低行政负担会提升市场公平和社会公平，提高群众和企业对政府绩效的评价。　　

       值得注意的是，行政负担的降低会通过绩效反馈提升民众对政府部门的绩效期望，并使其对行政负担降低的要求进一步提高。正所谓水涨船高，绩效期望会推高民众对政府的期望，进而会驱动行政负担的进一步降低。在我们所处的加速度时代，“时间”的概念在发生漂移，过去可以容忍一天，如今不能等待一分钟。由于一些政府部门提出了过高的承诺，但是并没有兑现，导致公民的期望过高，在遇到实际的行政负担时，反而可能使其满意度降低。对数字政府的高预期与低现实之间的差距，会导致心理成本增加。与此同时，政府部门之间的“逐底竞争”可能陷入毫无意义的“内卷”，而对减跑动、减环节、减材料、减时间、减成本等不切实际的无限追求，使行政改革触及“天花板”而难以带来行政负担的进一步降低。

      命题8：行政负担的降低会提高民众的绩效期望，因此政府期望管理至关重要。

       行政负担是不同主体之间互动的交界面，这为我们研究政府和市场的关系（政商关系）、政府和社会的关系（政民关系和干群关系）、各级政府之间的关系（纵向分权、基层治理）等提供了理想的切入点。通常来说，强势一方往往会施加给弱势一方更多的行政负担，而唯有关系的重塑才能带来行政负担的实质性降低。值得注意的是，行政负担之所以会出现，同政商关系不亲不清、干群关系紧张、基层治理瘫痪等密不可分，而行政负担的降低也必然意味着这些关系的重塑和理顺。因此，行政负担的降低意味着要理顺关系，即政府、市场和社会之间的关系要进一步理顺，并使其达致一个更加理想的动态格局。

       农村地区以非正式和基于承诺的一套机制运行，往往强调熟人社会、面子和人情的纽带，可以通过回归简约治理来降低农村行政负担。农民负担从过去的农业赋税和城乡二元分治等问题日益转变为行政负担，这是城乡一体化的主要障碍，也是农村和城市的主要差别。农村的行政负担更高，因此要通过“放管服”改革提高政府的行政效率。故而，城乡一体化的关键在于降低乡村的行政负担，实现简约治理、简化治理，而不能将城市治理模式的复杂程序移植于农村，否则就难以降低农村行政负担并促进城乡一体化。

       命题9：行政负担的降低离不开政府、市场和社会三者之间关系的重塑和理顺，而行政负担的降低也会进一步推动政府、市场和社会三者之间关系的优化。

四、行政负担的未来研究展望

      （一）行政负担的概念化和操作化

       有关行政负担的研究应致力于对中国情境下的行政负担进行概念化和操作化，并提炼和发展行政负担的概念体系。行政负担的概念来自西方文献，目前学术界认为行政负担同繁文缛节、交易成本等概念不同，并认为其主要包括学习成本、服从成本和心理成本。但是，行政负担的概念如何本土化？在不同场景下如何操作化？中国情境下的行政负担会和其他国家有何不同？如何回答这些问题，将行政负担在中国情境下进行再概念化和再操作化，就成为本研究需要解决的重要问题。

       行政负担的概念如何结合具体研究场景进行界定，并使用合适的工具加以测量和评估，是未来研究需要解决的关键问题之一。行政负担是一个较为复杂的多元构念，包括许多维度，每个维度又涉及更多子维度。行政负担的三大成本包括学习成本、服从成本、心理成本，分别对应于进门难、办事难、脸难看。行政负担既可以是正式制度规则的产物，也可能是潜规则或非正式制度的结果。未来研究应从政务服务和公共服务、营商环境优化、科技创新、基层治理、疫情防控等研究场景出发，对行政负担进行再概念化。特别是通过扎根理论来提炼具有本土特色的行政负担概念，发展情境化的理论来解释数字政府如何降低行政负担。

       目前有关行政负担的衡量仍然是以定性为主，缺乏可量化的测量工具。未来研究可以在不同研究场景下开发测量和评估行政负担的指标体系，为进行行政负担的跨地区、跨时期、跨场景和跨人群比较提供依据。行政负担被视为是客观存在的，但是也需要基于主观感知来分析。因此，能否精确有效地测量行政负担这一核心变量，达到足够的信度和效度，是未来研究需要破解的关键问题之一。

