地方动态 | 上海立法推进城市更新 《上海市城市更新条例》表决通过

上海市十五届人大常委会第三十四次会议25日表决通过《上海市城市更新条例》，以地方立法推进持续改善城市空间形态和功能。条例将于9月1日起施行。

上海城市建设已进入新阶段，即从外延扩张转向内涵提升，从大规模增量建设转向存量更新为主。条例所聚焦的城市更新，即在上海建成区内开展的相关活动， 着力破解实践中的难题，如部分存量空间利用效率偏低、环境品质欠佳，以及城市韧性、历史文化风貌有待进一步提升等。

条例共八章六十四条，充分体现“人民城市”重要理念，实现城市更新内容和对象全覆盖，重点保障区域更新。条例将加强基础设施和公共设施建设、优化区域功能布局、提升整体居住品质、加强历史文化保护等纳入城市更新的具体内容，围绕区域更新整体推进明确总体制度安排。

同时，条例规定，物业权利人以及其他单位、个人均有权向区人民政府提出更新建议，作为编制更新行动计划等的重要参考。

针对实践中的痛点，条例形成相应破解路径。例如，创新土地供应政策，按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经上海市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地；更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化；推动公有房屋承租权归集等，激发市场主体参与积极性；明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+裁决+申请执行”的方式。

条例还设有“浦东新区城市更新特别规定”专章，支持浦东新区在城市更新机制、模式、管理等方面率先进行创新探索。例如，浦东新区人民政府可以指定更新统筹主体，统筹开展原成片出让区域等建成区的更新；优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。

上生新所，近百年前，这里是高雅宁静的“哥伦比亚生活圈”；解放后，变身上海生物制品研究所；如今新晋为上海最洋气的网红打卡地之一。

南外滩老码头，过去是上海油脂厂等聚集地，如今转身为时尚文化园区，为十六铺老码头塑造了一个鲜活的当代艺术映射。

愚园路上，每一幢老建筑里都有过不为人知的传奇，改造后，这里菜场和美术馆“混搭”，摩登又亲民，在梧桐叶咖啡香中留着一份市井烟火气。

南外滩码头

目前，上海的城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。这些年来，上海积累了一批富有特色的城市更新案例，这些有益经验正从“实践”上升为地方性“法规”。

 今天下午，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市城市更新条例》。条例自9月1日起正式施行。

“上海城市更新工作自此有了更加权威、更高阶位的法规依据。”市人大城建环保委主任委员崔明华说，这部法规的出台，意味着上海从地方性法规层面为有效推进城市更新工作提供了有力法治保障，这对于践行“人民城市”重要理念，提升城市软实力具有重要意义。

在城市更新过程中，历史风貌保护与经济效益、民生改善如何平衡？烟火气和人情味如何保留？拆除重建中遇到拒不配合的情况，该怎么处理？都可以在这部法规中找到答案。

建立区域更新统筹机制

上世纪80年代波士顿搞了一次大规模改造，拆了不少房子，建了一条高架路，一开始遭到不少人的诟病，后来酝酿把高架路拆掉。1995年搞了大开挖计划，把高架路埋到了地下，一直到2007年工程才完工，改造后城市和海港的关系变得和谐。

“从国际来看，城市更新的发展趋势，更新目的从比较单一的物质环境改善，发展到空间、经济和社会环境全面提升；更新方式从大规模整体性的推倒重建，到分阶段适时的渐进式更新；更新主体从单一主体，到政府、市场、社区多维度合作。”市规划局局长徐毅松说。

此前审议中，部分委员提及城市更新中的单体化、碎片化问题。比如一些较为成功的工业遗存改造更新案例，仅仅是建筑单体或者居住街坊改造更新，还没有考虑通过区域规模化更新，将综合管廊、公共充电桩等新型集约化基础设施嵌入区域更新。有学者认为，城市更新的内涵从单纯的经济、物质更新向经济、物质、社会和环境的综合更新转变。

记者了解到，此次立法遵循的基本思路就是坚持“区域更新、整体推进”，通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。

为更好地统筹安排，克服以往在改善城市空间形态和功能有关活动中侧重于解决单一问题的局限性，《条例》作了具体制度设计。比如建立区域更新统筹机制，由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。同时，还规定根据区域情况和更新需求，政府可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地 前期准备、统筹整体利益等职能。

条例还规定，本市建立更新统筹主体遴选机制。市、区政府通过公开、公平、公正的遴选，确定与城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。

