公园城市视角下基于空间治理的区域绿地管控与上海郊野公园规划实践
导读
公园城市是生态文明视角下的可行道路，是满足人民美好生活需求的更高追求。公园城市的理论创新与规划建设实践探索不应局限于城市建成区，应放眼城市全域。区域绿地是非建设用地的一类绿地，具有分布广、规模大、生态功能凸显的特征，在当前新的《城市绿地分类标准（CJJ/T85 — 2017）》颁布以后，区域绿地有了明确的定义，但如何规划管控还在摸索中。本文在解析公园城市内涵定义和空间治理重要性的基础上，讨论区域绿地的管控问题，通过对上海郊野公园规划实践的分析，进一步探讨区域绿地管控的法定规划路径。
本文通过对区域绿地这一对象的研究，从公园城市的视角，厘清城市发展的宏观思想环境与城市发展模式核心内涵的转变对区域绿地的影响，基于空间治理，讨论区域绿地的管控措施，并通过上海郊野公园规划实践来论证管控措施的可行性，探析公园城市在我国城乡规划中的实践路径。
1 公园城市—城市发展新革命
1.1 时代背景：从工业文明到生态文明
“公园城市”的提出就是工业文明发展到一定阶段后向生态文明发展，同时力求实现人与自然和谐发展新要求的体现。笔者认为不应局限于城区谈公园城市，而应立足整个城乡、整个城市，在全域范畴落实“三区三线”来达成公园城市的目标。
1.2 内涵转化：从底限要求到美好生活的更高追求
人民的美好生活需求通过“底限设定”是无法满足的，公园与城市的关系不能继续割裂下去，公园城市的建设目的就是希望城市里的老百姓可以更好地过日子，拥有更健康的身体、更好的生活质量、更多的社区认同感以及更强大的文化自信。
1.3 定义思考：从“城市公园”到“公园城市”
笔者对于“公园城市”定义的思考可以从“城市公园”与“公园城市”两个概念来理解。“城市公园”是城市绿地系统中的主要用地类型，其性质与功能都十分明确。“公园城市”实质上是将城市绿地系统融入到城市系统的总体框架中，在考虑公园配置的同时考虑其他城市设施，在考虑城市各类设施时也会把公园一同纳入考虑。
2 区域绿地界定、问题与发展方向
2.1 区域绿地概念与分类
最新一版《城市绿地分类标准（CJJ/T85-2017）》正式发布，一定程度上对城市绿地分类作了变更。较为明显的两处变更：一是新版绿标的G1、G2、G3绿地与《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》中的G大类用地绿地实现了衔接，提升了“多规合一”的可行性与可操作性；二是“其他绿地”名称更改为“区域绿地”，代码为EG的绿地大类取代了原有的代码为G5的“其他绿地”大类。
新旧两版《城市绿地分类标准》比较
基于生态、生产与生活功能的区域绿地分类
2.2 区域绿地的主要问题
虽然“区域绿地”概念的提出意义凸显，但其发展仍受限于一些现况。第一，区域绿地的土地权属关系复杂，因此必须在多个规划中对区域绿地进行协调；第二，区域绿地是不包含在城市建设用地范围内的绿地类型，但目前的规范中找不出相应的依据进一步指导区域绿地的具体规划内容。
2.3 公园城市视角下区域绿地的发展
具体来说，公园城市理论关注的内容包括：第一，以生活和生态为主线，建设“以人为本”的城市型国家。第二，用“天人合一”的思想和方法。
3 基于空间治理的区域绿地管控
3.1 空间治理的重要性
3.1.1理解发展进程
空间治理在我国的发展历程虽然短暂，但重要程度不言而喻。
3.1.2理解“三区三线”
“三区三线”划定的原则是生态空间不可替代，保证不能触动；农业空间保障生产，基本农田总量不能减少；城镇空间减量发展、复合利用、且结构合理，保证基础设施互联互通。
三区三线”分析
区域绿地是“三生”空间的重要组成部分，如何将区域绿地纳入到空间治理中，使其能够对接空间治理的各类用地规划是值得关注的议题。
区域绿地与城市绿地辨析
3.2 区域绿地管控策略
第一，区域绿地规划须厘清各部门的职责，明确权责关系，完善管理规章条例；第二，把区域绿地空间作为一体来研究，编制方法统一并形成城乡全覆盖，有偿增补，协同发展，完善空间和功能结构；第三，依据法律法规、规范标准、让区域绿地管控有政策和技术体系来支撑，做到对应执法。
4 上海郊野公园规划实践途径
4.1 区域绿地建设的背景
上海的郊野公园属于区域绿地类型，从城市公园的角度看，在从概念到法定规划的管控实践中作出了创新性的示范。
上海郊野公园涉及到湿地、林地、农业生产用地、果园、水源涵养林等多种自然原生资源，是区域绿地的典型代表，总体来说涵盖了农用地、建设用地和未利用地三大类。
上海郊野公园选址示意图
4.2 从概念到法定规划
4.2.1郊野公园的“三生”空间
在上海郊野公园规划实践中，规划管控模式可以总结为“功能叠合”，主要内容是基于各种原有用地类型的主要功能，提出土地整治的要求，修补原有用地的结构与功能，再把郊野公园需要的景观、休闲、教育等功能在原有农用地、未利用地以及建设用地上进行功能叠合，从而做到对区域绿地的规划管控。其中包含众多的区域绿地要素如耕地、园地、林地、养殖水面、坑塘水面等农用地及河流水源、滩涂草地等未利用地。
郊野公园空间治理举措示意图
4.2.2郊野公园规划良性运作的机制
（1）合法性：郊野单元规划的法定规划地位
（2）实施性：对原有用地的土地整治
（3）可行性：创新性的保障政策
郊野单元的规划编制各环节
5 结论
“公园城市”概念的提出是我国从工业文明走向生态文明的体现。按照公园城市理念进行的建设不仅仅是城市建设用地范围内的绿地本身，还应该关注到全市域范围内“三生”空间的协同发展。区域绿地是在城乡范围内实现公园城市实践目标的非常关键的空间载体之一。上海郊野公园规划实践的主要对象都属于区域绿地的范畴，实践中从概念出发对“三生”空间进行了高度关注，以及将实践纳入到法定规划层面的实践路径，对于区域绿地的规划管控有一定的启发。
作者信息
金云峰 同济大学建筑与城市规划学院景观学系副主任、教授
杜 伊 同济大学建筑与城市规划学院景观学系博士
周 艳 同济大学建筑与城市规划学院景观学系在读硕士研究生
吴钰宾 同济大学建筑与城市规划学院景观学系在读硕士研究生
王俊祺 同济大学建筑与城市规划学院景观学系在读硕士研究生（通讯作者）
*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2019年第1期。
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