制度变迁背景下的省级空间治理思考

导读

本文以江苏省的实践为例，从空间战略、空间分区、管制指标和实施管理等方面，分析了多个省级空间有关规划中存在的空间交叉、指标冲突等现状，提出我国省级空间治理的关键要素应是统一空间战略、明晰省级重点管控地区以及变革空间治理手段，从而发挥好其承上启下的空间管控作用。

省级空间治理在国土空间治理体系中尤为重要。然而，由于长期以来自然资源管理分属多个部门，造成了自然资源配置的“不平衡不充分”现象。因此，在建设生态文明的要求下，有必要重新审视省级空间治理的要素。

1 省级空间治理的现状分析

本文围绕当前省级层面有关的空间规划，以江苏省为例，主要包括《江苏省主体功能区规划》《江苏省城镇体系规划（2015 — 2030年）》《江苏省土地利用总体规划（2006 — 2020年）》和《江苏省生态红线区域保护规划》，系统地分析了各规划在空间治理内容和实施中的矛盾冲突。

1.1  规划战略思路

总体来看，省级各类空间规划依据各自部门的事权提出相应的发展战略，虽然呈现出不同的战略表达，但总体战略意图相似。如江苏省的主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用总体规划均体现了“紧凑型城镇空间、开敞型农业和生态空间”。但主体功能区规划的城镇格局更加强调整体的均衡性，城镇体系规划重点突出城市群优先，而土地利用总体规划则是在保留农业空间的基础上，优先保障城市群的建设用地。

江苏省主要空间规划的城镇格局比较

1.2  空间分区

省级空间规划基于不同的技术标准和管控要求，进行了空间分区。省级主体功能区规划原则上是以县级行政区为基本单元，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类空间政策单元，在具体分区划分上，要求将国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。

空间规划的各分区差异比较示意图

1.3  核心管控指标

各类省级空间规划都有着定量管控的指标。主体功能区规划突出对全域国土空间开发的管控和引导，其空间分区是以约束开发冲动为主旨、以开发强度为单一坐标，对各个区域作出的层次性类型划分，其核心管控指标为国土开发强度。

1.4  规划实施与管理

《江苏省主体功能区规划》制定了“财政、投资、产业、土地、环境、人口、应对气候变化、绩效考核和评价”等具体政策。

城镇体系规划以《城乡规划法》为依据。土地利用总体规划以《土地管理法》为依据。《江苏省生态红线区域保护规划》确定的各类保护空间与市、县级生态红线区域保护规划中的相关内容保持一致，从省级层面实现空间落地。

2 新形势下省级空间治理的关键要素

当前空间治理上的差异，已经难以适应所有自然生态空间用途管制的空间治理新要求。

借鉴国外经验，在制度变迁的背景下，我国省级空间治理的关键要素应重点关注以下几方面的内容。

2.1  制定省级空间发展战略

需要整合当前主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划等空间规划的发展战略，围绕自然资源的用途管控，形成省级政府统一保护与利用、协调发展的战略格局。

江苏省“紧凑型城镇、开敞型区域” 的空间发展战略构想示意图

2.2  明确省级重点管控空间

2.2.1自然生态空间

省级空间治理要充分挖掘地方特色资源，将然资源作为一个重要的增长点，加强对重点特色资源的利用引导，整合山水、景观、文化、建筑等要素，结合自然地理与文化及城镇发展格局，打造各具特色的风貌区。

2.2.2历史文化资源

需要本着对文化传承的历史责任感，坚持“保护为主”“合理利用”的原则，在省级层面明确需要保护的历史文化资源，保护文物单体及其赖以存在的环境。

2.2.3区域性设施廊道

能源、给排水、通信以及环境设施等基础设施是保障城镇正常运行和健康发展的物质基础，省级空间治理应将这些基础设施作为城镇发展的支撑进行统筹协调。

结合江苏省建设的实际情况，省级空间治理需要管控的区域性设施廊道应主要包括区域交通设施、区域能源设施、区域敏感设施三类。

2.2.4城市群的空间协同引导

在推进城市群建设中，省级层面应重点关注打通“断头路”、共同保护跨区域生态空间和开展环境治理、协同建设邻避设施、共同保障区域安全等内容，协同推进区域发展。

2.3  强化空间治理方式

2.3.1重构空间规划体系

因此，省级层面规划作为在全国空间规划中发挥承上启下作用的重要节点，应在资源约束的前提下，重构一个协调、有序的空间规划体系。

各层级空间规划示意图

2.3.2统一空间规划信息平台

目前，江苏省的国土资源部门、住建部门都建立了各自的空间信息系统，但由于空间信息不共享，造成各空间规划之间的冲突。因此，须在省级层面建立统一的自然资源空间信息平台。

2.3.3加强空间规划实施监测评估

从省级层面建立空间规划实施的监测指标体系，以空间规划制定的约束性指标为基础，建立评价地方城乡建设进展和成效的关键性指标，反映规划的目标导向和管控要求。

建立规划体检评估机制，对规划实施开展年度体检，重点监测评估区域运行状态和质量、年度计划实施情况和规划执行情况，提出下一年度工作重点。同时，每五年开展规划实施评估，对规划的实施环境、目标实现程度、实施绩效、实施保障以及规划适应性开展科学的评估。

3 结语

省级层面的空间规划在国家空间治理体系中居于承上启下的战略地位，需要重新审视当前各部门规划在空间治理上的冲突和矛盾。同时，需要从全省“一盘棋”的角度，围绕自然资源管理，深化生态文明体制改革的要求，重构空间规划体系，守护资源底线，提升特色资源价值，加强城市群的协同发展，为推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局、建设美丽中国提供保障。  

作者介绍

陈小卉   江苏省住房和城乡建设厅城乡规划处处长，研究员级高级规划师

何常清  江苏省城镇化和城乡规划研究中心，高级规划师

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第5期。

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