行业交流 | “上海2035”规划传导机制和实施框架体系

编者按

规划的生命力在于实施，作为重要的公共政策，规划不仅是科学合理的空间布局方案，更要形成一整套系统完整的实施制度。

2017年12月15日，国务院批复《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”），要求“上海市人民政府要坚持一张蓝图干到底，以钉钉子精神抓好规划的组织实施”。“上海2035”批复后，上海市规划和自然资源局组织相关研究单位，以《上海市委、市政府关于全面实施〈上海市城市总体规划（2017—2035年）〉的意见》《上海市委、市政府关于上海建立国土空间规划体系并监督实施的意见》为统领，重点围绕构建规划实施框架体系和传导机制，开展总规实施相关制度的研究工作，并得到了国土空间规划主管部委的充分认可。其主要特点体现在：

一

提高站位，深入贯彻落实党中央、国务院总体部署

“上海2035”实施，始终坚持贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，坚持“四个放在”，坚持以人民为中心，贯彻落实国家有关规划、建设、管理工作的总体部署，并紧扣上海发展实际和规划资源工作改革要求，强化国土空间规划对城市发展的战略引领和刚性管控的作用，按照“能用、管用、好用”的目标，搭建好实施框架体系。

二

强化国际视野，对标最高标准、最好水平

“上海2035”在实施过程中，充分借鉴国际大都市规划在规划实施方面的思路和做法，并结合上海实际进行优化，构建规划实施管理闭环。如借鉴伦敦连续十余年发布年度监测报告，并形成了完备的反馈机制的做法，建立了保障“上海2035”实施的监测—评估—维护机制，借鉴东京面向实施、制定行动计划的做法，明确编制近期规划，注重行动策略，系统完善提升保障“上海2035”实施的体系框架。

图1：连续开展总规年度监测、实施评估和国土空间近期规划工作

三

突出全面综合，系统完整建构规划实施框架体系

建立由空间维度、时间维度、政策维度三个维度构成的规划实施框架体系。

（一）空间维度

总体规划层次突出战略引领作用，是凝聚全社会共识的发展纲领，是指导全市、各区和各专业系统未来20年乃至更长远发展的战略蓝图。

单元规划层次突出承上启下、保障公共资源的作用，是统筹协调生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容，强化空间引导和落地管控的管理平台。

详细规划层次突出实施导向，是建设项目阶段实施规划土地审批管理的法定依据。通过体系构建，实现管控要素自上而下传导。

图2：上海国土空间规划编制审批体系

（二）时间维度  

增加“国土空间近期规划”和“年度实施计划”，在时序上分解落实“上海2035”的规划目标、指标和任务，并有序衔接国民经济和社会发展规划和市委、市政府年度重点工作。

构建“上海2035”实时监测、实施评估、动态维护机制，确保各环节统筹衔接、互动支撑，实现全过程、常态化、制度化管理。

图3：上海国土空间规划在时间维度的落实

（三）政策维度  

针对对国土空间保护、土地高质量利用、区域规划协同等多个重点领域，研究制定 “四梁八柱”政策法规性文件，以空间政策协同保障“上海2035”实施。

四

加强技术创新，确保规划实施的有效传导

（一）合理确定管控要素

落实“上海2035”“底线约束、内涵发展、弹性适应”的发展理念，强化“目标（指标）—策略—机制”的逻辑框架。

突出指标体系管控，实现纵向上的逐层分解和时间维度上的全过程传导。

突出四条控制线，将生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线等四条控制线等作为空间资源配置和管控的核心要素，实现空间治理。

突出城市设计，将城市设计理念和方法贯穿规划编制和管理全过程，提升空间品质。

（二）明确空间维度各层次规划逐层传导机制 

1、成果框架加强衔接

各层次规划的成果框架均突出了承上启下的特点，既承接上层次规划的主要内容，也明确对下层次规划的指引内容，相当于下层次规划的规划编制任务书，指导下层次规划的编制工作。

图4：不同规划层次的成果衔接

2、成果深度逐层细化明晰

用地表达区分不同规划层次。

总体规划层次，借鉴主体功能区规划，以功能引导区表达。

单元规划层次，对于居住、商办、工业等经营性用地，以功能引导区表达，为下层次规划预留弹性，对底线型、公益性设施则直接落实到地块图斑。

详细规划层次，面向开发建设，以“地块图斑”表达。

图 5：不同规划层次的用地表达深度

同一层次的规划也根据实际情况进行分类引导。如为落实“双增双减”，主城区单元规划对所有公益性设施均落实至控规图则深度，镇总规更强调对近期建设项目的指导，重点对近期实施的公益性设施深化至控规图则深度。

3、构建空间管控体系

将四条控制线、指标体系、城市设计等要求结合空间规划体系逐层落实，统筹各类要素资源空间配置，兼顾刚性和弹性。

图6：不同层次规划管控要素

4、建立时间维度闭合动态的传导机制

结合已开展的近期规划和年度监测工作，探索在时间维度上的具体落实。两项工作均围绕“上海2035”确定的目标和指标展开。

年度监测重点围绕97项规划实施监测指标开展评价，近期规划将全市总规明确的目标、指标和策略自2035年进行回溯，分解落实到2020年、2025年，并构建“目标—战略—行动”的内容框架。

图7：国土空间近期规划技术思路和框架

两项工作相互支撑，形成“近期规划—年度监测和定期评估—新一轮近期规划”的动态机制。监测和评估过程如发现问题，可及时通过编制专项近期规划进行调整。

五

注重操作性，强化法规政策支撑和技术保障

1、研究制定各层次规划成果的技术规范

在技术要求和成果规范的指导下，各层次规划编制工作有序推进。区总规已全部批复，主城区单元规划、镇总规计划于2021年实现全覆盖。

图8：不同规划编制要求和成果规范

2、主动作为，强化制度供给

研究起草落实国土空间规划体系的意见，出台四条控制线、战略预留区等政策文件，符合中央要求，并被吸纳进国家文件。同时，开展跨行政区空间协同规划工作，探索建立区域规划协同机制。

3、强化信息化手段

构建上海城市发展战略数据库，建立各层次规划编制审批平台等信息平台，及时沉淀空间管理数据，实现“一张图”管理。

六

开门做规划，合力保障规划实施

1、坚持党管规划，强化部门协同

上海市委、市政府高度重视“上海2035”实施，规划批复后就组织召开了总规实施动员大会，2019年2月，又召开了第七次规划土地工作会议，全面动员部署、搭建框架、确立机制、做实举措。

2、发挥专家智库作用，建立咨询决策机制

继续发挥专家智囊、智库的技术指导和参与决策咨询作用，搭建开放式研究平台，建立咨询决策机制。

3、加强社区治理，倡导公众参与

出台《上海市15分钟社区生活圈规划导则》《关于落实街道规划参与权的实施办法》等，积极推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉。通过开展意愿调查、出版全市总规中英文版、科普版等多种形式，进一步增强公众的关注度和认同感。

图9：“上海2035”多形式公众读本

完成单位：

上海市规划和自然资源局

上海市城市规划设计研究院

中国城市规划设计研究院上海分院

上海市地质调查研究院

上海同济城市规划设计研究院有限公司

｜内容来源公众号：上海规划资源

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