打造活力空间，保留烟火气

城市更新的空间形态和社会形态是相互关联的，如果一味追求高大上，可能造成“烟火气”不足。在市人大城建环保委副主任委员冯经明看来，城市更新要打造“活力”空间，就是要以人为本，增加“烟火气”。

上生新所

在城市更新中，让那里的“烟火气”“人情味”保留下来，除了尽可能保护建筑文化之外，还要留存巷弄肌理。上生新所就是一个好的案例。项目在改造中基本没有拆房子，以改建或加建为主，保留了众多历史建筑和绿地，为了那份烟火气，上生新所将其两边的通道打开，把空间开放给周边的居民，与他们的生活空间连通，居民经常到这里散步、购物、遛狗，喝杯咖啡、逛逛书店，诗意城市在烟火气构筑的日常中释放着魅力。

上海市人大常委会法工委主任丁伟表示，此次城市更新立法遵循的基本思路为坚持践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，将其切实贯彻落实到城市更新工作的全过程，最大程度体现人民群众意愿、最大限度激发市场活力。

以人为本，保留烟火气，这也体现在具体条款中。比如城市更新的基本原则，强调“民生优先、共建共享”，在更新指引的编制原则中，其中一条是，持续改善城市人居环境，构建多元融合的“十五分钟社区生活圈”，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。在开展城市更新活动中，应当优先对市政基础设施、公共服务设施等进行提升和改造，推进综合管廊、综合干箱、公共充电桩、物流快递设施等新型集约化基础设施建设，

物业权利人以及单位、个人均有权提建议

“有些区域做了更新，但似乎没有什么个性，甚至一些特色在更新过程中被剔除了。”此前审议时，有委员认为，一些街区的更新项目为何有“千篇一律”，原因之一就是社区参与度不够。如果在更新中，做不到一街一议，一幢楼一幢楼的讨论，就可能失去了一个城市的多样性，建议多听听市民群众的建议。

上海市人大代表高路曾分享过一个案例。她所在的天平街道有家包子铺，这家开了17年的小店店面老旧，还涉及跨门营业。这样的小店原本应该纳入整治对象，但周边居民都说，这家店包子味道好，希望把早餐刚需保留下来。街道倾听居民意见后，就动脑筋进行改造，由社区规划师做整体要素把关，包子铺老板、社区居民、沿路单位，包括一些游客都对这个包子铺改造提了很多想法。最后，改造更新后的包子铺保留了下来。

在城市更新过程中，市民有权对自己居住的大楼和所在的区域提出更新建议吗？这次立法做了明确规定，本市建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权。

为充分尊重民意 ,《条例》规定，物业权利人以及其他单位、个人都可以向区政府提出更新建议，作为确定更新区域的重要参考。同时规定，政府部门、区政府在编制更新行动计划的过程中，应当通过座谈会、论证会或者其他方式，广泛听取相关单位和个人的意见。

改造不得影响优秀历史建筑正常使用

城市更新很重要的一条就是历史建筑保护要花大力气。

山寿里改造

上海市人大代表徐廉芳曾介绍过“山寿里”这个城市更新案例。浦江饭店、上海大厦旁边新建了“世界会客厅”，这一块方圆一公里左右的地域保留了原来两三层的建筑，这些上世纪30年代的上海老建筑，保留着窄马路、小街坊的旧式上海商业形态。居民动迁之后，这里没有新建其他建筑，完全保留了原来的生活形态、商业形态，另一方面，也增加了高端休闲娱乐、酒店和文化功能，如今这里既怀旧，又摩登。

在城市更新中，如何兼顾好历史文化风貌保护和传承？在崔明华看来，要实现这一目标，需要有关部门统筹好风貌保护与民生改善、区域转型升级、建筑活化利用的关系，既保留有必要保护的历史风貌，又最大程度地促进民生改善、地区发展。

此次立法中，加强城市更新中的风貌保护所占的分量很重。记者注意到，《条例》共有5章10个条文涉及风貌保护等内容，其中有2个条文是专门对“风貌协调要求”和“风貌保障”作出规定。比如第三十四条规定，在优秀历史建筑的周边建设控制范围内新建、扩建、改建以及修缮建筑的，应当在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得改变建筑周围原有的空间景观特征，不得影响优秀历史建筑的正常使用。

再比如第四十三条规定，在历史风貌保护区域开展风貌保护，以及对优秀历史建筑进行保护的过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家和本市有关规定开展征收和补偿。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿等。