       群众和企业会通过社交媒体、政府网站、政务客户端、“好差评”系统等表达其对行政负担的感知和评价，这为研究行政负担提供了“富矿”[70-71]。未来研究应利用最新发展的大数据分析方法，对这些海量数据进行挖掘、分析和利用。与此同时，未来研究应对群众和企业进行实地调研，从他们的立场和视角来评估行政负担的表现形式及其产生的多元影响。此外，未来研究应使用扎根理论来对实地调研资料进行编码和提炼，使之自下而上地涌现出理论构念，为我们对行政负担进行概念化提供依据，并指导未来研究构建数字政府影响行政负担的理论模型。

       未来研究应通过扎根理论来提炼数字政府的本土化概念，并在不同场景进行具体深入的研究。在此基础上，未来研究可以开发测量行政负担的工具，使其能够通过多种来源的数据和多种方式测量（客观和主观），通过三角校验来得到行政负担的测量结果。比如，通过群众和企业在各类社交媒体和移动客户端的评论，借助大数据分析来进行聚类，可以为我们更好地测量行政负担提供新思路。与此同时，未来研究还可以引入神秘客调查方法，请大学生进行真实情景模拟和体验，并反馈行政负担的形式和表现。

     （二）行政负担的成因解释

      在行政负担的研究中，应突破若干重点和难点问题，特别是解释行政负担的生成逻辑、分布特征和演化过程，构建行政负担成因的理论框架。行政负担是刻意为之的，旨在为了达到某种政治目的。但是，行政负担也可能是无心而为的结果，由于信息不对称和反馈不及时而日积月累，最后导致行政负担的尾大不掉和积重难返。与此同时，一些基层的不良行政行为和“嫌贫爱富”“喜新厌旧”“内外有别”“锦上添花”等导致行政负担的分布不均衡，一些群体承受了远超过其他人的行政负担，使社会公平问题凸显。这意味着要理解行政负担的背后是如何生成的、哪些因素驱动了行政负担的生成、这些因素之间的关系是什么、行政负担的形成机理是什么、行政负担的分布特征是怎样的，并构建行政负担的成因理论。

       目前关于行政负担的成因解释从不同视角出发，分布在不同层面，需要对其进行整合，并提炼出行政负担成因的一般理论。行政负担同其所处的宏观制度环境或体制机制有关，同相关政府部门和基层组织的架构和运行有关，同街头官僚个人的特征和态度有关，也同群众和企业的属性和行为有关。这使行政负担既有系统性普遍存在的一面，也有因人而异和各不相同的另一面。比如，行政负担同领导干部和公务员的同理心有关，而如何增强他们的共情力就至关重要。再如，行政负担同不同制度之间的龃龉摩擦有关，而群众和企业要为此埋单。

       行政负担可能由于各种原因而出现并增加，并会在不同群体差别化分布。行政负担可能是为了达到政治目的而设定的，或者为了服务特定利益诉求，抑或是观念错位、资源有限或能力不足的结果。比如，一些政务服务大厅的办事程序烦琐耗时费力，这使“红顶中介”应运而生，看似解决了群众和企业的难题，实则为寻租和利益输送大开方便之门。再如，一些人认为政府干预市场天经地义，对事前审批情有独钟，但是抵触事中事后监管，而这种观念就会导致其所推行的政策带来较大的行政负担。未来研究应对政务服务和公共服务、营商环境优化、科技创新、基层治理、疫情防控等研究场景的行政负担进行深入研究，分析其背后的生成逻辑和形成机理，以及行政负担的分布特征及其变化规律。

       行政负担被视为刻意为之的政策选择，因此如果不同涉事其中的当事人进行深入交流，往往会陷入毫无根据的臆断或猜想，而很难触及其产生和形成的内在过程。行政负担的生成机理、形成逻辑和变化过程是值得打开的“黑箱”，需要通过座谈会、深度访谈、参与式观察、神秘客体验等实地调研进行探究。因此，未来研究应对涉及行政负担的政府部门和基层组织工作人员开展深度访谈，以了解行政负担的动因、特征、过程和制约因素等问题。

       行政负担的成因多样，在不同场景的成因不同，成因的组合关系也不同，需要对这些成因进行综合比较，并认识到它们之间是相互关联的。未来研究应系统研究这些成因及其相互关系，梳理出能够更好解释行政负担生成的因果链条，并为通过数字政府来降低行政负担提供理论基础和决策依据。与此同时，未来研究应通过定性比较分析（QCA）等方法进行研究，识别不同成因的组合关系及其对行政负担的多重影响。

注       释：（略）

参考文献：（略）

来源：甘肃行政学院学报（点击“阅读原文”查看原文）

时间：2022年8月19日

扫码关注更多
2022.08.19