“这些规定，很好地诠释了城市更新与风貌保护之间的关联。”崔明华说。

“调解+决定+申请执行”破解搬迁难

在城市更新中，会遇到产权归集难、更新成本高、市场参与程度不畅等堵点。比如在旧住房拆除改造重建中，普遍存在少部分权利人拒绝配合，造成更新项目启动比较难，搬迁难的矛盾。只要有一户不同意，更新项目就有可能停摆。

如何破解这些更新实施中的瓶颈堵点？《条例》形成了相应的破解路径，明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+决定+申请执行”的方式。

有一两户不同意，老小区电梯加装就没有办法进行下去。此次立法对此有了专门规定。《条例》明确，既有多层住宅需要加装电梯，应当按照《民法典》关于业主共同决定事项的规定进行表决。对加装电梯过程中产生争议的，依法通过协商、调解、诉讼等方式予以解决。

条例明确，建立产业优胜劣汰和土地高效配置的更新机制。针对本市低效产业用地总量较大、缺少倒逼和退出机制的问题，一是按照“亩产论英雄”的理念，根据资源利用效率评价结果，分级实施相应的能源、规划、土地、财税等政策，形成低效用地倒逼机制，促进产业用地高效配置。二是加强关于产业用地绩效违约和土地退出的政府监督职责，对于产业项目绩效违约等情形，依法依约进行监督、管理和处置，落实土地退出机制；三是对于历史存量产业用地，通过签订补充合同完善产业绩效和土地退出机制约定。

更新区域内的项目用地性质可优化

愚园路是近年来上海城市更新屡屡被提及的一个样本。“改造过程中也是好事多磨，小小一条马路牵涉主体却十分复杂，既有央企、国企，也有区属企业。”市人大代表、上海弘基企业（集团）股份有限公司董事长李永杰曾参与愚园路改造长达7年。“在老房改造中，前期投入往往耗费很大精力，常常是还没回本，就临近租赁期限。”李永杰认为，现行规定容易导致市场主体的短期逐利现象，不利于整体城市更新。

愚园路改造后

充分的政策供给是激发市场主体参与积极性的有力保障。他希望出台支持政策，鼓励国企、民企探索混合制运营，让双方共享租金收益，从而有利于引导长期投资行为。

李代表的期待，在这次立法中有了回应。“城市更新保障”是此次立法条款中的一大亮点，丁伟表示，此次立法坚持规划引领，落实更新对象全覆盖、更新重点有保障、综合目标可实现的总体要求。《条例》亮出一系列“政策包”，从标准、规划、用地以及财政、金融、税收等方面提出了具体支持措施，比如在标准保障上，历史建筑保护、旧住房更新项目中现行建筑间距、绿化、市政配套等标准难以适用的，要求有关部门按照环境改善和整体功能提升的原则优化标准和规范；在规划保障上，明确更新区域内项目用地性质、容积率等规划指标可以优化确定，零星更新项目可以采取相应鼓励措施，旧住房更新项目可以按规划增加建筑量；用地保障更是亮点十足，规定了土地组合供应、重新设定土地使用年限等措施。比如规定对于没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的更新项目，经市政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。

此次立法确立全方位监督管理体系，按照条例，确立城市更新项目全生命周期管理制度，由管理部门共享信息、协同监管。

支持浦东探索不同产业用地类型合理转换

此次立法发挥浦东引领作用，以专章形式对浦东城市更新作了特别规定，条例特别谈及了“垂直空间分层设立使用权”，这将为城市空间格局带来怎样的变化？

现代城市正在不断向立体化方向发展，这既体现为建筑高度的不断提升，也反映在地下空间的开发利用。根据《民法典》第三百四十五条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”中共中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》明确规定，“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”。

为贯彻落实《民法典》和《意见》精神，《条例》对更新空间垂直利用作出专门规定，明确“浦东新区人民政府编制更新行动计划时，应当优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。”

 “这将为浦东新区在城市更新行动中就同一块建设用地，区分地上、地表、地下分别设立使用权提供了地方性法规依据。”崔明华说，垂直空间分层设立使用权将有利于吸引和调动更多市场主体参与城市更新。

此外，条例还明确，可由浦东新区政府直接指定更新统筹主体对于原成片出让区域等建成区进行更新；同时支持浦东探索不同产业用地类型合理转换，创新存量产业用地盘活、低效用地退出机制。

｜内容来源网站：中国建设新闻网、上观新闻

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